尽管南京临时政府为时不长，但中华民国临时大总统孙中山等人拟订了一系列“开放门户”、“振兴实业”的政策。孙中山认识到，中华民国成立伊始，百废待举，而国内资金又极其短缺，“如果要等我们自己有了资本以后，才去发展实业，那便是迂缓了”[5]。孙中山把振兴实业作为政治变革的重要补充和发展，并把引进外资作为实现建设蓝图的主要手段。他不无兴奋地说:“共和国成立之后，当将中国内地全行开放，对于外人不加限制，任其到中国兴办实业”;“中国人民号称四百兆，物产丰富甲于全球，外资输入自如水之就壑，吾等当首利用，以振兴其工商业”[6]。他深入考察了世界后起成功的资本主义国家经济发展与外债的关系，认为“美洲之发达，南美、阿金滩(即阿根廷)、日本等国之勃兴，皆得外债之力”;特别是日本，“以外资外法数十年而一跃为强国”。因此，孙中山提出:“今欲急求发达，则不得不持开放主义。利用外资，利用外人，皆急求发达我国之故，不得不然者”[7]，即利用外资是落后国家加速经济发展的重要途径，因而孙中山提出，“利用外资，可以得外资之益，故余主张开放门户，吸收外国资本，以筑铁路，开矿山”。
对于利用外资可能产生的弊端，孙中山认为“今欲筑路，必用外资，用外资非全无害也。两害相权，当取其轻。故吾人利用外资，当择一利多害少之方法实行”[8]。而所谓有效的方法即要坚持两大原则。一是维护主权原则。他以埃及借债丧失主权而亡国、美国借债不失主权而兴盛为例，强调维护主权的重要性。他指出:“中国有主权，则无论何国之债皆可借，即外人之投资亦所不禁。”[9]二是发展生产原则。孙中山反复强调，引进外资必须始终坚持将外资用于发展生产，增强自立能力，绝不能把外资用于非生产的活动。他说，“借外资兴办生利的事，不可做消耗的事”;“借外债以营不生产之事则有害，借外债以营生产之事则有利”[10]。
孙中山被迫辞去临时大总统职务后，仍到各地进行演讲，宣传利用外资的政策主张。这些政策主张产生了广泛的社会影响，推动了全国范围内“实业救国”热潮的出现。
袁世凯上台后，在社会潮流的推动下，也明确宣称“民国成立，宜以实业为先务”、“以开放门户，利用外资，为振兴实业之方针”。“利用外资，振兴实业”由此成为北洋政府时期的经济总方针。
北洋政府时期，在先后担任农商总长的国民党人刘揆一和大实业家张謇的主持下为发展实业制定颁布了一系列相关法规，其中主要有:鼓励创办企业，发展工商业的《公司条例》、《商人通例》、《公司条例实行细则》、《商人通例实行细则》、《公司注册规则》等;鼓励发展采矿业，垦荒业及棉、糖等农牧业的《矿业条例》、《矿业条例施行细则》、《矿业注册条例》、《矿业注册条例施行细则》、《国有荒地承垦条例》、《植棉制糖牧羊奖励条例》等。
中国要振兴实业，首先遇到的难题是资金短缺。唐暮潮曾致函袁世凯，提出“实业以资本为前提，中国民穷财尽已非一日”，欲发展实业，“非是借外债不可”[11]。1913年资产阶级大实业家张謇出任农商总长，他认为“实行开放门户，利用外资，为振兴实业之计……救国方策，无逾于此”，因而明确提出“利用外资，振兴实业”的纲领，并拟订了利用外资振兴实业的具体政策及“关于利用外资振兴实业办法”。他主张采用“合资”、“借款”、“代办”三种形式，并提出了各种形式相应的限制条件。张謇对于利用外资的作用有了更为明确的认识“既藉以发展地质之蕴藏，又可瞻贫民之生活。其由钢铁而生之机械铁工厂，亦可听欧美人建设，于工业可省远运之资，于工学尤得实习之地，计所获益，良非浅鲜”[12]。即通过利用外资可以发展工业，改善民众生活，通过基础产业的发展带动制造业发展，并且可以学习欧美先进技术。
熊希龄组阁后，接受张謇的建议，颁布了一系列涉外经济法规，如1914年3月的《矿业条例》，明确宣布允许中外商人合组公司，“凡与中华民国有约之外国人民，得与中华民国人民合股取得矿业权，但须遵守本条例及其他法律”，并规定了相关细则，如“外国人民所占股份不得逾全股十分之五”、“企业代表人须中国人民充之”(《矿业条例》《政府公报》第662号)。1915年5月，袁世凯政府又颁布了《保护华侨条例》，规定了对华侨回国投资的具体保护和奖励政策。上述政策法规对利用外资方式、领域及所占股份等均作了明确规定，便利用外资开始有法可依，中国由此掀起了利用外资的高潮。
北洋政府时期利用外资兴办实业的政策存在极大缺陷，一方面对利用外资的规模不加限制，既大借洋债，又大办中外合资企业。另一方面允许政府官员个人从事开办中外合资企业活动。由于北洋时期政治局面的混乱，致使不少官僚、军阀，其中包括总统、部长、督军、省长等，利用自己的权势，用各种方式与外资合办近代企业，投资实业，从中谋取私利。而大借外债，超过了自身的偿债能力，且很多实业借款被转用于政治、军事开支，最终无力偿还，造成债务危机，信誉下降，利权丧失，利用外资结果被外资利用。此外，很多政策法规在执行中不少被扭曲，实际效果与主观动机严重背离。
尽管如此，利用外资兴办实业的政策毕竟在一定程度上增强了人们的实业意识，促使社会上闲置资金向近代实业投资转移，推动了中国工业化的进程。
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