公共管理与科学研究

1.2　公共管理与科学研究

1.2.1　公共管理与科学方法

作为最古老的职业、最年轻的专业和学科，公共管理(Public Management)是20世纪70年代末、80年代初西方提出的概念，是在继承了公共行政理论尤其是1968年后产生的新公共行政理论的基础上，借鉴了企业管理的许多做法，引入市场机制后形成的。在中国，公共管理不仅是一种理论形态，一种管理公共事务的活动，同时还是一个学科。⁽²⁰⁾

从中国的公共管理科学研究看，真正进行系统研究不过30年左右的时间，但是其发展很快，尤其是近10年来，国内公共管理科学的教育与研究取得了大量的成果，每年都有大批的管理学硕士、博士、MPA从国内许多高校的(公共)管理学院毕业，成为推动我国经济社会发展的生力军。并且，随着我国改革开放进程的深入，这势头仍然将继续。在这个背景下，如何选择公共管理研究科学方法，进而推动公共管理研究的繁荣，就成为每一位从事公共管理研究的人需要认真思考的问题。

讨论公共管理与科学方法之前，首先需要明确——什么是公共管理？公共管理是科学吗？

1.公共管理的内涵和属性

公共管理作为现代管理科学四大分支之一，是未来世界和当代中国最有发展潜力和广阔前景的学科。自从20世纪90年代公共管理作为独立的学科在中国出现，中国公共管理科学的发展展示了蓬勃的生命力。随着当代中国经济的发展、改革的深入和和谐社会的建设，公共管理的作用越来越为社会所重视，中国公共管理已经成为中国社会科学研究的最大生长点。

学者们认为，公共管理是以公共事务的有效治理、公共利益的有效实现及不断增进为目的的社会活动。它强调的是以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络化行动机构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用各种方法和方式，在公众的广泛参与下，对社会公共事务实施的一种“共同的管理”活动。公共管理是一门科学，它在吸取了传统多学科的优势和强势的基础上形成了自身的理论和特点。⁽²¹⁾

公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。从产生意义上讲，公共管理是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织(NGO)为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。

中国的公共管理是在经过二十多年的经济体制改革和社会管理领域改革，在政府改革和社会发展的实践基础上，不断发展和成长起来的。在中国，公共管理既是一种理论、一个学科、一门科学，又是一种管理方式和管理活动。作为管理活动，其狭义的范围是指“只限于政府工作”的管理，广义的公共管理则“不限于”政府工作，既包括“政府方面的公共管理”，又包括“非政府的公共管理”。我国的公共管理把西方传统的公共行政理论、新公共行政理论中的“公共性”含义和公共管理理论、新公共管理理论中的“管理性”含义，同时融入我们的公共管理概念中。公共行政和公共管理两个概念可以并存，因为两者的范围不同，前者指政府管理，后者则囊括了整个社会的公共管理，从这个意义上说，公共管理更宽泛，它包含着公共行政，是政府工作的主要内容和体现。

2.公共管理的内容、目的与特质

公共管理在学科意义上的内容包括公共管理原理、行政管理、城市管理、公共政策、发展管理、教育经济管理以及劳动与社会保障等，公共管理学的兴起得益于全球化新公共管理运动，但进入21世纪后，新公共管理学在实践中不断遇到新的挑战，公共管理学研究进入百家争鸣的时代。在国内，中国MPA学术委员会顾问中山大学夏书章教授最早在国内提出引进公共管理学，中山大学是中国最早的公共管理学发轫之地。北京大学、南京大学、复旦大学、武汉大学、中山大学、浙江大学等学校公共管理的学科建设都有很高的水平。

公共管理的目的是实现公共利益。所谓的公关利益是为社会成员共享的资源与条件。公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。公共物品的含义非常广泛，既可指有形的物品，如公共场所、公共设施、公共道路交通，也可指无形的产品和服务，如社会治安、社会保障、教育、医疗等。

公共管理的特质主要体现在以下八个方面：(1)承认政府部门治理的正当性；(2)强调政府对社会治理的主要责任；(3)强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；(4)强调多元价值；(5)强调政府绩效的重要性；(6)重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；(7)以公共的福利和公共利益为目标；(8)将公共行政视为一种职业，而把公共管理者视为职业的实践者。

3.公共管理的科学属性

如上文所述，公共管理包含于管理学的体系之中，管理学的科学属性便决定了公共管理的属性指向。哈罗德·孔茨在其《管理学》一书中认为，“管理既是科学，又是艺术”。⁽²²⁾从哲学的观点看，科学可以被认为是“一种知识系统，包括明确的概念、名词和术语准确以及一般原理(在边界条件内普遍反映事件之间的联系)”。“管理有自己明确的概念、范畴和普遍原理、原则，并且相互依存，形成了独特的知识体系，当属于科学无疑。”⁽²³⁾同样地，公共管理在它的发展历程中，形成了自己明确的、相互依存的概念、范畴和普遍原理、原则，也形成了独特的知识体系。据此，既然管理可以认定为科学，当然，作为管理学分支学科之一的公共管理，也就可以被认为是一门科学了。

作为一门科学，公共管理的研究和发展离不开科学方法。

人们普遍认为，科学的一个基本特点就是运用科学方法发展知识。利用科学方法探索、发展知识的过程，就是我们所说的“科学研究”。一般它遵循如下基本过程：收集资料→处理资料→提出问题→拟订方案→运用研究方法实施研究过程→得到新结果、新信息→对新结果进行统计分析→得出结论。其中，科研实施过程本质上是一个利用实验或理论方法，创造新知识、新技术和新材料的过程。

科学研究问题的来源或者所假设的来源往往是人们对外界的观察，或者是做研究的过程。科学研究的目的往往在于探索发现自然界、社会和思维中的各种规律和奥秘，拓展人类对三者的认识能力和水平。相比之下，公共管理科学研究的历史很短，还缺乏一套完整的研究范式。公共管理科学研究具有其特殊性，这体现在：

(1)研究对象是人类社会中的个体或者群体所构成的组织。

(2)研究的目的在于寻找和发现组织行为的运动规律以及组织内资源配置的构造、过程、方式、方法，从而实现和维护资源配置的公平与正义。

(3)研究的结论往往不具有普遍的适用性，得到的理论也难以进行严格的科学验证。

因此，公共管理研究的课题来源，往往是公共管理活动的现实。例如，国外许多重要的公共管理理论成果，都是由公共管理者在实际参与公共管理咨询或者担任管理者的过程中发现、创造或者思考后得到的(如日本的JIT、美国的流程再造BPR)。

过去，我国实行封闭的计划经济，对于公共管理理论的需求严重不足；今天，市场经济、全球化、人本化、信息化的潮流推动了公共管理理论在全球范围的传播和发展。所以，很多国外成熟的公共管理理论在我国经济、社会和政府的实际管理过程中，找到了用武之地，也刺激了国内学者对于国内公共管理中出现的一些实际问题进行研究的兴趣，比如近年来一些热门的研究领域：加入WTO后我国企业法人治理结构的研究、市场经济条件下政府公共产品供给机制的研究、政府管理体制改革的研究，等等。

诚然，要真正理解科学，仅弄清科学的定义是不够的，但也不是要掌握许多科学知识才能理解科学，想迅速理解科学，只有掌握一些主要的科学方法。随着今后各类组织谋求提高自己效益的需要，必然会有许多从未有人涉足的问题被提出来并被研究，科学方法的重要性必然被公共管理者和学者提高到一个新的认识高度。

4.科学方法及其在科学研究中的地位和作用

在英文中，“方法”一词的单词为“Method”，这个词来源于希腊文，由希腊文的“Meta”和“Hodos”合成，“Meta”的意思是“沿着”，“Hodos”的意思是“道路”。因此，“科学方法”可以通俗地理解为“沿着某一正确的研究路径行进的学术历程”。科学的本质是创造，方法则是创造的前提，是科学的生命所在。正所谓“知识为体，方法为魂”。

(1)什么是科学方法

方法是人们为达到某种目的而采取的某种途径、手段或策略。⁽²⁴⁾进一步而言，科学方法则是指人们在学习、工作和生活时的一种能动的、严密的、合理的、有目的的、有条理的思维和活动过程。科学方法是人们为获得科学认识所采用的规则和手段系统；是进行科学研究，描述科学调查，根据证据获得新知识的模式或过程；是人们探索解决问题与构造、发展科学体系的手段和工具；是科学认识的成果和必要条件。通常地，学者们认为科学方法可分为三个层次：第一，单学科方法，也称专门科学方法；第二，多学科方法，也称一般科学方法，是适用于自然科学和社会科学的一般方式、手段和原则；第三，全学科方法，是具有最普遍方法论意义的哲学方法。

科学方法以人类思维的一般规律和客观事物运动的一般规律为依据，能有效地帮助人们解决问题、实现目标，更好地理解信息和了解社会。它是人类历史地认识和改造世界积淀的产物，既蕴含在哲学、逻辑学、数学、心理学和系统科学等学科的知识理论之中，也体现在科学家的研究活动以及人们的生产实践和工作实践活动之中。科学方法是人类所有认识方法中比较高级、比较复杂的一种方法，它具有以下特点：第一，鲜明的主体性，科学方法体现了科学认识主体的主动性、认识主体的创造性以及明显的目的性；第二，充分的合乎规律性，是以合乎理论规律为主体的科学知识程序化；第三，高度的保真性，是以观察和实验以及它们与数学方法的有机结合对研究对象进行量的考察，保证所获得的实验事实的客观性和可靠性。

科学认识是一种高级的认识形态，是对客观规律的主观能动反映。科学方法是科学认识中必不可少的主观手段，在科学研究中具有不可替代的、极其重要的地位和作用。

(2)科学方法在科学认识中的地位

科学方法在科学认识中的地位首先体现在科学方法是科学认识主体形成的前提。在科学没有自己独特的研究方法的古代，科学认识主体没有从哲学家的行列中分裂出来。随着科学方法的逐渐产生和发展，科学才逐渐从哲学中独立出来，科学认识主体——科学家才逐渐与哲学家分离。同时，科学方法的发展还直接提高了科学认识主体的认识能力，认识能力的提高推动了科学的发展，进一步强化了科学认识主体的地位。

其次，科学方法是认识主体主观能动性的表现形式。科学方法的产生与发展是科学认识主体主观能动性的体现，同时对科学方法的运用也必须充分发挥科学认识主体的主观能动性。爱因斯坦说过：“一切科学方法的背后如果没有一种生机勃勃的精神，它们到头来都不过是笨拙的工具。”⁽²⁵⁾要使科学方法行之有效，真正起到认识工具的作用，就必须对科学方法进行有选择的、合理的运用。

最后，科学方法是创造性思维的体现。科学方法既是科学研究的手段，也是科学理论的程序反映，是科学研究创造性思维的集中体现。科学方法的运用是创造性思维的升华过程，它为创造性思维提供思考的步骤并创造条件。

(3)科学方法在科学研究中的作用

科学方法在科学研究中的地位决定了它在科研中的导引、促进和规范作用。

首先，科学方法是导致科学发现的有效手段。科研是一个艰苦的探索过程，没有行之有效的办法，就无法达到研究目的。

其次，科学方法是促进科学理论形成与发展的强力催化剂。科学是随着科学方法所获得的成就前进的，近代科学之所以能够摆脱神学的羁绊，从自然哲学中独立出来并分化为不同的学科，就在于科学方法已经形成并取得了初步发展。现代科学的高度分化和高度综合也是科学方法发展到一定阶段的必然产物。

再次，科学方法是科学研究程序规范化和最优化的最好指南。科学认识是一个错综复杂的过程，科学研究程序反映了这一认识过程的规律。从认识论角度考虑，科学认识过程可以分为感性认识、理性认识和复归实践三个阶段；从信息论角度看，科学认识过程可以分为输入信息、储存信息、处理信息和输出信息四个流程；从科学问题角度看，科学认识过程可以分为提出问题、分析问题、解决问题三个程序。科学研究的程序是随着科学方法的发展而不断变化的，其规范化和最优化只是相对于一定历史时期而言的。

最后，科学方法是扩充科学成果应用范围的播种机。科学成果的重要意义在于，它不仅提供某些具体知识，同时还提供新的思想和准则，提供寻求科学真理的新手段。重大的科学成果本身就可以提炼和转化为科学方法。与科学成果相比，科学方法的作用是无限的，也是主要的，它的运用可以导致一系列新的科学成果出现。科学史表明，科学革命往往源于科学方法的革命性变革。

5.科学方法的简要分类和梳理

国际科普理论学者认为，科学方法似乎毫无趣味、很难理解，但是它比科学上的发现要重要得多。科学方法是科学素养中最重要的内容，公众理解科学，最重要的就是要理解科学方法并应用这些科学方法解决自己生活和工作中的各种问题，在现实生活中，一些人的盲从行为，也与缺乏科学方法有关。特别是在我们这个缺乏理性基础的国度更应该强调学习科学思维方法。

科学方法来源于科学实践活动，它的意义更在于回归应用于科学实践活动之中。自觉学习和应用科学方法，有助于科学工作者抵制唯心主义和形而上学；有助于科学工作者提高科研质量，少走“弯路”，善走“捷径”；更好地发挥主观能动作用，依据客观条件造好“船”和“桥”，以顺利到达科学的“彼岸”；有助于科学工作者远离伪科学和现代迷信，不会误入歧途。科学方法是从科学认识过程中总结出来的规律，是具有普遍性的方法。根据不同的时期、不同的标准，科学方法有不同的分类。

有的学者从科学方法发展史的角度分类，将科学方法分为古代科学方法、近代科学方法和现代科学方法；有的学者按方法应用的普遍性程度进行分类，将科学方法分为哲学方法、自然科学的一般方法、各门具体科学方法；有的学者按科学认识的发展阶段分类，将科学方法分为经验性认识方法、理性认识方法；有的学者按照方法的理论基础进行分类，分为运用科学规律的方法、运用科学认识规律的方法；还有的学者按照科学方法的程序化程度进行分类，将科学方法分为逻辑方法、一般规律方法、形象化方法、直觉型方法。此外，在各个方法的目录下面还有详细的二级分类。⁽²⁶⁾

此处我们参照杨建军教授的观点，按科学方法应用的普遍性程度进行分类，据其普遍性由小到大的程度，将科学方法分为三个层次，具体分类如下所示：⁽²⁷⁾

(1)科学方法的简要分类与相互关系

第一个层次是各门学科所特有的科学方法，如光谱分析法、化学催化法等；第二个层次是整个自然科学所适用的普遍性方法，如观察法、实验方法、数学方法等；第三个层次是自然科学、社会科学和思维科学普遍适用的方法，即一般的哲学方法，如归纳法、演绎法、分析法和综合法等。

在科学方法的三个层次中，哲学方法提供最基础的思维方法，自然科学普遍性方法提供一般的研究方法，而各门自然科学的特殊方法则提供解决具体问题的具体技术方法。

哲学方法提供的最一般的方法论、自然科学方法论、各门自然科学特殊方法论之间既相互区别，又相互联系、相互渗透，并在一定条件下相互转化，它们之间存在着一般与特殊、指导与被指导的关系。

各种方法有各自的特点和适用范围，同时它们之间又存在密切的联系，低级、简单的方法是高级、复杂的方法产生、存在的基础，而高级、复杂的方法又往往将简单的方法包含在自身之中。所以，越是高级、复杂的科学，其适用的方法就越多，各种方法之间的关系也就越复杂。在解决客观实际中的复杂问题时，必须将各种方法有机地结合起来，综合运用，才能获得较为满意的结果。能解决一切问题的方法是不存在的，要处理复杂的实际问题，就需要针对具体的实际问题，分阶段或分区域采用不同的适用方法解决那一阶段或区域的主要矛盾，这是目前解决复杂实际问题的常用手段。

现代科学的发展呈现出高度分化又高度综合的趋势，科学方法的发展也是如此。高度分化的体现是，各门具体的领域研究方法层出不穷，极大地推动着各门具体的领域研究工作的进展；高度综合的体现是，一些具体的领域研究方法上升为普遍适用的研究方法。

(2)一般(哲学)科学方法的简要介绍

①归纳法。归纳法是从某种概念、某种规律或事实出发，在实证研究的基础上，找到一般的规律性的东西，并加以总结的科学研究方法。在一切思维方法和推理形式中，归纳法和演绎法最早引起人们的注意，因而得到了较为充分的研究。在古希腊，德谟克利特在《论逻辑》一书中就对归纳法做了讨论。⁽²⁸⁾今天，我们很容易就能够在一般的哲学教科书中找到关于归纳法理论逻辑和详细运作过程的论述。⁽²⁹⁾

这种方法对于处理复杂的管理问题较为有效，管理学者可以将简化总结出来的具有一般规律性的东西作为出发点，建立能反映某种逻辑关系的模型。虽然这种模型反映的是简化了的事实，与被观察的事物并不完全一致，但它符合逻辑的推理。例如在商品生产中得到广泛应用的投入—产出模型、库存储蓄量模型、何普—道格拉斯生产函数模型等。用这种方法建立模型的缺点是约束条件过多，过于理想化，在实际运用中仍需考虑到具体的环境条件以及各种复杂因素。

②演绎法。演绎法与归纳法相反，是从一般原理推演出个别结论的思维方法和推理形式。其前提是一般原理，结论是特殊事实，前提和结论之间的联系是必然的，是一种确实性推理。演绎法主要有以下四个步骤：设想可能的原因；用已有的信息排除不正确的假设；精化余下的假设；论证余下的假设。演绎法有三段论、假言推理、选言推理等多种形式，但最重要的是“三段论”。“三段论”由大前提、小前提和结论三部分组成，如大前提“凡金属都可以导电”、小前提“铁是金属”、结论“所以铁能导电”。演绎法的优点是由定义根本规律等出发逐步递推，逻辑严密结论可靠，且能体现事物的特性。缺点是缩小了范围，使根本规律的作用得不到充分地展现。演绎法和归纳法在应用上并不矛盾，有些问题可采用前者，有些则采用后者。而更多情况，将两者结合应用，则能收到更好的效果。

③分析法。分析法是一种广泛应用于各种学科的研究方法，它从事物的整体出发，立足于整体与部分、整体与结构、整体与层次、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，把事物的整体分解成各个组成部分，或者在思维中把整体中的个别特性或个别方面分解出来进行研究，以达到认识事物的本质的一种思维方法。在科学研究中，我们采用的分析方法主要有四种：一是定性分析，即为了确定研究对象是否具有某种性质而进行的分析，主要解决“有没有”或“是不是”的问题，是最基本的一种分析方法。二是定量分析，即为确定客观对象各种成分的数量的分析，主要解决“有多少”的问题。三是因果分析，是为了确定引起某一现象变化原因的分析，主要解决“为什么”的问题。四是系统分析，这是一种动态分析，将客观对象看做一个发展变化的系统，对事物做多层次的动态分析。在公共管理研究中引入这种方法，有助于人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；通过对公共管理系统各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行的研究，加深人们对这一系统结构、功能和层次的认识；也使得人们能够从不同的角度研究、开拓新的认识领域。

④综合法。综合法是将已有的关于研究对象各个部分、侧面、因素和层次的认识联结起来，形成对研究对象的统一、整体的认识来进行研究，从而在整体上把握事物的本质和规律的研究方法。综合是在分析的基础上进行的，它的基本特点是探求研究对象的各个部分、方面、因素之间的相互联系的方式，弄清它们之间的相互作用和影响，由此形成一种新的、整体的认识。综合既不是各个部分的机械相加，也不是各种因素的简单堆砌，而是按照研究对象各部分之间的有机联系，从整体上把握事物的一种方法，它要求在事物的运动中展现出整体的特征。在此应注意：分析法和综合法在实际研究中是相互补充、互为前提的，在一定条件下可以相互依存、相互转化。

20世纪以来，边缘科学大量涌现。控制论的创始人维纳敏锐地察觉到了现代科学发展的一个重要趋势，就是各门学科相互交叉、互相渗透。他认识到在科学发展上可以得到最大收获的领域是各种已经建立起来的部门之间的被人忽视的无人区。今天，从事科研单讲某一方法是不够的，还需要交叉和渗透运用各种方法。不仅自然科学之间需要渗透和交叉，而且自然科学和社会科学之间也需要交叉和渗透。现代科学的生长点，就恰恰是在这种交叉渗透的地带。这就是列宁所预言的自然科学奔向社会科学的强大潮流正在形成的表现。当前，自然科学的巨大潮流正在冲击着社会科学的各个领域，社会科学如果不运用自然科学的方法去进行研究，那么将很难有重大的发展、进步。

21世纪以来，无论在自然科学领域，还是社会科学领域，以往的科学方法都在继续发挥作用，新的科学方法也不断出现。特别是由于现代系统科学方法的兴起，“大科学”以崭新的面貌出现在人类面前。我们不难看到，科学在不断发展进步，科学方法也在不断地发展和进步，科学方法的进步，又促进了科学的发展。因此，我们在任何时候都不能把科学方法绝对化、凝固化，而要随着科学的发展不断添加新的内容，以更好地指导科学研究的实践。

此外，对于科学方法的选择准则，应依次为适用、高效、简单、完美。在研究中选择方法时可以参考这个排序。

1.2.2　公共管理研究中的价值与价值中立

从古希腊开始，公共管理理论就以倡导公共生活的价值与理想为自己的宗旨，对理想政治状态的追求，既是对现实公共生活的批判，对现实政治制度的鞭策，更是对美好公共生活的一种设计。即使是在“价值中立”原则盛行的行为主义时期，也仍然存在着一些明确的价值观，正如奇尔科特所言，“行为主义者依靠自身的方法论与定量技术，对现代社会的形成做出了贡献，这种社会的推力是专家治国，是失去了个性的。与此相对照，对国际事务的解释却奉行一套冷战的两分法：一边是民主和仁慈的资本主义国家，另一边是铁板一块的共产主义国家”。⁽³⁰⁾这说明，行为主义在号称价值中立的同时，实际所持的立场仍然是美国制度所倡导的一套价值观体系——个人主义、自由主义和多元主义。政治学研究必须涉及价值判断与价值选择，正如伊斯顿所指出的那样，“政治研究工作的效用来自这样的事实，即它帮助人们决定采取他们所中意的那种政治体系，并懂得怎样为了达到这个目的而着手改变社会政策”。⁽³¹⁾帮助人们做出价值判断，在不同的政治体系和政治规则中进行取舍，是公共管理研究的目的，而理想地选择和取舍，正是一个价值选择的过程。人类追求美好理想的愿望，使得公共管理分析“不可避免地需要有根据的想象，需要受知识引导、超越已经获得的真理的思辨，需要乌托邦的设计和冥思，需要愿意面对太容易设想的解决办法而为不可设想的选择做艰苦的思考”，⁽³²⁾离开了政治理想或者政治价值，公共管理研究便失去了其存在的意义，“从政治行动的目的与政治事务的本质来看，政治研究者不做出价值判断，就无从研究政治现象”。⁽³³⁾公共管理研究必须介入政治，脱离社会实际，妄谈公共管理研究的“价值中立”，必然会使公共管理研究只剩下一些技术和工具理性。

1.传统的公共行政理论时期对“价值中立”的偏颇

传统公共管理的思想发轫于伍德罗·威尔逊的政治—行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制。威尔逊于1887年发表的《行政学研究》一文往往被看做公共行政学科建立的标志，而韦伯的《经济与社会》以价值取向来研究社会现象，并进而提出著名的官僚制理论和价值中立的社会科学研究方法。正如奥斯特罗姆所言，威尔逊和韦伯的理论实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础，“韦伯的官僚理论与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的”，它“对大规模组织社会学领域和第二次世界大战后公共行政领域的研究都有重要影响”。⁽³⁴⁾

20世纪初，行为主义政治理论产生并有了初步的发展。第二次世界大战后，行为主义政治学获得了全面发展，并在政治学研究领域占据了主导地位。在行为主义研究的推动下，行为主义政治学的新理论、新学科相继问世。如团体理论、精英理论、系统理论、决策理论、交换理论、中层理论、沟通理论、结构—功能主义理论、博弈理论、政治发展理论以及一些新兴学科相继出现。这些新理论、新学科尽管各不相同，但是它们都包含着两个主要的层次：一个是行为层次，这是最主要、最基本的层次。这些新理论、新学科都是从不同角度，以不同的思维方式、理论模式、研究框架对人的政治行为进行考察、分析，以剖析人的政治行为的规律。另一个是主观层次，这是与个人行为相关的层次。因为，个人行为不是孤立的，个人的行为与政治行为都是在人的一定的主观动机、倾向和意志的支配下做出的。只有深入地解析隐藏在行为背后的主观意识原因，才可能深入理解人的政治行为。与人的政治活动的主观、心理层面相联系。行为主义政治学将自然科学中行之有效的方法带进了公共行政学研究，使公共行政学研究出现了“科学化”的倾向，因而行为主义政治学在观察问题、分析问题的时候也遵循一种“价值中立”态度的要求。

传统的公共行政理论所奉行的价值观与行为主义政治学不谋而合。行为主义政治学将自然科学中行之有效的方法带进了公共管理研究，使公共管理研究出现了“科学化”的倾向，因而行为主义政治学在观察问题、分析问题的时候也遵循一种“价值中立”态度的要求。而传统的公共行政理论也推崇这种“价值中立”的态度。20世纪二三十年代形成的公共行政学的传统或信念就强调以“效率”原则作为最高标准，正如古立克所言，“在行政科学中，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此，效率是行政管理价值尺度中的头号公理”。⁽³⁵⁾而韦伯的官僚制理论则认为，官僚制组织的优势是专职化、层级化、权责一致、一切按法律和规则办事，使公务活动具有严密性、可操作性、可预见性、可计算性、可控制性，而正是这些基本精神和价值，维系着资本主义政府组织的运转。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”⁽³⁶⁾另一方面，在官僚制组织中，人员的工作行为以及人员间的工作关系，必须遵循法规的规定，不得掺杂个人的好恶情感。也就是说，官僚组织内的行为、决策和法规都是正式的，有一定的规格和要求；并且不论任何政党执政或任何人为机关首长，行政人员均要“依法行政”、“政治中立”。传统公共治理所遵循的也正是这种“价值中立”的价值观，如达尔所言，传统的公共治理“力求把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的”。⁽³⁷⁾

2.新公共行政学时期的“价值”研究

1968年时任美国政治学会会长的伊斯顿在年会上发表了《政治科学的新革命》一文，对行为主义政治学研究状况进行反思与批判。他呼吁政治学家要负有政治责任，要把研究重心从方法和事实转到“价值”上来，这是后行为主义政治学的开端。20世纪70年代以后，由于理性主义范式的兴起，在道德哲学、价值伦理和意识形态的影响下，传统公共治理所推崇的“价值中立”也不可避免地遭到了诸多学者的批判，达尔指出，“作为一个学科或潜在科学的公共行政学的基本问题比纯粹的管理问题要宽广得多；与私人管理学相对照，公共行政学研究的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中”。20世纪70年代罗尔斯影响广泛而深远的巨著《正义论》，使西方主流的自由民主理论的基础——立足于契约论和康德的自由主义哲学重新得到了极其有力的阐释和复兴，传统的社会契约论逐步发展成理性选择理论并重新确立了它在政治学领域的核心地位。正是鉴于传统公共行政学的弊端，新公共行政学派怀着终极的伦理关怀，提出一整套“应然”的价值观，要求对传统公共行政理论进行激烈的批判。现代公共治理正是从新公共行政学的价值观中汲取了营养。新公共行政学派的价值观与政治学中理性主义的复兴密切相关，尤其是深受以罗尔斯为代表的新康德主义的影响，对传统行政模式中的“价值中立”进行了批判，认为最重要的行政价值是社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感等，而这些价值观也正是现代公共治理所推崇的。受罗尔斯的这种作为正义的公平观念的影响，新公共行政学时期的核心价值和理念就是将“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中。诚如新公共行政学者哈特所说的那样，公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，即明确了官员及组织的行为应保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为最少受惠者获得公共服务所而进行各种努力。⁽³⁸⁾

3.当代公共管理研究：走向价值与价值中立的融合

罗尔斯的《正义论》虽然在一定程度上复兴了社会契约论，但是以罗尔斯为代表的新康德主义再也不可能具有社会契约论在早期资产阶级思想家中的地位。桑德尔、麦金泰尔等社群主义者对于罗尔斯自由民主理论的批评和批判，从20世纪70年代以来也一直具有相当重要的影响；而20世纪90年代以来新公民共和主义、“第三条道路”理论等思想潮流也在政治学领域逐渐成长起来与兴盛起来。不过，“第三条道路”理论、协商民主理论、新公民共和主义等理论范式在解释社会现象时虽然各有优势，但大多忽略了对社会本身、文化、理性以及社会与国家之间关系的重视和深入研究，往往对这些重要问题采取存而不论或者简单化界定的态度，把它们看做研究框架中的外生变量，或者置于分析框架之外。实际上，这些以前被视为既定的、应然的因素通常是社会变化和革新力量发挥作用的中介。随着社会生活的不断更新和复杂化，这些范式的解释弱点逐渐暴露出来，而20世纪90年代以来在各个学科领域盛行的社会资本理论的研究在一定程度上弥补了它们的缺点，使研究的范式更具有包容性和实践性，同时也与社会的整体系统原形更加契合。这些新理论无疑推动了探寻公共管理领域新解释范式的努力和尝试的出现。

纵观公共管理研究，从早期偏向于实证研究，转向新公共行政学时期对价值研究的偏爱，而当代公共管理研究则逐渐趋向于实证研究与理论研究、“价值”与“价值中立”的融合。概而言之，20世纪公共管理研究从提出到盛行，是与传统政治学的科学研究、当代政治哲学的复兴和新制度主义范式的兴起密不可分的；而20世纪90年代全面兴起的社群主义、新共和主义、“第三条道路”理论、协商民主、治理理论等思想潮流，则为公共管理研究的拓展提供了空间，导致公平、合作与民主等非制度因素的公共管理研究日益受到各学科学者的重视。⁽³⁹⁾而对于价值和事实研究完美结合的一个很典型的例子是帕特南对于社会资本理论研究所采用的研究方法。帕特南等学者对传统公共管理和政治科学中的“价值中立”理念进行了反思和批判，认为最重要的价值是公民美德、公共精神、合作、参与和社会责任感等，而这些价值观也正是当代公共管理研究所推崇的。另一方面，帕特南继承了行为主义方法论的优秀遗产，在20年来对意大利地方政治调查的基础上，积累了大量的实证资料，并进行了娴熟的分析处理。为了搜集跨越时间和空间的数据资料以便进行横向和纵向的比较分析，帕特南等人对六个精心挑选的具有代表性的地区分别进行研究，然后又扩展到20个地方政府。其中，在1968年至1988年进行了六次特别委托的全国调查和其他几十次选民调查。其他还有关于政府反应的独特试验、关于地区计划的个案研究等。帕特南将20个地区的数据资料通过多种角度进行相关分析、方差分析与多元回归分析等，用百分比、分布率以及各种精心整理的图表将分析结果清晰地展现给读者。但是，帕特南并没有局限于上述数据分析，他能够从经验研究上升到一般理论，进行富有哲理的定性分析。从他提出的基本问题，即“一些地区的治理要好于另一些地区，这是为什么”，“造成各地区制度绩效上出现差异的原因是什么”，到他最后的基本结论，即“积累社会资本是使民主运转的关键”，始终都贯穿着当代公共管理研究的一些重大理论问题。帕特南在坚实的实证基础之上形成新颖独特的、具有重大时代意义的公共管理理论，成为他公共管理研究的一个显著特色。

1.2.3　公共管理的研究范式

1.“范式”究竟是什么

范式(Paradigm)对于科学来说是最基本的东西。⁽⁴⁰⁾“在一次科学革命之后，科学家就工作在一个全新的世界中”。⁽⁴¹⁾塞尔曾如此描述库恩的这一思想：科学的发展过程本身充满了随意和不理性。库恩告诉我们，一次大的科学革命并非是对同一个现实的全新描述，而是一个全新的现实的创造。⁽⁴²⁾“范式”的概念和理论是美国著名科学哲学家托马斯·库恩(Thomas Kuhn)提出并在《科学革命的结构》(1962年)一书中加以阐述的。范式是库恩整个科学哲学观的中心，但是范式究竟是什么呢？对于这个问题，库恩本人也没有直接、明确地给出一个贴切的定义，仅在《科学革命的结构》一书中，库恩就列举了21种不同含义的范式，从而使人们对它的理解众说纷纭。

“范式”一词来自希腊文名词“Paradeigma”，其希腊文中相应的动词形式为“Paradeiknunai”，其含义相当于英文中的短语“Show Side by Side”，用在语法中表示词形变化的意思，如名词变格和动词变位的规则。在科学哲学中，库恩首先使用范式一词，用来说明他从科学史的研究中获得的关于科学发展的某种规律性的模式。他认为任何一种常规科学都是一种范式。“有了一种范式……这是任何一个科学部门达到成熟的标志”。⁽⁴³⁾但究竟什么是范式，在《科学革命的结构》一书中一直是个模糊的概念。它有时是指科学共同体“普遍承认的科学成就”，作为专业性的规定，是“一定时期内进一步开展研究活动的基础”。有时又是指“在科学活动中，某些被公认的范例——包括定律、理论、应用，以及仪器设备在内的范例——为某种科学研究传统的出现提供了模型”。⁽⁴⁴⁾因为范式的用法不一，遭到种种非议。

为了澄清对范式的概念的理解，库恩撰写了《再论范式》一文，对范式的概念做了进一步的说明，将以前的多种用法概括为两种集合和含义。一种含义是综合的，包括一个科学集体所共有的全部规定；另一种含义则是把其中特别重要的规定抽出来，成为前者的一个子集。为了更明确地说明，库恩还用“专业母体”这一概念来表示范式。“专业”是一个专门学科的工作者所共同掌握的东西；“母体”则是由专业的各种各样的条理化的因素所组成的，包括大部分或全部的集团规定。在这些规定中，符号概括、模型和范例对于集体认识活动是最根本的。具体而言，符号概括就是科学中以符号形式出现的理论概括，蕴含着一门科学的基础理论、概念、定律。模型可以给人以启发，实际上主要是范例，“‘范例’正是为‘范式’的第二种更基本的意义提供了新名称”。⁽⁴⁵⁾

总括库恩对科学范式的论述，那就是：范式是指特定的科学共同体(从事科学认识活动的主体)从事某一类科学活动所必须遵循的公认的“模型”，它包括共有的世界观、基本理论、范例、方法、仪器、标准等同科学研究相关的所有东西，实际上是共同体从事科学活动的共同立场，共同使用的认识工具和手段。⁽⁴⁶⁾英国学者玛格丽特·玛斯特曼对库恩的范式观做了系统的考察，该学者从《科学革命的结构》一书中列举了库恩使用的21种不同含义的范式，并将其概括为三种类型或三个方面：一是作为一种信念、一种形而上学的思辨，它是哲学范式或元范式；二是作为一种科学习惯、一种学术传统、一个具体的科学成就，它是社会学范式；三是作为一种依靠本身成功示范的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图像，它是人工范式或构造范式。⁽⁴⁷⁾

总之，范式是由多方面内容构成的综合体，它不仅仅是一种理论知识，而且还包括各种与理论密切联系的认知成分、文化因素、价值标准、研究方法，甚至哲学信仰等。用库恩的话说，范式是这些所有东西的“分解不开的混合物”。因此范式概念异常复杂，以上分析只是一种尝试性的理解。

2.科学范式的价值规范及能动作用

对于一种称为范式的重大科学理论，不能像对传统观点那样仅仅看做一堆科学知识，只强调范式提供的观念工具和实用工具的作用，还应该特别强调范式区别于理论的实践品格。学者江涛在《科学的价值合理性》一书中，系统论述了范式的价值规范及其能动作用，本书参照其观点并在此基础之上加以阐释。

(1)范式作为观念工具的作用

范式作为观念工具的作用：首先，范式所体现的共同体的信仰是推动科学创造的精神武器。科学史上的许多范式，诸如哥白尼的日心说、达尔文的进化论、爱因斯坦的相对论等，都是标志科学发展的阶段性的重大科学理论。但同时，这些科学范式作为新的世界观和信仰，冲破旧观念，起了解放思想、推动科学家探索新世界、创造新理论的巨大作用。其次，范式对科学研究具有定向聚焦作用。范式的作用是二重的，对科学共同体来说，它既允许自由地思辨但又规定研究的具体方向，把常规研究集中限制在选定的领域。对于科学的发展来说，由范式产生了限制，它也是范式的特点和优点。因为范式可以给自由的思想以节制，起定向聚焦的作用，把科学共同体的注意力和力量集中引导到特定领域和课题，而暂时撇开其他方面，这样就比较容易取得科研成果，从而促进科学理论的发展。

(2)范式作为实用工具的作用

范式作为实用工具的独特作用，只有在范式作为范例在实际运用中才能显现，离开应用，范式就退回到仍然只是一种抽象的理论；同理，范式的精神作用也必须通过范例的具体作用才能实现。作为范例，范式主要提供具体的、典型的解题方式，科学共同体在实践中挑选的成功事例，发挥范式的共有规则的认识功能，科学共同体的成员通过这些典型的事例，才能理解和运用“专业母体”的基本理念、理论及符号概括系统。范式对于科学发展的实用工具作用，还在于善出题目，即在一定时期中给科学研究工作规定具体的课题。这些课题又只能是根据类似的问题背景，提出范例所能解决的问题。爱因斯坦比喻得好：已知领域的圆圈扩大一圈，就要触及圈外更广阔的无知领域。这些从无知领域中提出的问题，往往是已知领域的某种延伸。提出问题比解决问题更重要。⁽⁴⁸⁾

(3)范式在科学革命中的核心作用

范式作为一种理论整体框架，尤其是在科学革命时期，更是起着决定性的作用，是引发科学革命的内在动力之一。科学危机的解决以及科学革命的成败都与范式有着极为紧密的关系，范式转换即对以前的科学理论的重新构建，是科学进步的核心表现。库恩也正是在这个意义上反复强调范式是科学革命学说的核心。库恩运用他独创的这种多功能的范式把科学的发展从静态知识拓展为科学共同体的活动，那就是“前科学→常态科学→危机时期→科学革命→新的常态科学→新的危机……”的不断循环往复而无限地前进。因此，科学革命不是积累性的。科学的发展既不是归纳主义者所说的单纯的量的累积，也不是证伪主义者所说的单纯的质的否定，而是常态科学时期的量的进化与科学革命时期的质的飞跃的不断往复交替。⁽⁴⁹⁾

3.公共管理的研究范式

一个新理论，无论它的应用范围多么专一，也绝不仅仅是已有知识的累积。新理论的地位确立需要重新构建先前的理论，这是一个内在的革命过程，这个过程很少由单独一人完成，更不可能一夜之间实现。一个研究领域成熟的标志是出现了一个能够指导本领域中常规科学活动的范式，也即库恩所说的“有了一种范式……这是任何一个科学部门达到成熟的标志”。⁽⁵⁰⁾了解公共管理研究现状，重要的是看它是否已经形成了自己的研究范式。如果我们能揭示引导公共管理研究的共享性概念框架的话，我们就有机会更好地理解这个领域，进而推动这个领域的发展。⁽⁵¹⁾

(1)研究范式及其重要性

研究范式是公共管理学学术建构的重要组成部分。如同经济学领域有斯密范式与凯恩斯范式，心理学领域有结构主义范式、机能主义范式、行为主义范式等，公共管理学也有自己的研究范式。公共管理学科定位的跨学科、综合性性质，决定着公共管理研究范式的选择，这一范式具有几个明显的特质，即强化系统性理念，运用跨学科方法，注重解释性分析，达成规律性认识，凸显前瞻性研究，以提升公共管理学理论思维层次，增强公共管理学科学的导引价值。

通过以上的研究，简而言之，“范式”实际上就是科学共同体内部所秉持的一种理论模型、框架，一种思维方式和理解现实的思想体系。⁽⁵²⁾库恩还说：“这三类问题——确定重要事实、理论与事实相一致、阐明理论——我认为已经涵盖了常规科学活动的全部，不论是经验科学还是理论科学。当然，它们并没有涵盖科学的全部，还有一些非常规的问题，而且也许正是为了实现这些问题的解决，才使得科学事业作为一个整体特别值得人们为之献身。”⁽⁵³⁾综上所述，我们认为，所谓研究范式即某一学科的学者们在进行科学研究时所遵守的研究规范、主题思想、理论形态以及解决问题所运用的研究方法等所构成的严密体系。公共管理的研究范式应当主要包括以下内容：公共管理的研究对象、研究主题、研究方法和基础理论等问题。

(2)公共管理研究范式的特征

公共管理学是一门实践性、应用性的学科。公共管理学是一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及规律性的科学，它的目的是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共产品。⁽⁵⁴⁾从学科归属来看，它既是一个独立的研究领域，又是公共行政学的一个重要分支学科，因此，它的研究范式与公共行政学有众多的相似之处，但又有明显的差别。陈振明教授在《公共管理范式的兴起与特征》一文中，将公共管理研究范式的特征概括如下：⁽⁵⁵⁾

①研究对象方面：公共管理学将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构(非营利组织、第三部门)甚至私人部门的公共方面；而传统的公共行政则局限于对官僚机构的研究。

②研究主题：公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。

③理论基础：公共管理学更具跨学科、综合性的特点。传统行政学主要建立在政治学的基础上，尤其是将官僚体制理论和政治—行政二分法作为其理论基础；而公共管理学的研究者来自于不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。

④研究方法：公共管理学既是实证的(重视经验研究，从经验中汲取知识)，又是规范的(提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为)。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨。

⑤实践基础：公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具现实性。

然而，我们必须注意这样一个事实：公共管理的研究范式(研究对象、范围、主题、方法和理论形态)并不是一成不变的，而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。因此，我们必须立足于当代国内外变化着的公共管理的现实尤其是转轨时期我国公共管理的现实，研究新情况、新问题和新趋势，拓展行政学的研究范围，转换研究视角，引入新的研究方法，改变原有的理论形态，以便更好地为市场经济条件下的政府公共管理实践服务。