文化强市建设

加快构建公共文化服务体系推进文化名城、文化强市建设——2011年杭州市公共文化服务体系发展报告

陈建一　马　遒　叶　勤

改革开放以来，杭州历届市委、市政府高度重视文化建设，着力推进社会主义核心价值体系、公共文化服务体系、文化产业发展体系“三大体系”建设，统筹文化事业和文化产业发展，统筹城乡区域文化发展，城市软实力、文化竞争力显著增强。加快构建公共文化服务体系，不仅是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是实现党的十七大提出的“推动社会主义文化大发展大繁荣”、“使人民基本文化权益得到更好保障”、“让人民共享文化发展成果”的重要途径，对于推进文化名城、文化强市建设具有重要意义。

一、杭州公共文化需求及服务的特点

杭州作为历史文化名城，吴越文化底蕴深厚。近年来随着经济的快速发展，提升人民文化生活品质成为打造“生活品质之城”的重要内涵，加之处于各类思潮和文化体制改革的前沿阵地，其公共文化需求及服务呈现鲜明的特点。

第一，城市的文化积淀对公共文化提出高品质的要求。

杭州是我国七大古都之一，历来文化昌盛，人文渊薮，古迹繁多，文化门类丰富多样，素有“文献之邦”、“文物之地”、“东南诗国”、“书画之邦”等美誉。良渚文化、吴越文化、南宋文化和明清文化为代表的历史文化序列比较完整，1983年，杭州被国务院首批确定为全国历史文化名城之一。杭州文化的一大特色是雅与俗融于一体。从雅文化看，白居易、苏东坡、龚自珍、章太炎等文人都留下了不朽的诗文作品，著名的西泠印社和中国美术学院都在杭州；俗文化方面，说书、杂剧、杂耍一直有较大的民间市场，彩灯、手绘绸伞等各种民间工艺品也颇受人欢迎。城市的文化积淀直接反映在市民对文化需求的高品质要求和多元化态势上，从高雅艺术到大众文化，从古代文学到文化时尚，都能找到相应的文化需求群体。同时，丰厚的历史文化遗存也对文化保护提出了迫切的要求，如何进一步挖掘和利用历史文化的内涵，保持城市历史文脉的延续性，也是公共文化必须考量的事情。

第二，与经济的快速发展相比，杭州公共文化服务相对滞后。

2011年，杭州市实现生产总值突破7000亿元，达到7011.80亿元，按可比价计算，比上年增长10.1%，连续21年实现两位数增长，经济增长的稳定性较强，增速快于全国、全省。^[1]杭州市按常住人口计算的人均GDP突破8万元，根据年平均汇率折算，达到12380美元左右；按户籍人口计算，全市人均GDP突破10万元，约合15700美元左右。标志着步入“上中等”发达国家水平，经济总体实力再上新台阶。不过处在这个阶段，经济制度往往处于迅速变革期，收入分配不公平等各种社会矛盾也可能随之加剧，对社会公共文化服务的需求非常强烈。

与快速发展的城市经济相比，特别是在市场经济观念的冲击下，杭州公共文化事业发展相对滞后。20世纪80年代初，迫于经济压力，各地图书馆、文化馆等提供公共文化服务的事业单位大多靠破墙开店、出租房屋和场地举办各种商业性展览等手段筹措文化事业发展经费，自身办公和业务用房不断压缩，职工工作环境恶化。近年来，杭州加快了创建文化名城的步伐，着力提升市民文化生活品质，“十一五”期间，全市各级政府共投入23亿元，建成了一大批标志性公共文化设施，开展“万场文化活动下基层”等丰富多彩的群众文化活动，着力推进广播电视“村村通”、“文化信息资源共享工程”等文化惠民工程，在公共文化服务领域取得的成绩有目共睹。但就总体而言，公共文化投入总量仍然偏少，投入不平衡现象突出；公共文化服务能力同经济社会发展仍存在结构性矛盾；文化阵地缺失与文化资源闲置浪费并存；公共文化发展体制和运行机制还不够完善；主流文化传播能力仍然薄弱。这些都要求建立和完善公共文化服务体系，更好地满足群众的公共文化需求。

第三，文化改革试点为公共文化服务创新带来了契机。

杭州市文化体制改革历程大致经历了三个阶段^[2]：2001—2003年，为全市改革的起步阶段；2003年综合试点改革至2006年全市文化体制改革工作会议前夕，为改革试点阶段；2006年全市文改工作会议后，则开始进入全面深化阶段。

第一阶段，按照市委八届七次全会精神，启动了原市文化局下属文化单位体制改革，对公益性文化单位实行内部三项制度改革，经营性文化单位实行转企改革，基本完成小文化领域改革。同时，调整了西泠印社管理体制，建立了正局级的西泠印社社务委员会。

第二阶段，被确定为全省文改综合试点城市后，根据中央及省、市委精神，以两批共15家试点单位为重点，推动文化、广播、新闻出版等文化单位体制改革，基本完成试点改革任务，深化宏观体制改革，实现文化市场综合执法，推动事业产业协调发展。

第三阶段，在既往的经验基础上，出台了《关于全面推进文化体制改革的实施意见》（市委办〔2006〕12号），开始推动本市文化体制改革从小文化单位向大文化单位进行由点及面的深化改革。

改革在原文化局、广播电视局、新闻出版局的基础上组建市文化广电新闻出版局，以主管和协调全市文化艺术、广播影视、新闻出版及著作权工作；在整合原文化、广电、新闻出版执法队伍的基础上，组建副局级事业单位的市文化市场行政执法总队，承担全市文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能。改革试点的一系列举措和实践明确了政府文化部门的工作职能，强化了公共文化服务功能，并促使杭州以全新理念来构建公共文化服务体系。比如在全国率先制定了公共文化服务体系建设五年规划和公共文化设施布局规划，在全省率先提出了加强农村文化建设的政策意见，创造了公益性文化单位改革的“杭图模式”等等，改革的先发优势必然推动杭州公共文化服务体系在构建主体、运行评估、组织保障等各个方面不断创新和进步。

二、杭州公共文化服务体系的现状

加强公共文化服务体系建设，保障人民群众基本文化权益，是近几年杭州深化文化体制改革、建设文化强市、打造文化名城的重点工作。市文化广电新闻出版局在市委、市政府的领导下，把构建覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系，作为政府文化部门的首要任务，坚持以提高人民群众文化生活品质为主题，始终把保障群众方便、就近、有选择地参与和享受文化作为工作总目标，按照“发展布局抓规划，加大投入抓政策、改进服务抓项目、提高能力抓创新、保障民生办实事”的思路，不断加大文化投入，完善服务设施，创新服务方式，丰富服务内容，落实服务保障，在全市范围内初步形成了覆盖市、区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）的四级公共文化服务体系。

1．公共文化服务硬件设施体系初具规模

据统计，“十一五”时期以来，杭州市各级政府“小文化”领域投入已超过23亿元。杭州图书馆新馆、杭州大剧院等27个设施先进、功能完备、特色鲜明的大型文化设施成为杭城文化新景观，64个文化特色广场为全市开展群文活动提供了舞台。目前，全市共创建国家级、省级先进文化县（区）8个（其中国家级4个）；市本级及12个县（市、区）文化馆均达到国家一级馆标准^[3]（见表1）。创建省、市级“东海文化明珠”工程182个，覆盖率达91%；全市所有乡镇（街道）基本建成符合国家标准的综合文化站^[4]（见表2）。

另外，建成社区（村）级文化活动室2883个，覆盖率达95.88%。全市公共文化设施面积已超过147.23万平方米（不含剧院、博物馆、美术馆等），按870万常住人口计算，杭州每百人拥有公共文化设施面积已达16.92平方米，按634.6万户籍人口计算，每百人拥有面积为23.2平方米，已远远超过《浙江省文化发展“十二五”规划》中提出的“到2015年底，每百人拥有公共文化设施10平方米”的创建目标。

表1　杭州市本级和区、县（市）文化馆情况介绍

表2　杭州市乡镇（街道）综合文化站情况介绍

2．公共图书馆服务体系日臻完善

杭州图书馆新馆以“平民图书馆、市民大讲堂”的办馆理念，在国内逐步创建了公共图书馆建设的“杭图模式”，实现了“国内一流、国际领先”的建设目标。市本级图书馆和11个县（市、区）级图书馆均达到国家一级图书馆标准（见表3）^[5]。

表3　杭州市本级和各区、县（市）图书馆情况介绍

以杭图为中心馆，区、县（市）馆为总馆，乡镇（街道）为分馆，村（社区）图书馆室为亚分馆的公共图书服务网络加快构建。率先在全国实现城乡公共图书服务“一证通”。目前，全市各类公共图书馆藏书量已达880万册，全市常住人口人均图书拥有量已达到1册；按户籍人口计算，人均达到1.39册，已提前实现《浙江省文化发展“十二五”规划》中提出的“力争到2015年底，人均图书拥有量1册”的目标。积极推进公共图书馆总分馆制建设，桐庐县图书馆总分馆制中心馆建设经验被省文化厅在全省现场工作会上作推广。图书信息“一证通”工程累计建成基层服务点1421个，年服务量超过210万人次。2011年12月，又下发了中共杭州市委办公厅、市政府办公厅《关于进一步加强杭州市公共图书馆服务体系建设的实施意见》（市委办发〔2011〕150号）。3．文化信息资源共享体系形成特色

杭州数字图书馆率先实现文化信息资源“进家庭，上桌面，入电视，连手机”，成为全国第一家同时通过电脑、手机、电视等终端，随时随地提供数字图书信息服务的图书馆，继开通杭图新浪微博之后，又开通了杭图腾讯官方微博，拥有微博粉丝数27万余，位列实体图书馆微博前三甲。2011年，杭州数字图书馆三大平台总访问量达111.5万次，数字资源浏览量为422万次，下载量近24万次。积极推进文化信息资源共享工程，已建成市级支中心1个，县级支中心11个，覆盖率达84.6%；累计建成乡镇（街道）基层服务点200个，村（社区）基层服务点3003个，率先实现了村（社区）服务点全覆盖。

4．文化活动配送体系基本构建

群众文化“集约化、一体化”运行机制创新荣获文化部“群星奖”项目奖，目前，网上预约通道已面向全市所有乡镇（街道）和近200个社区全面开通，并已建立群文配送基层服务点421家，通过网上预约，2011年为基层配送各类演出700余场，配送培训辅导60多次，更新网络信息1．3万余条，网上点击量达50余万次。加强群众文化团队建设，采取公开招标的形式，确定配送演出团队，2011年有6支团队为网上预约配送单位。通过省、市文联和省、市非物质文化遗产保护中心、地区文化馆等单位提供的人才，建立预约配送培训辅导师资库，新增培训辅导老师94名。累计对近万名文化员、文化业务技术人员、社区（村）文化管理员和群众文化团队骨干进行了业务培训。以“百团万场下基层”为带动，每年组织开展各类群众文化活动2万场以上，基本实现“周周有活动、月月有演出”的目标。

5．广播电视服务体系覆盖城乡

目前有线电视覆盖全市18182个村（含20户以下自然村），入户率达到90%以上；完成有线广播“村村响”建设3544个村，每个乡（镇）和行政村都建有可自行切换、播出的广播设施，广播通响率达到80%以上；杭州地区有线、无线广播电视的综合覆盖率达到99.8%。推进农村数字电视兴农工程建设，目前杭州地区数字电视用户超过140万户，其中农村用户104万户，成为全国首个数字电视用户突破100万户的城市。推进广播电视对农节目服务工程建设，加大对市级重点广播电视对农栏目的扶持力度，全市两级广播电视台每周开办广播和电视对农节目已达74档，其中广播50档、电视24档，内容涉及农业新政、农技推广、农村文化、致富信息等各个方面。

6．电影放映服务体系基本形成

全市现有电影发行放映单位184家，有浙江时代院线、浙江星光院线、杭州新农村数字电影院线等6条院线。积极推进城镇多厅影院建设，全市现有多厅影院26家，屏幕数（厅）198块，座位25087个；13个区、县（市）中有11个区、县（市）均有1家以上的5厅的影院，城镇影院建设走在了全省的前列。推进农村电影放映工程建设，农村数字电影放映有效覆盖全市2456个中心村，基本实现每村每月放一场电影。

7．公共文化服务保障力度不断加大

政策保障方面。“十一五”时期，杭州市在全国率先出台了《杭州市公共文化服务体系建设规划纲要》。先后研究制定和出台了《杭州市委、市政府关于加快“一名城四强市”建设的意见》、《杭州市委办公厅市政府关于进一步加强农村文化建设的实施意见》、《杭州市公共文化设施布局专项规划》、《关于政府采购公益性文化产品的实施办法》、《广播电视低保工程实施意见》、《乡镇综合文化站建设实施意见》、《村文化活动室三年行动计划》等一系列政策措施。2011年又制订出台了《杭州市“十二五”公共文化服务体系建设规划（2011—2015年）》。充分发挥了政府在公共文化服务体系建设方面的主导作用。

资金保障方面。积极加大对公共文化事业的投入力度。2006年至2011年，市财政本级安排文化经费从1.18亿元（不含文化基建投入，下同）增加到6.20亿元，增长5.25倍，大大高于财政收入和经常性财政支出增长比例。重点保证了图书馆、群众艺术馆、博物馆等纯公益性文化单位事业发展所需资金，市图书馆和少儿图书馆经费从2006年1521.43万元提高到2011年6514.24万元，两馆图书购置经费从2006年的590万元提高到1820万元，财政资金的加大投入，为图书馆、博物馆等纯公益性文化单位免费为市民开放提供了有力的资金保障。从2004年开始，市财政建立基层文化建设经费、农村文化建设经费、农村文化活动奖励扶持专项资金、村村通经费、乡镇综合文化站建设经费、非物质文化遗产专项保护经费等等，这些专项资金（经费）的建立，有效地保障了东海明珠、文化信息资源共享，广播电视“村村通”、文化低保等工程的实施，加强了基层文化阵地和文化队伍的建设，大力扶持了公共文化活动的开展

除此之外，积极引导社会力量捐助和兴办公益性文化事业，开创公共机构和民营机构的多种合作方式；杭州市利用“以采购代拨”的方式，加大政府采购公共文化产品与服务的力度，出台《杭州市政府采购公益文化产品和服务试行办法》等文件，采购优秀文化产品免费或低价供市民享用。2003年，杭州市还成立了国内首家图书馆事业基金会，注册资金210万元，拓展了公共文化服务资金筹措的渠道。

人才保障方面，建立起一支专兼职结合的公共文化服务队伍，全市目前拥有专职群文干部1514人，其中图书馆从业人员531人，文化馆268人，乡镇（街道）文化站文化员715人。自2003年起，市和区级文化部门累计向全市300多个社区派遣了400多名具有专业艺术水平的文化辅导员。2011年，为加强农村文化建设，树立“文化民生”的理念，着力解决好“有钱、有房、有章、有人”的问题。抓住农村文化建设“有人办事”的关键，为全市配备村级专职宣传文化员2316名。杭州市现有6012支业余文艺团队，11.5万群众文化骨干活跃在乡镇（街道）、社区、村落。

全市广播电视台从业人员3054人，社会影视创作从业人员1万余人。近年来，杭州市委、市政府还加大了人才引进力度，实施“青年文艺家发现计划”等专项计划，每年设立3000万元专项经费，采取人事调动、合同聘用等形式，吸引余华、韩美林、麦家、赵志刚等文化人才落户杭州。

8．统筹城乡公共文化发展进一步落实

2010年，杭州市文化广电新闻出版局下发了《关于进一步加强城乡区域文化统筹发展的实施意见》（杭文广新办〔2010〕18号）文件，以学习实践科学发展观为统领，紧紧围绕形成城乡区域经济社会发展一体化新格局的目标，以构建覆盖城乡、全民共享的公共文化服务体系为主要任务，加强基层基础，完善服务网络，创新服务机制，提升服务能力，积极推动城乡区域文化的大发展、大繁荣。就加强城乡区域文化统筹发展提出了统筹城乡文化设施建设、统筹城乡电影事业发展、统筹城乡公共图书服务、统筹城乡广播电视的发展、统筹城乡文化资源共享等“五个统筹”。

在城乡公共文化服务均等化方面，加大对农服务力度。全市广播电视对农服务栏目达到每周46档，每档10～15分钟，《新田野》、《金色大地》、《我们的新农村》等节目深受群众欢迎。

在推进不同群体公共文化服务均等化方面，杭州市重视外来务工人员等特殊群体的文化生活，2005年，即制定了丰富外来务工人员文化生活15项措施，开展“与外乡人共舞”、“文化大篷车”等针对外来务工人员的系列文化活动。推行文化低保工程，每年帮扶100个贫困村；向全市1.4万多户低收入家庭赠送25英寸电视机，免费安装有线电视。在市、县（市、区）两级范围内对低保家庭免收有线电视开户费和使用费，使全市5万户家庭受惠，图书借阅等实行费用减免政策等。

三、杭州公共文化服务体系存在问题分析

（一）存在问题

1．公共文化产品生产和供给方面的问题

（1）公共文化产品总量不足。尽管近年来政府在公共文化产品生产和采购方面投入大量人力、物力和财力，但总体来说，公共文化产品与服务的供给仍然不足。以公共图书馆为例，根据《中国城市统计年鉴》的数字，2003年杭州市每百人公共图书馆藏书为110.77册，市辖区为166册；2004年分别为112册和165.82册；2006年分别为131.14册和190.97册，目前，按全市常住人口计算，人均图书拥有量达到1册；按户籍人口计算，人均已达到1.39册，但均未达到国际图联制订的平均每人拥有图书2册的标准。杭图新馆建成后，藏书量有所提高，为325万册，但与浙江图书馆的470余万册、浙江大学图书馆的600余万册相比，还有很大差距。在演出方面，全市每年政府采购演出在2000场左右，全市2078个行政村、905个社区，平均每年每个村（社区）达不到1场；一些经济薄弱的乡镇、村文化活动很少，甚至没有。

（2）公共文化覆盖面不够大，市民主动参与文化活动热情不够高。在社区开展的文体活动中，参加者总是相对固定的少部分人群。公共文化服务的阳光并没有普照到每一个角落，在很多人群当中还有“盲区”。同时，由于这类公共文化活动也存在缺乏对市民真实文化需求和活动形式、服务内容贴近性研究的现象，文化活动形式不少，场次很多，表面上看红火热闹，风风光光，实际上只是满足了某种形式的要求，市民仍感觉魅力不足、缺乏吸引力。本土剧团创作的一些作品，大部分是奔着精品剧目、评奖剧目去的。政府财政拨款，剧团排戏，评完奖后，剧目束之高阁，在剧场一般只演出两三场，票房惨淡。文化信息资源共享工程中的影片片源不多，更新时间长，远不及互联网上的影视剧丰富。

（3）对市民个性化文化需求分析不够，文化服务还存在“一刀切”的现象。在当前中心城区，不同社会成员在知识结构、职业状况、收入水平、文化素养等方面差异性很大，使得不同年龄、不同阶层的人群对公共文化的需求也不尽相同。市民不论是喜欢“阳春白雪”，还是喜欢“下里巴人”，有些文化活动还是采取“一刀切”、“一锅煮”的做法，由此造成现有的文化活动或提供的文化服务，还不能完全满足市民多元化、个性化的文化需求。

2．公共文化设施建设的问题

（1）公共文化设施布局不够合理。近年来，各地文化设施兴建高潮不断，总体数量大有提高，但问题依旧存在。如杭州大剧院等部分新建大型公共文化设施位置偏远，交通不便，给群众参与带来困难；一些城区省属、区属文化设施过于密集，造成资源浪费。影院等文化设施缺乏规划，处于院线公司自我拓展竞争的状态，且大多集中在市中心区域，总量不足。

（2）部分公共文化设施陈旧，功能落后。市区影院基本是租用商业地产，不仅租赁费用逐年飙高，还存在层高不足、面积偏小、柱间距不合标准等问题，目前还没有真正意义上的五星级影城，更无法引进IMAX、3D、球幕电影等新的电影放映形式。一些区、县（市），如部分县（市）的影剧院设施建于20世纪70至80年代，舞台、消防设备陈旧，当地市民多年看不上电影。

（3）公共文化设施整合利用不够，存在“重建设、轻服务”的情况。长期以来我们实行条块分割、多头管理的文化管理体制，导致一些文化设施很难面向全体市民开放，使原本就极为有限的公共文化资源因为管理权的分离而被人为浪费和闲置，弱化了政府的公共服务能力。由于交通、布局等因素，文化设施建成后利用率不高和不能正常使用的现象比较普遍。红星剧院、杭州大剧院等剧院平均演出日不多，演出季以外，上座率不高。

3．公共文化服务组织支撑的问题

（1）组织结构不合理，存在职能交叉、权责不清的情况。作为政府机构的组成部分，杭州市文化广电新闻出版局主管全市文化艺术、广播影视、新闻出版和著作权工作，担负全市公共文化服务体系建设的主要职责。但在文化管理方面，与党委部门和其他职能部门存在交叉，文化主管部门又缺乏统筹协调其他职能部门的能力，处于弱势地位。文化体制改革后，政府部门从“管脚下”到“管天下”，但由于传统观念等原因，实施公共文化服务时总着眼于“脚下”的少数几家公益性文化事业单位，国有企业、企业化管理的事业单位参与比重不大。另外，由于广播电视台、报刊社均隶属宣文系统，行政级别与局相同，局在调动公共文化服务资源时显得非常乏力。

（2）基层组织工作任务重、压力大。在文化体制改革的背景下，三局合并，精简机构，加之待遇与原体制下差别较大，基层文化管理人员流失大，管理力量薄弱，一些区、县（市）广播电视、新闻出版和体育管理放在一个科，有的科室仅有科长一人。近年来，国家文化、广电、新闻出版三大部委出台了大量文化惠民举措，如文化部的“东海明珠”工程，文化信息资源共享工程，广电总局的“村村通”、“村村响”、“2131”工程，新闻出版总署的“农家书屋”工程，任务到了市、县（市、区）一级，就落到了一个局，有的还落到一个科，基层组织工作任务繁重，疲于应对。

4．公共文化服务运行评估的问题

（1）社会参与机制不完善。公共文化服务作为政府的公共行政职能之一，整个活动均涉及城乡居民的日常生活和切身利益，但目前，无论是在公共文化设施布局、建设、功能确定还是文化服务内容与形式的选择上，公众参与都非常有限，更没有发展出比较成熟的公众参与的组织形式及程序。一些重大规划的出台少了公示和听取群众意见的环节，对于基层文化活动，选择权还是在乡镇，村民们缺乏直接表达意见的渠道。在吸纳和利用社会力量发展公共文化服务方面，还缺乏有效的手段和办法。

（2）创新激励机制不完善。在内部，大多数公益文化单位还没有建立起较完善的竞争、激励、约束机制，公益性文化单位转换机制、增强活力、改善服务的任务还很重。在外部，传统的运行机制依然盛行，杭州文化馆推行的集约化、一体化的新型服务机制与成熟的一体化配送服务还有差距。在公共文化服务建设工作的推进中，创新举措仍不多。

（3）评估监控机制不完善。公共文化服务提供，公共文化项目的落实等基本没有绩效评估的概念，大多以平时大检查和年终考核的方式进行控制，往往重投入，轻结果和过程。对公共文化服务人员的评估，往往以推优的方式产生优秀和合格两个等级，以主观评价为主，激励效果差；公共文化设施的评估，评估指标以硬件为主，“两馆”的等级评估也基本上是硬件设施及其规模的比较或攀比。有的虽然在形式上引进专家评估和论证，但专家的选择往往有局限性，存在“唱赞歌”、“走形式”的情况。在考核的主体上，大多是上级部门，很少引入相对中立的第三部门，社会公众意见表达占考核比重较小。

（4）信息传播机制不完善。公共文化服务的内容、时间、地点以及服务方式、服务标准、政策依据等，缺乏向公众传播的渠道。广播、电视、报纸、杂志、公众网站等媒体对公共文化服务的报道不多，对商业演出和活动兴趣很大。剧院的演出、公共博物馆的展览，往往以简单的信息服务来公告，而一场明星演唱会，则事无巨细，跟踪报道。文化部门自办的网站知晓度不高，导致社会公众对公共文化服务不了解、不理解。

（5）法律法规保障不完善。有关文化管理的规章，大部分都是由政府的不同行政主管部门制定并以政府的名义发布的，效力层次较低，无法形成对公共文化建设的有力支撑。有些法律依据存在制定得过于抽象、概括，可操作性不强等问题，如有违则没罚则，处罚起点太高，执法依据陈旧，与文化市场发展状况脱节等等。

5．公共文化服务均等化的问题

（1）城乡差距明显。农村文化建设比较薄弱是目前公共文化服务面临的突出问题。尽管各部门加大了对农扶持力度，但由于城乡二元结构和长期的历史欠账，城乡之间，无论在文化服务内容、品质，还是设施建设投入、现代化水平等方面都存在明显差距。当城市居民为文化活动的多样化而难以选择的时候，看书难、看戏难、看电影难和收听收看广播电视难的问题仍在农村不同程度地存在，个别地方还存在着农民常年看不到一场电影和演出的现象。

（2）区域差距拉大。区域差距的拉大与当地对文化的重视程度和经济实力有密切的关系。以萧山区和淳安县为例对比几组数据，^[6]2010年，萧山全区实现生产总值（GDP）1220.06亿元，淳安县则为117.49亿元。萧山区全年财政总收入达到182.30亿元，淳安县的财政总收入则为11.74亿万元。^[7]与之相对应的，萧山区财政用于文化方面的投入为15130万元，淳安县为1355万元；在图书馆、文化馆建筑面积上，萧山区为2．8万平方米，淳安县仅为5500平方米。尽管各县（区、市）经济发展都呈现快速增长的势头，但经济水平是长期积累的结果，且与自然资源等因素有关，短时间无法改变，努力实现区域间公共文化服务的均等化有助于提升贫困地区人民群众的生活质量。

（3）对弱势群体的关怀不足。外来务工人员文化生活单调枯燥的问题比较突出，针对他们需求的演出、活动比较少。对老年群体、学生群体、经济困难群体虽然有一定的优惠，但力度还不够大。文化设施中无障碍设施不够普及，对弱势群体的服务缺乏主动意识，往往是为配合其他职能部门的工作、配合固定节日才提供相应的公共文化服务。

（二）原因分析

1．公共文化服务意识淡薄

一是对文化的重要性认识不足。我国对文化建设的重要地位和作用的认识有一个不断深化和提升的过程，从邓小平同志提出的“两手抓，两手都要硬”，到党的十六大提出的“四位一体”的总体布局，再到党的十七大提出的“推动社会主义文化大发展大繁荣”，文化建设的重要地位和作用越来越凸显。但应该看到，这种认识并未成为普遍的共识并切实地体现在工作中，地方政府往往下大力气抓经济建设，抓教育卫生，抓全民健身，对群众的文化需求重视程度不够，基层文化部门自觉弱势，不吭不响，越来越被边缘化。二是公共服务意识还没有成为政府部门的自觉意识。按照公共产品理论，公共经济和政府介入应限制在市场失效的范围内，提供公共产品正是政府最主要的活动范围之一。但目前政府对经济领域的参与和干涉仍比较多，在拉动文化产业方面出台了大量政策举措，对公共服务领域的研究不够重视，一些地方建设公共文化设施，以投入大、硬件豪华作为政绩形象，软件跟不上，服务跟不上，效果打了折扣。

2．缺乏“公民导向”的研究

新公共管理理论要求政府把自己作为提供公共产品的“企业”，以购买公共产品的“顾客”的需求作为行动指南。同样，新公共服务理论也强调服务的高效率和寻求服务对象多样化需求的满意度。但目前的公共文化服务主要是单向提供，缺少对服务对象满意度的调查，更缺少服务对象的反馈信息。表现在公共文化产品生产和供给上，就是产品内容和质量与公众需求不符；表现在文化设施建设上，就是布局不合理，不符合群众生活消费习惯；表现在运行机制上，就是不善于从公众需求出发开展创新，得不到媒体的宣传配合；表现在均等化方面，就是忽视弱势群体的文化需求，茫然不知所措。

3．传统体制机制的制约

首先，我国实行地方党委领导、政府行政管理的领导体制，党委宣传部是文化系统的领导单位，政府文化管理部门与其他部门同级，在文化建设方面没有整合其他部门资源的能力。其次，传统体制下，政府文化部门采用管、办、养合一的直接生产方式提供公共文化服务，视野比较窄、能力和活力都不足，文化体制改革后，实现了由管微观向管宏观转变，要求公共文化服务向政府主导、多元参与的供给方式转变，但体制改革还不到位，传统思维还在相当范围内存在，政府职能转变的步伐还不快。再次，同样由于传统思维定势，相当一部分的文化事业单位长期由政府直接投资和运行，危机意识和市场意识比较薄弱，即使转企改革后，仍旧习惯于用行政手段来管理部门，用政府的资金来生产文化产品，对于按照市场规则和市场规律来管理和操作缺少经验，然而在国际上，由政府直接资助的文化行业单位只占很小部分，相当一部分是由民间投资和运作的。最后，省管县的财政体制和市管县的行政体制在运行中存在一定矛盾，市里的公共文化服务在要求县里配套时有难度，对经济困难的县（市）的支持力度也无法加大。

4．公共文化社会环境的营造不足

一方面是政府对文化需求的重视研究不足；另一方面，公众也缺乏对自身文化需求的表达，社会文化氛围不浓。江干区对辖区内居民文化生活现状做过一次调查，在回答常去的文化机构或接触的文化设施时，选择图书馆的为4%，文化馆的为6%，博物馆的3%，工人文化宫的4%；在回答是否经常去小区文化活动场所时，有60%的人表示“不去或基本不去”。这些公共文化设施的“冷清”，除了文化内容以及设施本身的原因外，对公众文化需求的引导，对公众参与文化活动意识的培养以及社会文化氛围的营造等方面，都存在着问题。

三、“十二五”期间杭州市公共文化服务建设主要任务

今后几年，杭州市将认真贯彻党的十七届六中全会，以建设“覆盖更广、服务更优、水平更高”的公共文化服务体系为目标，打牢基础，扩大覆盖，统筹城乡，完善体系，积极推进九大文化民生工程建设，努力构建公共文化服务七大体系，使公共文化更好地服务百姓，让全市人民广泛享有免费或者优惠的基本公共文化服务。

1．加强文化阵地工程建设，加快形成比较完备的市、区（县、市）、乡镇（街道）、村（社区）四级公共文化设施体系

市本级要以“国内领先、国际一流”为目标，以杭州市群文活动中心和杭州市非物质文化遗产展示中心等重大文化设施为重点，打造一批杭州文化新地标。各区、县（市）要以“完善体系、加强辐射”为要求，结合当地实际，加强文化馆、图书馆、美术馆等公共文化服务设施建设，完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施体系。各乡镇（街道）要坚持“聚人气、能辐射、可持续”的基本原则，加快推进乡镇（街道）综合文化站提升工程建设，每年创建20个以上（含）的全省领先、具有示范作用的综合文化站，确保到2015年，有70%的乡镇（街道）综合文化站达到省内一流标准。各村（社区）要进一步整合“文化信息共享工程”、“农家书屋”、“党员远程教育工程”等基层文化工程，每年争创100个省、市级文化示范村（社区），逐步实现村（社区）级文化阵地全覆盖。

2．以公共图书馆服务一体化工程和农家书屋工程为载体，进一步构建四级公共图书馆服务体系

积极推进全国首创的“中心馆—总分馆制”的公共图书馆服务模式，整合市本级与县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）图书馆（室）的图书资源，提升县（市、区）馆服务，加强中心镇图书馆分馆建设，每年新建20个以上的乡镇图书馆分馆；贯彻落实《杭州市公共图书馆服务的若干意见》，进一步完善图书馆规范化建设；加快推进农家书屋建设，在确保2012年底全市所有行政村（社区）实现全覆盖的同时，实现农家书屋的可持续发展。围绕打造“第三文化空间”，积极提升公共图书馆综合服务能力和水平，逐步建立服务网络覆盖城乡、组织结构科学合理、文献资源统一调配、服务质量基本一致、运行成本相对低廉的四级公共图书馆服务体系。

3．实施万场文化活动下基层工程建设，进一步完善群文活动配送体系

大力开展各类公益性文化活动，推动企业文化、校园文化、军营文化、机关文化、社区文化、广场文化蓬勃发展，培育一万支群众文化团队，每年组织开展各类文化活动2万场以上，由两级政府采购配送2000场以上的演出到乡镇（街道）、村（社区），努力确保基层文化活动常态化。要把杭州市群众文化活动网上配送平台的覆盖面做广，配送内容做丰富，网上预约通道要向更多的社区、村全面开通。进一步加强群众文化团队的星级评定建设，加强对群众文化骨干的业务培训，为“种文化”打下更好的基础。

4．拓展杭州数字图书馆服务工程建设，进一步完善文化信息资源共享体系

围绕深化杭州数字图书馆服务工程建设，在实现图书信息资源“进家庭、上桌面、入电视、连手机”的同时，实施“数字图书馆推广计划”，广泛开展“书香西湖”家庭数字图书馆建设活动。结合文化信息资源共享工程的发展，每年有重点、分层次地开展30个乡镇（街道）、村（社区）公共电子阅览室建设，逐步构建比较完备的文化信息资源共享体系。

5．巩固提高广播电视“村村通”、“村村响”工程建设水平，进一步完善广播电视服务体系

以区、县（市）广播电视台为龙头，以乡镇（村）广播电视站（室）为关节点，加强和完善农村广播电视服务体制机制建设，杜绝“返盲”现象发生，确保广大农民群众特别是困难家庭都能看到和看好电影、电视，听到广播。扎实推进广播电视对农节目服务工程，开办更多内容丰富、形式多样、为农民群众喜爱的广播电视节（栏）目。以“数字兴农”工程为抓手，加快广播电视数字化、双向化改造，不断扩大数字电视覆盖率，提升广播电视服务质量和水平。

6．深化农村电影放映“2131”工程和城镇影院改造工程建设，进一步完善城乡电影服务体系

农村电影放映“2131”工程每年为农民群众放映电影2.5万场以上，确保每个行政村每月看一场以上电影。以县城和中心镇为重点，出台优惠持政策，努力发展城乡电影事业，逐步实现由室外放映、流动放映向室内放映、定点放映推进，改善农村观影条件，确保到2015年，所有县（市）、区实现多厅影院全覆盖。

7．全面实施文化扶贫工程建设，进一步完善弱势群体基本文化权益保障体系

文化扶贫工程每年重点扶持一、二类地区30个村级文化活动室活动器材配备。广电低保工程继续为全市低保困难家庭减免有线电视入网费和收视维护费。加强对残疾人、老年人、外来务工人员、未成年人等特殊群体的公共文化服务，每年重点扶持1至2个品牌活动，研究出台保障弱势群体基本文化权利的政策举措。

四、杭州市公共文化服务体系建设对策

（一）坚持整合资源、方便就近的原则，进一步提高区域内文化设施的利用率

1．加强调研、统筹规划，建立“公共文化设施基础数据库”

首先要深入调查研究区域内现有公共文化设施的利用情况，真正了解掌握这些公共文化设施的主管部门、具体数量、分布状况、使用情况和群众知晓率等第一手材料，在此基础上建立“公共文化设施基础数据库”。其次，对于图书馆、文化馆、博物馆、文化广场、文化室等重点文化设施的建设和改造，也要作深入细致的调查研究，广泛听取专家学者特别是当地居民群众的意见。

2．加强基层文化设施建设，提高设施利用率

要进一步加强基层文化设施的建设，在布局上应重点考虑人口数量、人口密度、交通便利和可及半径等因素，按“十五分钟文化圈”要求，尽可能形成合理的服务人口和服务半径。应该对公共图书馆、文化馆、街道文化站、文化广场、公园、工人文化宫、青少年宫等现有主要公共文化设施进行升级改造，加大资金投入，改善不达标硬件设施，保证公共文化服务的顺利开展。应根据公共文化服务设施摸底调查的情况，进一步完善利用率较高的公共文化设施，尽可能满足人们的使用需求。逐步改造利用率较低的文化设施，根据周边居民的实际需要，进行改造或更换，不断提高设施使用率。

3．盘活存量，整合资源，提高区域内现有文化设施对市民的开放度

首先是要提高区属现有公共文化服务设施的利用率，努力做到全方位、全天候面向社会开放；其次，在不影响正常办公的情况下，各党政机关所属文化设施要定时、定期面向社会开放；再次，进一步明确文化、教育、体育场馆对社会开放的责任，适时面向社会开放；最后，通过政策引导，积极支持经营性文化场所参与到公共文化服务中来，充分发挥社会力量在公共文化服务中的作用。

（二）坚持自愿参与、培育品牌的原则，激发市民参与公共文化活动的积极性

1．对全社会进行广泛而深入的公共文化启蒙，唤醒和提高社会公众的公共文化意识

首先，从提高各级领导的认识入手，增强全社会的公共文化意识。要让各级领导把公共文化放在应有位置，形成一个有利于公共文化服务的社会氛围，促进公共文化意识的普及和公共文化服务水平的提高。其次，以政府为主导，把公共文化服务送到群众的身边，送进他们的生活中，成为他们生活中不可缺少的一部分，成为他们切身利益的一部分。再次，寻找社会参与公共文化建设的切入点。

2．充分发挥政府文化主管部门的主观能动性，精心策划一批品牌群众文化活动

精心策划和办好一批品牌文化活动。“风雅颂”民间艺术展示、“三江歌手大奖赛”、“元宵灯会”、“万场文化下基层”、“中国国际动漫节”、“西湖读书节”、“特色文化广场”、“文澜大讲堂”等文化活动品牌，应该继续发挥它们的影响力。还可以结合城区的特点和居民群众的喜好，精心策划一批个性独特、参与性强、可持续的群众文化品牌，如“数字电影进社区、进工地”、“文化创意月”、“唱响杭州”等特色活动。

3．坚持品牌文化活动形式和载体创新，实现文化活动娱乐功能和教育功能的完美统一

应结合服务地域、人群、内容等特点，将品牌文化活动进行打包，推出几个活动系列。通过政府搭台，建立一个杭州市城区文化活动交流展示平台，组织各基层文化团队在各街道和社区进行巡演，年底举行一次汇报演出，并对优秀团体进行表彰，从而调动各文化团队的积极性。同时，通过实施数字文化建设工程等形式，在杭州群文网基础上打造杭州公共文化服务网，把品牌文化活动搬上互联网，不断拓展品牌文化活动的辐射空间和人群。应该着重突出群众文化活动的娱乐功能，使之达到娱乐与教育的完美统一。

（三）坚持公益服务、全面覆盖的原则，切实满足不同人群的基本文化需求

1．不断强化公共文化服务设施的服务意识和功能

现在一些公共文化服务设施的开放时间基本上是“朝九晚五”，对于上班族来说，在业余时间很难享受到公共文化服务。因此，要继续推动博物馆、公共图书馆等公共文化设施向全社会免费和错时开放，同时不断增强服务意识，为前来进行文化活动的人们提供热心周到的服务。

2．注重保障城市低收入群体和流动人口的基本文化权利

公共文化服务必须重点针对城市低收入群体，特别是城市低保人员，优先满足他们的基本文化需求。通过财政补贴、单位赞助等方式，定期向他们免费或者低票价开放各种文化活动场所。同时，要把外来建设者文化生活需求的满足和基本文化权利的保障作为政府关注的重点。

3．加强老年人、残疾人和青少年的公共文化服务

要根据老年人、残疾人行动不便的特点，实施“零距离文化服务”工程，定期组织文艺团队、流动图书馆、市民学校教员等上门服务，提供适应老年人和残疾人特点的文化产品。同时，还要注重搞好对青少年的公共文化服务。

（四）坚持政府主导、社会协作的原则，健全公共文化服务体系建设的长效机制

1．落实“三个纳入”，进一步把公共文化服务体系建设提到文化民生的突出位置

一是纳入“十二五”时期经济社会发展规划。把“十二五”时期公共文化服务体系建设专项规划作为全市的重点规划，明确目标、思路、政策、项目和举措。二是纳入对各级党委、政府考核的重要内容。量化公共文化服务体系建设的若干重要指标，明确各级党委、政府的责任，将公共文化服务体系建设作为评价地区发展水平、发展质量和领导干部工作实绩以及创建文明城市、文化先进县（市、区）的重要内容。三是纳入各级财政的公共财政预算。市和县（市、区）两级政府建立公共文化服务体系建设专项资金，明确人均购书经费、活动经费等经费投入的要求，明确各级财政公共文化支出在财政支出中的比重等。同时，要积极动员社会力量参与公共文化服务体系建设，充分发挥社会文化资源的作用。

2．建立健全公共文化服务人才使用保障机制

首先，建立健全以培养、使用、激励、评价为主要内容的政策措施和制度保障，探索建立职业资格准入制度，加强对从业人员的规范化管理，注重培训，更新从业人员知识和技能，提高服务本领。其次，要重点培育文化志愿者队伍，城市社区要大力发展社区文化指导员，加强城乡业余演出队、业余电影放映队等业余队伍建设。增强公共文化服务队伍的活力。

3．建立健全公共文化服务体系的政策保障机制。加强各级政府和文化行政部门的公共文化服务和管理职能，充分发挥各类文化事业单位的骨干作用，充分发挥科技、教育、工会、共青团、妇联等部门和机构的积极性，充分发挥各类非营利性文化服务机构的积极作用，充分发挥广大市民的参与作用，共同形成公共文化服务的合力。同时，应加强公共文化政策研究，出台系列公共文化政策法规，从而建立公共文化服务的长效机制，逐步形成政府主导、各类公共文化服务机构为主体、社会各方面力量共同兴办公共文化事业的新格局。

（作者单位：杭州市文化广电新闻出版局）

【注释】

[1]《2011年杭州经济凸现十大亮点》，杭州统计信息网，2012‐1‐20。

[2]根据“中国杭州”网《全面推进文化体制改革专题》网页的回顾与总结。

[3]浙江省社会文化数据动态填报系统。截止时间：2011年12月31日。

[4]浙江省社会文化数据动态填报系统。截止时间：2011年12月31日。

[5]浙江省社会文化数据动态填报系统。截止时间：2011年12月31日。

[6]《2010年萧山区国民经济和社会发展统计公报》和《2010年淳安县国民经济和社会发展统计公报》。

[7]浙江省社会文化数据动态填报系统。截止时间：2010年12月31日。