构建公共文化服务体系

构建公共文化服务体系　推进舟山群岛新区建设——舟山市公共文化服务发展报告

杨　惠

一、舟山市基本概况

舟山是我国第一大群岛，1390多座岛屿如珍珠撒落在碧波的东海上，筑造了舟山这座千岛之城奇特而神秘的音符。全市区域总面积2.22万平方公里，其中海域面积2.08万平方公里，陆域面积1400平方公里，下辖定海区、普陀区、岱山县、嵊泗县，43个乡镇（街道），254个社区，414个行政村，人口近百万。

浩瀚的东海孕育了舟山举世瞩目的海洋文明和文化。这里有距今5000余年的海上河姆渡文化“海岛第一村”，向世人昭示着久远而绚烂的海洋文明；这里有我国四大佛教名山之一的“观音文化——普陀圣境”，使岛上终年香火缭绕，游人如潮，成为世人向往、感悟真善美的心灵静谧之地；这里有中国第一、世界第二的东方大港“宁波—舟山港”，而令世界瞩目；这里有中国四大渔场之一的“舟山渔场”和世界三大渔港之一的“沈家门渔港”，被誉为“中国渔都”、“东海鱼仓”、“中国海洋之都”；这里有中国最长、世界第二长的岛陆联络工程“舟山跨海大桥”，而令世人敬叹。这里——岛心有城，海心有桥，风光胜蓬莱；山心有佛，人心有爱，祥和溢天外；舟叠如山，舟川如梭，大海显胸怀；渔火辉映，鱼虾争艳，五洲共唱晚……这里是一片自古让人神往和留恋的“东海福地”！

“发展海洋经济”，“重点发展浙江舟山群岛新区”已被写入国家“十二五”规划。2011年6月30日，国务院正式批复设立“浙江舟山群岛新区”。这是继上海浦东、天津滨海、重庆两江新区后又一个国家级新区，也是我国唯一以海洋经济为主题的新区。标志着舟山群岛已上升为国家发展战略，成为全国海洋综合开发的新引擎。舟山，这座蓝色的千岛之城，将充分诠释“发展海洋经济”的核心理念，大力弘扬海洋精神，充分发挥文化的引领作用，先行先试，用文化振兴海洋，保护海洋，让文化与城市融为一体，彰显文化的力量，把舟山建设成为海洋经济新区、海洋文化新区，成为“全国海洋文化基地”。

二、公共文化服务主要特色、亮点与做法

文化权益是每个公民都必须得到保障和享有的基本权益。维护和实现公民的文化权益，是政府必须承担的最基本的公共责任。必须通过切实有效的制度设计和体系建设来确保公民文化权益的实现，这种制度设计和体系建设就是所谓的公共文化服务体系。为加强覆盖全社会的公共文化服务体系建设，解决人民群众最关心、最直接、最现实的基本文化权益，实现公民经常、就近、便利、快捷、有选择地参与文化活动，享受文化成果，获取文化信息，开展文化创造以及文化成果得到保护的基本文化权益。市委、市政府相继出台了《舟山市公共文化服务体系建设实施意见》、《舟山市关于进一步加强乡镇中心文化站建设的实施意见》，提出了具体的原则、方式、目标和任务。

（一）确定公共文化服务提供原则

公共文化产品与服务的特征是“公共性”及其社会意义，公共文化服务的提供必须遵循以下原则：

1．公民至上原则。政府提供公共文化产品和服务，必须“以人为本”，以维护人民群众的各种文化权益为出发点和归宿，在重大决策中广泛听取公民意见和建议，以提供人民群众真正需求的文化产品和服务。

2．公益性原则。不以营利为目的，追求社会效益的最大化，保障公民平等享有公共文化服务。公益性分两大类：一类是全公益性服务，即完全由政府承担费用和服务项目；另一类是准公益性服务，即政府承担部分费用，个人需要付出一定费用的服务项目。

3．均衡性原则。政府从保障公民文化权益的角度出发，统筹文化事业发展，通过制定政策，提供直接或间接的服务，促进个人、社会协调发展。优化资源配置，防止公共文化资源过分集中，引发公共文化服务失衡。

4．便利性原则。文化设施的兴建，文化活动的开展，文化场所的使用，文化信息的提供，文化消费价格的制定等要考虑普通公民的多样化需求和实际能力，方便公民经常、就近、有选择地参与文化活动，享受文化成果，获取文化信息，开展文化创造。

5．多样性原则。根据不同年龄、经济能力、受教育程度、个人爱好等因素，提供不同内容和形式的多样性服务。凡是有利于公民素质的提高，有利于城市发展和社会进步的文化需求，政府都应主动承担，并不断改进和扩大服务内容和方式，丰富服务途径，最大限度地覆盖全体公民。

6．基准性原则。在任何时期，公共文化服务都不可能满足不同公民的所有文化需求，政府只能提供维持公民正常休闲、学习、娱乐、从事文化创造所必需的基本服务，超过这个限度，即由市场提供的消费性服务。

7．规律性原则。文化活动的开展，文化产品的生产，均有其内在的运行、发展规律，政府公共文化产品的管理并不是直接介入生产过程，而是遵循、尊重文化活动、艺术创造规律的基础上，对文化产品的生产进行必要的监管，并通过政府和非政府组织的方式，积极鼓励、支持符合公共需要和社会文化发展的文化产品。

8．绩效性原则。政府必须给公民提供最需要、质量最好、费用最少的服务，避免出现形象、政绩工程。衡量公共文化服务绩效的标准是公民是否满意，是否得到实惠。政府应根据公共文化内在规律、内容和要求，制定具体量化、可操作性的各项评估指标，建立公共文化服务绩效评估考核制度，确保公民享有政府提供的各类文化服务。

（二）确定公共文化服务提供方式

公共文化服务类别的多样性带来了提供方式的多样性，而服务方式应随着社会的发展和需求有所不同。

1．政府直接提供。政府财政安排文化专项资金直接投入，由政府组织生产并提供公共文化产品和服务。如人员编制、经常性业务经费、基础性或重大文化设施建设、公共文化场馆零费用免费开放、公益性“送文化”、“送电影”、人员培训、文化鉴定、艺术创作、学术研究、收集发布文化信息、文化教育管理等。

2．政府与社会合作提供。政府与非政府公共服务机构采用合作的方式，共同向群众提供公共文化服务。如各类舞台演出、文艺比赛、研讨会、广场文化活动、重大节庆活动、展览等，通过采购、外包、补贴、授权等方式提供。

3．社会参与提供。鼓励社会企业、团体和个人成为文化工作的主体，主动参与提供公共文化服务。主要分两种形式：一种是资金投入，如社会企业对文化工作提供资金，支持相关文化设施建设、文化活动开展。另一种是人力投入，如社会业余文艺团队、文化志愿者等，自发或利用文化部门提供的平台组织开展文化活动，成为文化工作的直接参与者、组织者和受益者。

（三）构建公共文化服务九大网络体系

1．提高认识，构建公共文化服务社会支撑体系

从实践看，以公共文化事业单位为主的单一供给体系，难以适应新时期公共文化服务体系建设的目标。这就需要鼓励支持社会力量参与公共文化的服务生产。

（1）加大宣传，营造全社会关心、支持公共文化服务的良好社会环境。

创新宣传载体，出版《文化昌国》、《全市文化活动预览》、《文化简报》、《舟山文博》等刊物在全市范围内发送；完善文化部门门户网站建设，搭建全市统一的综合性文化信息资源共享网络平台，为市民了解文化工作第一手资料和信息提供渠道；加强新闻媒体报道宣传，与主流媒体保持密切联系，宣传文化工作情况，扩大群众知晓面；重视调查调研，开展渔农村文化建设、设施建设、群众需求、权益保障等调研和意见征求，了解群众多样性文化诉求；开展对外文化交流，举办央视“激情广场”进舟山、世界摄影家看舟山、中国海洋歌曲征集评选活动、舟山双屿港国际论坛、中日友好文化年、柏林中国舟山文化周、舟山香港同乡会等活动，提升舟山海洋文化影响力和知名度。

（2）明确政府各职能部门职责，建立以政府主导、全社会参与的运作机制。

创新领导体制和工作机制，建立健全党委、政府统一领导，财政、人事、城建等政府部门协调支持，工会、共青团、妇联、文联等人民团体积极参与的领导体制和工作机制，形成公共文化服务体系建设合力。与市委组织部开展文化信息共享工程双示范点建设，完善基层服务点；与市城建委建设市海洋文化艺术中心，进一步完善公共文化设施；与市发改委制定社会发展水平综合评价指标体系；与浙江海洋学院开展研究生顶岗实习交流，充实高素质的文化人才队伍；与移动公司合作建设广播电视安全播出监测中心；与移动、电信公司共同举办新年音乐会、新春文艺晚会，形成固定品牌和运行模式；与电信公司合作开展文化信息资源共享工程机房建设；以及重大节庆文化活动等，社会协作，各界联动，成效显著，多元投入机制得到加强。

（3）加强政策法规建设，建立公共文化服务社会支持和保障机制。

编制完成《舟山市建设海洋文化名城战略规划》、《舟山市文化产业发展规划》、《舟山市文化发展十二五规划》、《舟山市关于加快发展文化产业的实施意见》等政策，拟定《基层文化建设专项资金补助办法》、《不可移动文物保护管理办法》、《水下文物保护管理办法》和《关于加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》等相关文件。进一步明确和落实市、县（区）、乡镇（街道）等各级政府的文化管理职能，规范机构设置。探索建立“县乡共管”的渔农村公共文化管理体制，在基层文化队伍配置上推行“县聘乡用”。推进文化馆、图书馆、博物馆等公益性文化单位机制改革，深化舟山市艺术院团制改革，完善电影公司法人治理结构，公共文化服务能力和市场化运作能力显著提高。

2．完善机构，构建公共文化服务四级机构网络体系

机构设置是规范管理职能，理顺管理体制的必然要求，也是保证公共文化服务长效运行、长远发展的根本要素。

一是根据公共文化服务内容和要求，对接国家、省机构设置，设置行政职能机构和业务部门，规范机构名称，制定三定方案，形成市、县（区）、乡镇、社区自上而下的城乡公共文化服务机构网络。市、县（区）有文化艺术、广电影视、图书出版、文物管理、非遗保护等职能机构，下设有文化馆、图书馆、博物馆、非遗保护中心、展览馆、剧院、电影院等业务部门，明确工作职责，理顺管理体制。

二是根据国家、省有关规定和实际工作要求，配备行政机构和业务部门人员编制，确保城乡公共文化服务有人管理，有人组织，有人提供。

3．提升规模，构建公共文化服务四级设施网络体系

围绕打造十五分钟公共文化服务圈，进一步加大文化设施建设资金投入力度，市、县（区）、乡镇（街道）、社区四级公共文化服务设施不断完善。市本级重点文化设施建设进展顺利。投资3.5亿元、面积5.3万余平方米的市海洋文化艺术中心外立面装修完成，综合文化馆、图书馆内部装修已进场施工，博物馆新馆文本细化方案完成专家研讨。各馆策展布展、内部设施设备采购、人员配备等工作正在进行。投资3000余万元、面积近1万平方米的海山文化大厦基础建设全部完成，建设工程完成总进度一半以上。基层文化设施按照“资源整合、共建共享、够用管用”的建设原则，各县（区）乡镇在乡镇综合文化站硬件建设、人员配备、经费保障等方面，采取了各种有效举措，通过新建、拆建、修建、合建等多种方式，加快推进乡镇综合文化站建设。40个乡镇（街道）完成文化楼建设达标任务，另有3个乡镇（街道）均完成立项，正在抓紧建设和内部装修。开展“文化示范工程”创建工作，截至2011年底，全市已有省级文化强镇1个，省级文化示范社区（村）36个，省级文化示范户191个。继续推进“舟山海岛文化百花乡镇”的创建，工作重心由文化设施建设转为文化站规范管理。目前，全市由1个市文化艺术中心、9个县（区）文化场馆、43个乡镇综合文化站、330个社区文化室、329个文化信息资源共享基层服务点组成的四级公共文化设施网络已初步建成。从文化设施拥有量看，全市公共文化设施建筑面积总量稳步提高，总面积13.54万平方米，每千人拥有125平方米，处全省平均以上水平。

4．提高素质，构建公共文化服务人才网络管理体系

根据区域特点、人口数量及工作要求，核定各类公共文化服务机构编制，明确工作职能和待遇，规范文化干部录用标准，确保文化干部“懂文”、“专文”、“干文”。建立条块结合、以条为主的乡镇文化干部管理机制，解决“双重管理”在实际工作中的脱节现象。

（1）加大文化人才引进力度，构筑文化人才高地。

事在人为，人是第一要素。一是加大人才引进力度。通过公开招聘、商调等方式，市本级编内引进文化管理、文物管理、文化产业管理、广电监测、舞台音响、舞蹈编导等人员30名，文化人才队伍得到进一步充实壮大，结构进一步趋于合理。二是实行柔性引才引智，深化校地合作。在首批浙江海洋学院研究生赴市本级文化系统顶岗实习顺利结束后，于年中启动第二批海洋学院学生顶岗实习项目，继续将高校的资源优势转化为促进文化发展的人才优势和智力优势。

（2）增加人员编制和编外用工数量。

舟山市海洋文化艺术中心作为展示舟山城市历史积淀、文化素养和经济实力的公益性文化机构，包括市图书馆、博物馆、美术馆等单位。而现有人员的知识、年龄、业务等综合素质以及人员数量，都与中心所承担的职能要求相差甚远。根据舟山市实际和长远需求，制定了市图书馆、博物馆和美术馆人员配置方案。通过积极争取，增加了市图书馆和市博物馆编制和编外用工数量，并在市文化馆增挂市美术馆牌子，为海洋艺术中心建设提供强有力的组织保证和人才支撑。

（3）加大文化人才培养力度，切实加强文化队伍建设。

为打造一支政治素质过硬、工作作风优良、理论知识扎实、创新意识强的文化管理队伍，举办一系列文化干部培训班。培训采取拓展培训与课堂讲授相结合、基础理论与案例分析相结合的形式，邀请清华大学、宁波大学、浙江海洋学院、浙江艺术职业学院等专家前来授课。通过培训，进一步增强了文化干部的团队意识、综合素质和管理水平。

为提高基层文化工作者、文艺骨干和文艺爱好者的整体素质，以“艺术大讲堂”为载体，全年举办各类培训辅导17期，培训辅导6800人次，有效提升了全市基层文化队伍业务素质。同时，大力支持业余文艺团队建设，对青少年管乐团、越情工作室、广场舞（排舞）骨干队、“美之声”演唱团等业余文艺团队给予扶持，组织各类演出、比赛等，提高了业余文艺团队的表演水平。派出群文干部深入乡镇、社区、企业、学校、机关单位开展培训辅导30余期，培训辅导4500人次。

创建“学习型”机关，围绕“解放思想、两创四敢”主题教育，组织安排在职人员参加各类专题报告会22期101人次。组织机关人员赴上海、重庆两江新区等地考察。选派德才表现突出、发展潜力较大的年轻干部进行挂职锻炼。

（4）健全文化人才评价和激励机制。

进一步完善人才评价标准，建立以品德、能力和业绩为导向的社会化的人才评价机制，克服人才评价中重学历、资历，轻能力、业绩的倾向。充分发挥考核评价的导向和监督作用，激发文化人才的积极性和创造性，建立以岗位绩效考核为基础的事业单位人员考核评价制度，健全完善党政领导干部考核评价机制。

表彰、奖励为文化发展作出突出贡献及重大文化成果者，健全以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系。根据《舟山市文化奖奖励办法》，开展第二届舟山市文化奖评选工作，对在文化建设中作出重要贡献、取得突出成就的单位及重大项目、个人和文艺作品分别给予表彰奖励。开展每年一度的先进文化工作者评选活动，对在公共文化服务工作中取得显著成绩的文化工作者给予表彰激励。

（5）创新人才招聘模式，加强文化志愿者队伍建设。

为切实解决群众需求与服务力度之间的矛盾，定海区以人事体制为突破口，在全区编制冻结的情况下，新增区文化馆事业编制15名充实乡镇（街道）文化工作岗位。文化主管部门一改以往重行政能力、轻专业水准的招录方式，采取先专业面试再文化考试的办法公开招聘了一批文艺人才，并派驻乡镇文化站工作，实行县（区）、乡镇（街道）双重管理、考核，确保专职专用，有效缓解了基层文化工作的实际困难。

为充实文化人才队伍，建立了一支以文化干部为核心、文化热心人士和爱好者为骨干的文化志愿者队伍。目前，全市共有文化志愿者5000余人。为提高志愿者的整体素质和服务水平，开展各种类型的业务培训辅导和评选活动。志愿者队伍呈现常态化、品牌化的良好态势，成为文化工作的生力军，为全市文化建设及活动的开展发挥了重要作用。

5．创新形式，构建公共文化产品和服务有效供给体系

规范文化设施基本功能、活动设置及开放时间。量化产品服务总量和质量，健全竞争激励约束机制，提高服务能力和水平。规范政府采购、项目补贴、定向资助等管理政策和制度，促进文化产品和服务多元化、社会化。

（1）提高公共文化设施利用率，最大限度地发挥其功能与作用。

全市所有公共图书馆、文化馆（站）、博物馆实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费，受到广大群众的热烈欢迎和好评。开展图书馆服务宣传周、未成年人读书节等活动。市博物馆整合资源，在丰富固定陈列展览内容的同时，引进精品临时展览，获得了较好的社会效益。市艺术剧院作为经营性文化场馆不断提高公共文化服务水平，保障群众基本文化权益，先后引进各级各类演出161场，与2010年相比增加13%。推出新春演出季和“雏鹰计划”等文化惠民活动演出44场。开设了“艺海拾贝——周末剧场”项目，实施低票价（1～5元）运作，受到群众广泛赞誉。

（2）增加公共文化服务产品数量，丰富公共文化服务内容。

一是根据不同人群积极开展各类文化活动，实行主题品牌文化活动突出“示范性”，常规文化活动突出“参与性”，节庆文化活动突出“独特性”。全年共举办各类公共节庆文化活动40余项，如中国航海日庆祝大会、中国海洋文化节、中国南海观音文化节、中国国际沙雕节、沈家门渔港民俗民间大会、中国贻贝文化节、浙江省海洋运动会、中国海洋歌曲大赛颁奖典礼、中国海洋文化论坛、中国岱山祭海谢洋大典等，接待观众60万余人次。举办庆祝建党90周年系列活动600余场，20万余名群众学唱、传唱红歌。着力打造“市民大舞台”、“市民大展厅”、“市民大讲堂”、“市民大书房”四大主题鲜明、创意新颖、贴近实际、贴近生活、贴近群众的公益性群众文化品牌活动，取得良好成效，入选《浙江省公共文化服务政策案例选编》。“市民系列”品牌文化活动的特点是政府搭台，活动有序，经费保障，确保活动全年定期开展。二是以市民自主开展为主，培养市民自觉成为舞台演员、展览作者、讲堂讲师、阅读主体。三是加强活动宣传，扩大活动覆盖面。通过问卷、邮件、热线等多种渠道，在广泛征集群众意见基础上制定活动内容与形式。四是创新活动模式，提高活动灵活度。“市民大展厅”在固定常年举办展览的同时，并在学校、社区、工厂、企业、机关办公楼等地举办巡回展览。“市民大讲堂”除在专门授课室和讲座室举办外，在基层渔农村开设临时讲堂。“市民大舞台”积极打造特色舞台，将表演场地搬到人口密集的户外广场，与市民零距离接触。“市民大书房”实行“零费用、无障碍”的免费借阅制度、“一卡通”借阅制度和星级读者.读服务，引导读者养成良好阅读习惯。至2011年底，“市民大舞台”已举办各类演出43场，吸引群众36．4万余人次；“市民大讲堂”举办各类讲座73场，听众达1．89万人次；“市民大书房”采购图书27万余册，超过前20年的购书总量；“市民大展厅”举办各类展览32场，参观人数达3．92万余人次。“唱响定海”以社区网格为单位，突出本地化、草根性、全民性、互动性、慈善性、合作性，连续三年在当地掀起全民娱乐热潮，近400场赛事吸引了2万余人次登台献艺，300余支团队精彩亮相，50余万人次.享欢乐，荣获省基层公共文化服务创新奖，列入浙江省首批创建公共文化服务体系示范区（项目）。培植“一乡一品”海洋特色文化活动和格局，建立了市、县（区）、乡镇三级文化品牌活动系列，形成了“以十带百、以百带千、以千带万”的链式带动。

（3）实施文化低保政策，建立“送文化”、“种文化”长效运行机制。

结合舟山独特的海岛地域特点，以“普惠全体、突出重点”为目标，充分发挥各级公益性文化服务机构的功能与作用，优化城乡公共文化资源配置，开展“送文化”、“种文化”、“文化低保”工程等文化服务。一是针对舟山市出海渔民众多的特点，实施“广播电视进渔船”、“船头书屋”等工程，将文化惠民覆盖面由陆上延伸至海上，以保障海上作业渔民基本文化权益。“广电进渔船”工程于今年正式启动，计划用三年时间，通过政府补助、渔民自筹的形式，基本完成全市4500余艘大中型海洋捕捞船只安装接收“中星9号”直播卫星电视设备；届时，全市出海渔民在船上就能收听收看到24套广播电视节目，该工程得到了省委书记赵洪祝的充分肯定。许多乡镇建立了船头书屋、海上流动图书箱、“海上渔民创作基地”和“远洋摄影队”，开设渔民博客，使广大渔民兄弟生活上有依靠，精神上有乐趣。二是强化特殊人群公共文化权益保障。针对舟山市产业集聚区、临港工业区、新居民集聚区以及驻舟部队众多等现状，设立图书流通服务点，开展公益性演出、培训、辅导。三是提高文化下乡活动的针对性和有效性。建立“送文化、种文化”常态机制，促进文化城乡互动和市民主体参与。经统计，全市送戏下乡500余场，赠送图书5万余册，新建图书流通站30余个，向贫困户家庭赠送电视机近3000台，为近7000个低保户家庭免费安装并开通有线电视。

（4）强化服务，推进农村电影放映“2131”工程。

结合舟山市海岛特点，采取公司统一运作，县（区）农村电影队分片包干的做法，积极组织推广数字电影一体化放映，加强放映队伍建设，完成年度省下达舟山市农村“2131”工程5000余场次目标任务。

出台《舟山市农村电影改革发展试点工作方案》，加强政府投入，从根本上解决广大渔农民看电影的问题。一是政府购买产品和服务，实行放映补贴政策，确保渔农村群众一村一月看一场电影。二是积极鼓励企业、社会和有条件的群众在市场上自主选购包场放映及售票放映。三是鼓励社会资本投入、购买优秀影片和数字电影公益版权。根据各地实际，进一步加大放映补贴力度，确保农村电影放映资金足额到位。四是成立舟山市新渔农村数字电影院线有限公司，以市、县（区）电影公司为基本出资单位，负责对全市各数字放映队的管理和片目发行，安装了卫星传输电影节目系统，成立了27个农村电影数字放映队。五是实行农村电影放映员持证上岗培训制度，定期组织培训辅导，严格考核制度。六是健全信息服务平台，保证影片下载、传输、压缩等工作，定期清理老旧影片，规范数字影片工作流程，做到下载灵活、配送合理、机动性强。七是建立健全数字放映设备管理制度，规范设备使用、维护和管理，不定期对放映设备进行检查、测试、评估。

经过努力，农村电影“2131”工程取得了一定成果，全市社区（村）放映覆盖率和数字电影放映率均达到100%，放映数字电影5107场。

6．整合资源，构建公共图书、文化信息资源共建共享体系

明确市、县（区）、乡镇图书馆（室）藏书人均指标，确保量化图书在基层流通。实现广播电视“村村通”、“村村响”。建立四级文化信息资源共享网络。

（1）推进馆外图书流通站（点）建设。

建立图书流通机制，健全图书服务网络。利用图书配送中心、农村图书流通中心和图书流动车，开展送书下乡活动，开展图书服务进机关、进社区、进军营、进学校“四进”活动，提高图书利用率。全市已设立馆外图书流通站（点）344个。岱山县采用合作建站、集中采购、直接配送的办法建立馆外图书流通站，嵊泗县图书馆设立船头图书流通点109家，普陀区图书馆成立了渔农村图书配送中心，每季由中心向各个乡镇（街道）进行图书配送、交换，完成镇（街道）与镇（街道）之间的图书流通大循环；每月由镇（街道）文化站完成本镇（街道）内、村（社区）与村（社区）之间的图书流通小循环。全年配送、交换各类图书5万多册次。

（2）采用多样图书流通模式。

一是实施总分馆制建设。市图书馆建立了临城分馆，与市馆实现通借通还。二是推出“一卡通”服务。市馆与临城分馆、普陀图书馆实行了“一卡通”，实现了舟山本岛两区三地图书通借通还。三是集体外借。对不具备计算机管理条件的企事业单位，实行“集体外借”，在图书馆办理一张集体外借证，可一次性借阅100～300册图书。四是图书馈赠。每年有针对性地对一些边远地区渔农村图书室馈赠各类图书、报刊。

（3）实施广播电视“村村通”、“村村响”工程。

“村村通”、“村村响”工程建设是推进渔农村广播电视公共服务体系建设的重要内容。已完成“村村通”工程计划建设任务，总资投资1102.02万元，入户率88%。

为确保广播电视“长期通”、“优质通”、“安全通”，工作重心由原来的工程建设转为服务体系建设。市本级完成了海岛微波联网工程，1个行政村、3个20户以上自然村实现微波信号联网，惠及用户300多户。

“村村响”工程已完成434个村的建设任务，共投资840余万元，并对有线广播“村村响”进行验收。为确保“村村响”工程长期响、优质响，完善了有线广播日常运行、维护管理制度，采用属地管理的办法，县、乡财政给予一定的补助。完成了全市农村有线广播网络运行维护现状调查。

“广播电视进渔船”工程是一项民心工程，是广播电视“村村通”工程的延伸。成立了工程领导小组，制订了实施方案，确立了“财政补助、渔民自筹、企业让利”相结合的原则。由省财政专项资金定额补助标准为137千瓦功率（含）以上到300千瓦以下中型海洋捕捞船每艘船补助3500元；300千瓦功率（含）以上大型海洋捕捞船每艘船补助1500元。市财政对市本级辖区137千瓦功率（含）以上大中型海洋捕捞船每艘船补助2000元。县（区）财政对各自辖区海洋捕捞船进行定额补助。目前，全市已有1269艘渔船全部安装完成。力争到2013年底，完成全市4000余艘大中型海洋捕捞船只安装船载卫星电视接收设施。

7．规范行为，构建公共文化遗产传承保护体系

立足海岛，水陆并举，点面结合，注重挖掘、整理、保护，构建具有舟山特点的海洋文物保护体系。

一是积极推进舟山水下考古事业。水下文物考古工作是舟山文物工作的亮点和重点，会同国家水下考古中心、宁波水下考古基地对舟山海域进行探测、探摸，该工作在程序规范和调查质量上处于全国领先地位，得到国家有关部门肯定，2011年开始舟山海域将成为全国水下文物考古的重点区域之一。双屿港考古是近年来舟山水下文物考古的又一重中之重，在大量前期调查考证的基础上，承办了“2011郑和与航海暨舟山双屿港国际论坛”。论坛由国家文物局和中国航海日活动组委会主办，浙江省文物局、中国文化遗产研究院、郑和研究会和台湾中华郑和学会共同承办。来自德国、葡萄牙、日本、新加坡、泰国等国家以及中国的香港、澳门、台湾三个地区700余名专家、学者参加论坛。国家文物局局长单霁翔、交通运输部副部长徐祖远为论坛开坛。通过研讨，进一步确立了舟山水下考古以及双屿港在古代海上贸易中的地位。

二是以文物普查第三阶段工作为重点，全力做好文物保护管理与利用工作。建立了不可移动文物编码系统，完成了不可移动文物电子分布地图系统，编制了不可移动文物名录、文物普查档案和编制普查工作报告等。编印出版《海山风物——舟山市第三次全国文物普查成果汇编》，制定了《舟山市不可移动文物保护管理办法》和《舟山市水下文物保护管理办法》。围绕第三次文物普查成果，举办了“中国古代海洋地图展”，编撰出版《蓝色宝藏——舟山水下考古集萃》。开展“走读昌国”活动，并对新公布的第六、第七批30余处市级文物保护单位的保护范围和建设控制地带进行划定。

三是以舟山博物馆新馆建设和中国·舟山海洋渔业文化生态博物馆建设为亮点，完善海洋特色博物馆体系。舟山博物馆新馆土建工作已完工，编制了《舟山博物馆新馆展陈文案》，开展了新馆成列藏品展品征集工作。精心打造“市民大展厅”、“流动博物馆”等系列文化品牌活动，全年引进、自办各类临时展览10个。基于舟山独特的区位、资源、产业等优势，舟山海洋渔业文化生态博物馆建设工作得到国家文物局、省文物局领导的关注和肯定。舟山海洋文化生态博物馆建设方案已编制完成，并由国内知名专家论证通过。成立了普陀山佛教博物馆，该馆是迄今为止我国宗教界自办的首个宗教博物馆。目前，全市拥有对外开放的国有和民营博物馆37家，形成了极富海洋特色的博物馆网络架构。尤其是岱山博物馆群建设，通过“人无我有、人有我特”的错位发展思路，创造了博物馆专业化布局、多样化模式、社会化管理的成功经验。

注重挖掘、整理、保护和传承，构建具有舟山特点的海洋“非遗”保护体系。

一是开展非物质文化遗产资源普查。掌握了全市非物质文化遗产的数量、分布现状、生存环境、濒危程度及存在问题，有针对性地制定了保护政策和规划。建立了市、县（区）乡镇（街道）非物质文化遗产档案资料、数据库及代表作名录。完成“非遗”普查成果汇编49册，《昌国遗风——舟山市非物质文化遗产大观》6卷。建立了四级非遗代表性项目名录保护体系。

二是建立健全非遗保护机制，切实加强非遗保护。针对濒临消亡的技艺、表现形式和生存状态采取抢救性保护，以文字、图片、影像等形式进行记载。成立了由12个政府部门组成的非遗保护工作领导小组；成立了市非遗保护工程专家委员会；与浙江海洋学院合作建立了“海洋文化遗产研究基地”。制定出台了《舟山市非物质文化遗产保护工作实施方案》、《舟山市民间文化艺术之乡命名办法》、《舟山市民间名艺人命名办法》、《舟山市非物质文化遗产代表作名录申报评定暂行办法》、《舟山市非物质文化遗产传承基地命名暂行办法》、《舟山市非物质文化遗产代表性传承人认定和管理暂行办法》。完成制定《舟山市人民政府关于加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》。

三是开展各种形式非遗保护载体创建工作。公布了11个市级“非遗传承基地”、13个“非遗传承教学基地”、29名“非遗项目代表性传承人”、7个“老字号”、“百年老店”。命名了6个市民族民间文化艺术之乡，10个市民间名艺人。开展了“名师带徒”民间名艺人收徒活动，举行市十大民间名艺人收徒仪式。将渔歌、舟山锣鼓、渔民号子、布袋木偶戏、剪纸等“非遗”项目入编学校的教学课程，在学生中开展“非遗”传承活动。有5家学校被省文化厅和省教育厅命名为省级“非遗”传承教学基地。

四是启动全市民间艺人普查工作。这是继全市非遗项目普查后又一项非遗基础普查工作。针对分散活动在渔农村的民间音乐、民间舞蹈、民间戏曲、民间曲艺、民间杂技和魔术、民间美术、民间工艺等人员进行普查登记。摸清舟山市民间艺人所从事的艺术门类、数量、分布、传承情况及存在问题。

五是合理利用非遗资源，拓展非遗利用新途径、新形式。举办了舟山渔民画艺术节、中国锣鼓邀请赛、普陀山观音文化节、沈家门民间民俗大会等节庆活动。连续七届的中国海洋文化节，以国家级“非遗”名录项目——渔民开洋、谢洋节为主轴，突出传统祭海演示，成为舟山市有影响力的节庆活动。鼓励企业参与国家、省、市举办的各种“非遗”展示展销。注重从“非遗”中获得题材、主题、内容，创作文艺精品，创编了越剧《沈清传》、海洋风情歌舞《东海水·渔家人》、大型越歌风情剧《东海明珠》等作品。开展全市文化生态区保护工作。普陀山（观音文化）被省文化厅命名为省级文化生态保护区（试点）和省级“非遗”旅游经典景区。嵊泗黄龙乡东海石村原生态渔村生态保护区规划，正积极申报省级文化生态保护试验区（试点）。完成《普陀山文化生态保护区规划纲要》。

六是编撰“非遗”文集。完成了《舟山锣鼓》、《舟山民族民间普查资料汇集本》、《舟山市各级非物质文化遗产保护名录简介》编撰工作。《观音传说》、《渔民号子》、《谢洋》、《传统木船制造技艺》、《舟山海产传统加工技艺》的编撰工作也在进行中。各县（区）完成“非遗”普查乡镇成果汇编、“非遗”大观的编撰工作。

七是开展《非物质文化遗产法》宣传活动。与电视台、广播电台、舟山网、《舟山日报》、《舟山晚报》等媒体合作，宣传普及《非物质文化遗产法》等“非遗”基本知识。组织对外文化交流，实施“非遗”“走出去”。舟山锣鼓参加日中友好会馆举办的“中国文化年”。舟山船拳参加马来西亚第十届中国木兰拳暨民族传统文化国际交流大赛并荣获金奖。舟山渔民画参加在德国举办的“中国文化年”展出。

8．繁荣创作，构建公共文化群众文艺创作和理论创新体系

加大文艺创作、理论研究扶持力度，规范奖励机制和运作制度，繁荣文艺创作和研究。

一是建立文艺创作评奖机制。每年举办一次全市业余文艺创作会演、全市社区文艺会演、一至二次各类文艺作品加工会；二年举办一次全市戏剧小品会演、音乐舞蹈会演，至今已有8件作品荣获全国“群星奖”。二是组织各类比赛与合作。如中国海洋歌曲征集大赛，创作了一批集思想性、艺术性、观赏性于一体的、深受群众喜爱的音乐作品。创排了大型励志剧《海的女儿》。与清华大学、中央电视台、中国书画院、中国书法家协会、国家博物馆等建立了良好的合作关系，建立了中国音乐家协会创作采风基地。三是实施海洋文艺精品名品工程，制定了《舟山市文化奖评奖办法》和《舟山市百花奖评奖办法》。

9．加大投入，构建公共文化服务资金保障体系

强化政府主导地位，加大文化经费投入，确保公共文化服务资金投入占各级财政总支出的比例不低于1%。规范在城乡住房开发投资中提取1%的资金，用于公共文化设施建设。严格政府公共文化各项补助资金设置。

建立文化事业专项资金，市财政每年安排文化事业专项资金1900万元。其中用于文物征集、文化保护等文化遗产保护工程643万元；用于设备购置、监测中心建设、数字电影等文化征地工程1479万元，用于文化下乡、广场活动、公益电影等文化惠民工程780万元；用于大戏排练、创作培训、人才队伍建设等文化精品工程1567万元；用于综合文化站建设等基层文化建设工程350万元。同时设立部分与省级相配套的市对部门及县（区）资金补助政策。建立了农村电影放映资金补助政策，基层文化设施建设（主要是乡镇综合文化站建设）资金补助政策。建立了送戏下乡补助资金。

2011年，市本级财政对文化的投入总量（不含基本建设投资）4500万元。

三、存在问题与难点

（一）政府提供的文化产品和服务与其目标还有差距，存在三大矛盾

一是公共文化服务产品总量不足，与日益扩大的公共文化服务需求形成矛盾。二是公共文化服务产品质量不高，与日益提高的求新、求知、求乐需求形成矛盾。三是公共文化投入还不足，政府对各类事业机构的投入与公共文化服务产品的产出形成矛盾。一方面，相当部分的资金只能保障用来养人，应当给社会提供的公共文化服务还不足；另一方面，大部分资金只能保障经常性的业务工作开展，针对性、重点性、专项性的项目经费还缺乏，在相当程度上制约了文化事业的发展。另外，产品的分配也存在失衡问题。

（二）公共文化服务的社会化、市场化程度不够，体制与机制有待进一步改革和完善

公共文化产品与服务供给不足的原因，与其社会化、市场化程度不够直接相关。必须创新机制，积极探索公共文化服务社会化、市场化道路，形成政府与社会合力，建立完善公共文化服务体系。另外，服务机制的不完善也影响了服务的活力和质量。就文化设施而言，一方面是总量不足；另一方面则是建好的文化设施没有得到很好的利用，一定程度上存在场地闲置、挪用与浪费及其功能的发挥。同时，基层领导存在重经济、轻文化，重形式、轻落实的现象。

（三）公共文化设施建设与活动的社会参与度还不够高

公共文化服务的对象是人民群众，因此衡量其发展水平的标准是其社会参与程度的高低。目前舟山市民对公共文化的普遍参与度还不够高，尚未很好地形成服务主体与服务对象的良性互动。以全市文化场馆和广场为例，其社会参与度不高的原因在于：一是部分设施选址不当，交通不便，许多广场附属设施较多，难以集聚人气，作用发挥不明显；二是开放时间短，服务人群少，文化活动基地的作用未能得到最大限度的体现；三是设施功能不配套，定位不准确；四是管理不到位，活动开展不正常，利用率不高，多数时间处于闲置状态；五是许多文化楼、活动室被挤占、挪用的情况较为普遍。这些都直接与间接地影响了市民对公共文化活动的参与热情和程度。

（四）机构不健全，编制缺乏，队伍整体素质偏低，兼职较多

一是文化骨干队伍不稳定，许多基层文化干部编制较难落实，现有人员评职称、提升较难，导致积极性不高，人才流失现象时有发生。二是文化干部总体素质偏低，业务技能较弱，开展活动重“娱”轻“文”，基层文化业务培训经费短缺。三是文化团队缺少扶持与激励机制，开展活动缺少实质性资助与扶持。四是组织机构不完善，各县（区）文物管理机构、编制等配备不齐全，尤其是定海区没有政府单位承担辖区文物管理的职能。市里虽有“非遗”保护中心，但没有正式编制和专业工作人员；四个县（区）中只有1个县（区）设有非遗科，尽管4县（区）都有“非遗”保护中心，但落实编制的仅一个县（区）。

四、思路与对策

（一）加强政府绩效管理与评估

任何管理都是特定价值理念的体现，价值取向是一种无形的力量，是政府绩效管理和评价之魂。构建公共文化服务的终极目标是实现公民的文化权益，因此，公共文化服务的绩效考核应作为评判的最高准则。长期以来，政府文化部门也曾想方设法，通过各种形式和载体推进文化建设，开展了一系列的创建、评选工作，但都未能在根本上解决问题。

公共文化服务绩效管理和评估是一个亟待研究、规范和解决的问题。目前，政府绩效管理和评估主要存在以下几方面问题与难点：（1）绩效管理和评估缺乏权威性和系统理论指导，没有很好地把评估作为提高管理水平的正面措施；（2）文化工作考核的比例与分值较低；（3）评估程序缺乏规范化、统一的规划和指导，缺乏政府各职能部门及媒体的监督。

总之，政府公共文化服务绩效考核评估，缺乏共性与个性、科学的量化刚性指标，没有纳入社会发展水平综合评估指标体系，没有纳入社会国民经济总体发展框架，没有纳入各级党委、政府年度和任期目标责任制考核内容。

（二）制定公共文化服务目标责任制考核制度

依据中央、省、市公共文化服务体系建设有关文件精神和目标任务，结合国家、省有关部门制定的相关标准，会同政府各有关职能部门，从文化统筹规划、文化机构设置、文化人员配备、文化基础设施、文化经费投入、文化产品服务、文化遗产保护、文化政策导向、文化管理机制等方面制定具体量化的评价考核指标，对市、县（区）、乡镇（街道）、社区政府进行年度目标责任制考核。

具体评价考核内容：

1．文化统筹规划方面：制定市、县（区）、乡镇（街道）、社区公共文化服务体系建设总体规划；制定市、县（区）、乡镇（街道）、社区文物、非遗保护规划与方案；制定市、县（区）、乡镇（街道）、社区年度各项工作目标，责任明确。

2．文化机构设置方面：市、县（区）文化行政主管部门职能管理机构设置齐全；下设有文化馆、图书馆、博物馆、非遗保护中心、剧院、电影院、展览馆等业务部门。乡镇（街道）设有中心综合文化站，机构独立；社区设有文化活动组织管理机构。

3．文化干部配备方面：市、县（区）文化馆各类业务干部配备齐全，人员编制符合国家有关规定要求；图书馆、博物馆、文物管理、非遗保护等行政业务部门人员配备齐全，编制符合国家有关规定要求；乡镇（街道）中心文化站配有2名以上文化干部，专职专用；万人以上乡镇（街道）配有3～6名专职文化干部；完善乡镇（街道）文化站干部失业、养老、医疗、社保机制，文化站长享有乡镇（街道）中层正级待遇；文化站干部录用实行社会公开招聘；调配、辞退应征得上级文化主管部门同意；社区配有专职文化管理员。

4．文化基础设施方面：市本级有文化馆，面积达到国家一级馆标准；有图书馆、博物馆，面积达到国家一级馆标准；有展览馆、非遗展示馆；一座国家甲级标准剧院；一座800座位以上电影院（含四星以上多厅影城）；一个能举办大型文化活动的广场。县（区）有文化馆，面积达到国家二级馆以上标准；有图书馆、博物馆，面积达到国家二级馆以上标准；一座非遗展示馆；一座国家乙级标准的剧院；一座600座位以上的电影院（含三星以上多厅影城）一个能举办大型文化活动的广场。乡镇（街道）有一座600平方米以上的文化楼（具备7大功能）；一座600座位以上的多功能影剧院；一个能举办大型文化活动的广场。万人以上乡镇有一座1000平方米以上的文化楼。城市社区有500平方米以上的文化活动中心。一个文化广场；农村社区有300平方米以上的文化活动中心；一个文化广场；一个以上农家书屋。

5．文化经费投入方面：市、县（区）每年按财政总支出的1.5%标准安排公共文化服务专项资金（不含基础设施建设和重大节庆活动），并列入财政年度预算。乡镇（街道）每年按财政总支出的1%标准安排经常性文化活动经费（不含基础设施建设和重大节庆活动），并列入财政年度预算。

6．文化产品服务方面：市、县（区）文化馆依据国家一级、二级馆评估标准，制定完成各项工作目标和年度计划。市、县（区）图书馆依据国家《省、地市、县级国家图书馆定级必备条件》、《地市级图书馆评估标准》，制定完成各项工作目标和年度计划；藏书量达到人均1人1册标准。市、县（区）博物馆依据国家一级、二级馆评估标准，制定完成各项工作目标和年度计划。市艺术剧院年送戏下乡120场次以上；年引进各类艺术剧（节）目演出100场以上；年创作或复排新剧（节）目一台。市电影公司送电影下乡300场以上；放映公益电影120场以上；发放免费“阳光电影卡”2000张以上；统筹全市“2131工程”，完成农村电影放映5028场以上。县（区）剧院年组织或引进各类剧（节）目演出100场上；县（区）电影院年放映公益电影100场以上，发放免费“阳光电影卡”1500张以上；完成农村电影“2131”放映任务。乡镇（街道）文化站年举办各类文化活动12次以上；举办各类培训辅导活动6次以上；图书室藏书量达到1人1册标准；乡镇影剧院年组织演出和放映电影200场以上。社区文化活动中心年举办各类文化活动6次以上；农家书屋、文化信息资源共享服务点运转正常，符合有关要求。

7．文化遗产保护方面：建立市、县（区）文物保护保护单位名录和非遗保护名录，制定相应的保护措施和方案，建立文物保护“四有”档案；各项工作达到国家规定标准要求。市、县（区）年组织举办文物、非遗传承保护宣传活动2次以上。

8．文化政策导向方面：建立市、县（区）文艺创作、理论研究专项奖励资金。建立市、县（区）文物、非遗保护及征集、出版、展示专项资金。建立市、县（区）剧（节）目引进专项扶持资金。建立市、县（区）送戏、送电影下乡专项扶持资金。建立市、县（区）图书购买专项资金。建立市、县（区）、乡镇（街道）、社区文化活动和文化低保专项扶持奖励资金。建立市、县（区）、乡镇（街道）、社区文化设施、设备专项扶持奖励资金。建立市、县（区）大型节庆文化活动专项资金。

9．文化管理机制方面：制定市对县（区）、县（区）对乡镇政府年度工作目标责任制考核办法。建立政府年度工作目标责任制考核长效运作机制。文艺演出、广播电影视、新闻出版、文化市场、文化产业稳步健康发展，管理有序，无重大责任事故。

将政府绩效管理和评估考核指标，纳入社会发展水平综合评价指标体系，纳入国民经济总体发展框架，纳入政府年度和任期目标责任制管理考核内容。

（作者单位：舟山市文化广电新闻出版局）