汇率政策制定的国内因素

与贸易政策相比，国内学界对于美国汇率政策的研究较少。但是和其他国际经济政策制定一样，美国的汇率政策同样受到国内因素的严重影响。

在汇率问题上，同样有政策制定者、监督者和影响者。在美国，对于汇率政策起决定作用的政策者主要是财政部和美国联邦储备委员会。国会是监督者，而党派、国内各利益集团则是重要的政策影响者。在汇率政策的制定过程中，制定者、监督者和影响者在既定的法律架构和政治制度的约束下，根据自身的利益需求，彼此作用和相互影响，共同形成了最终的汇率政策。需要说明的是，完整的汇率政策实质上应包括美元汇率制度决定和美元汇率水平决定两方面。但由于布雷顿森林体系解体后，美国政府采取的一直是浮动汇率制而非固定汇率制，所以汇率制度选择已经不构成汇率政策的研究范畴。在这个意义上，汇率政策的最重要组成内容甚至是唯一内容是研究美元汇率水平的决定。

一、作为政策决定者的财政部和美联储

1．财政部

美国财政部在汇率政策的制定过程中处于最重要的地位，有着充分的法律保障。具体地说，是以20世纪30年代获得的国会授权为支撑的。在20年代末30年代初，美国发生历史上最为严重的经济危机。面对这种情况，1933年罗斯福总统上台后推行“新政”。美国国会随后也通过了系列法案，包括紧急法案，授权美国行政部门采取措施，实施“新政”，恢复美国经济，重建美国金融秩序。根据国会的授权，美国财政部有权改变美元的含金量，实行货币贬值，可以干预外汇市场，有权实行金银复本位制，甚至可以决定商业银行的准备金。罗斯福政府充分利用了国会的授权，改变美元的对内与对外价值。

30年代美国国会在货币金融方面给予美国财政部的特别授权对后来美国货币金融与银行业的发展有深远的影响，它造就了强大的美国财政部，使得财政部履行了许多原属于中央银行的职责。由于美国一切与国际经济相关的问题，包括与汇率相关的问题都属于财政部的职能，因而一切与汇率相关或不相关的国际经济问题的谈判、协调，都由财政部代表美国政府出面对外表态或与外国政府交涉、协调。16

其后的各项国会立法也承认了财政部在管理汇率政策方面的优先地位。1988年美国国会通过的《汇率和国际经济政策协调法》，进一步明确了财政部在汇率政策上的权限。制定该法案的原因在于当时美国开始出现了巨额贸易逆差，同时就业情况恶化。国会希望能通过这个法案有效处理部分国家和地区的货币操纵问题，以保证美元汇率和其他货币的比值处于可以接受的位置，进而保证美国的出口利益。为实现这一目标，国会要求财政部每半年必须向其报告有关国家和地区的汇率情况。17不管财政部是否真的指认其他国家为货币操纵国，该法案再一次非常明确了财政部在维护美元汇率方面的关键地位。

当然，不是所有的财政部官员都和汇率政策的制定相关。事实上，在财政部内，只有少数成员参与汇率政策的制定，这些少数成员通常包括财政部长、负责货币或国际事务的副部长以及负责国际事务的助理部长。18财政部长是美国政府首要的金融官员，不仅是唯一可以决定是否动用外汇稳定基金（Exchange Stability Funds，ESF）的国家官员，同时也是内阁成员中唯一一个美国汇率政策的政策发布者和澄清者。在某种意义上，对汇率政策的考察就是对历任财政部长的考察。正是由于财政部长在美国汇率政策方面的特殊优势，财政部长的个人偏好和行事风格很大程度上影响着美国政府的汇率政策。根据学者的研究，如果财政部长来自于制造业部门，那么通常将会偏好弱势汇率政策，如果财政部长来自金融领域，一般偏好强势汇率政策。

例如，首次正式提出强势汇率政策的鲁宾在成为美国财政部长之前曾在华尔街工作，对强势美元有着特殊的偏好。他曾明确说明，金融业受益于强势汇率政策。我认为，强势汇率政策极大地符合（我们的）国家利益。这有别于这样一个问题——尽管人们通常很难认识到两者的区别：我们的汇率是否估价过高。因为，我在言辞上所表现出来的立场总是毫不犹豫地坚持强势汇率政策，这既是由于该政策准确，也是旨在维持对美元的信心。一种强势货币意味着美国消费者和企业可以更加便宜地购买进口商品和服务，也意味着通货膨胀率和利率会趋于下降。它还对美国产业界产生压力，促使后者提高生产率和竞争力。由于对美元信心增强，外国资本更主动地流入美国，而这里提到的这些好处也会随之形成良性循环。一种弱势美元汇产生相反的效果。就美国而言，一种强势美元的确使进口商品更便宜，因而也更具吸引力。

财政部除了拥有法律以及政府部门职能所赋予的法定管理汇率政策的权力外，它还能通过制定其他一些政策影响汇率政策。其中，表现最为明显的就是财政政策和债务管理政策。财政政策指的是联邦政府的税收和预算。虽然税收和预算政策的主要出发点是为了提高就业率、稳定经济增长或实现其他一些经济目标，但到底实行何种税收或预算政策才会直接影响到美元汇率。例如，如果财政部如果实行赤字预算政策，在其他条件不变的情况下，美元汇率将会走弱。这实际上是一种弱势汇率政策。

债务管理政策主要是指财政部对于联邦政府的债务进行偿还或者再融资，为政府各种开支筹集资金，主要手段是发行各种形式的国债。通俗地讲，债务管理政策就是政府借款。政府借款的规模和频率，将会直接影响到工商企业以及家庭私人投资的数量，进而影响到经济总产出和总收入。19因此，当然也会因此对政府的汇率政策形成制约。

2．美国联邦储备系统

财政部虽然是法定意义上汇率政策的决定者，但从实际情况来看，美国联邦储备系统（下称美联储）在汇率政策领域也发挥了重要作用。在货币政策决定汇率政策这个意义上，美联储甚至发挥了另一种形式的关键性作用。

事实上，从历史上看，是美联储而非美国财政部承担着管理美元汇率的职能。美国两次建立中央银行的早期尝试都因普遍存在的质疑而失败。这种情况直接导致美国在1836年到1913年没有中央银行。但到了20世纪早期，随着美国经济的迅速发展、边境的安定、迅速的工业化和城市化、金融部门在全国经济中地位的突出以及1907年金融恐慌的全国蔓延，使得公众开始广泛支持建议一个更为有序的金融管理体系。在这种要求下，美国国会开始对各种可能的金融体系进行广泛的研究，并最终促成美国国会向伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）总统递交《1913年联邦储备法案》并获得通过。20

在该法案中，美联储的目标被定为“包括提供一个有弹性的货币量，提供商业票据再贴现的手段，在美国建立一个更有效的银行监管机制，以及其他目标”。这里的“其他目标”，主要指必须确保美元的价值。当时的国际货币体系是商品货币本位制，即金、银本位制，联邦储备委员会通过控制货币发行和信贷创造，维持美元与黄金的自由兑换，以此在黄金输送点范围内维持美元汇率稳定。美联储利用国会授予的货币及汇率制定权力，维持美元的内外价值，这种情形一直持续到20世纪30年代。

到20世纪20年代末，美国经济由于金融崩溃而陷入大萧条。美联储于是成为众矢之的。很多美国人指责美联储未能履行其职责，包括控制货币，为各个商业银行提供足够的支付手段，未能充分履行最后贷款人的职责，以及未能帮助资金不足的银行度过流动性不足的难关。在广泛压力之下，罗斯福总统推行新政并改革相关法律。美联储在维护美元汇率方面的法律职能才开始被财政部所取代。尽管在制度设计上美联储无法发挥和财政部同样的影响，但由于美联储是制定美国货币政策的唯一部门，所以通过货币政策影响美元汇率这一渠道，美联储对汇率政策还是具有巨大影响。而且，虽然从职能上看，美联储不直接对美元汇率负责，但由于美联储货币政策的最终目标，除了实现价格相对稳定、保持就业水平和促进长期经济增长之外，也包括稳定美元与其他主要工业国家货币的汇率这一目标，所以美联储对于汇率政策必须承担一定的责任。

由于汇率政策和货币政策的高度联动关系，美联储对美元汇率进而对汇率政策发挥影响的主要路径是货币政策。美联储或许不是有意为之，但客观上会产生这样的效果。美联储的货币政策工具可以分为数量型控制工具（quantitative tools）和质量型控制工具（qualitative tools）。从数量型控制工具来看，主要包括法定准备金率、贴现率和公开市场操作等三种。其中，公开市场操作是最经常使用的货币政策工具。从技术角度讲，公开市场操作可以通过公司债券、普通股、市政债券或者期货来执行，而不仅仅限于美国政府债券和联邦机构债券。就质量型控制工具而言，主要包括保证金要求和道义劝告等。质量型控制工具通过颁发法律和管理法令规定，在某些特定部门可以增加或减少信用，相应地某些特定的部门使用信用，以使信用流向或偏离经济的特定部门。

除了美联储的货币政策会对美元汇率造成间接影响之外，美联储有时会为了稳定美元汇率而直接干预外汇市场。因为美联储认为美元同美国主要贸易伙伴货币的汇率被认为具有战略性的重要意义，而汇率波动有时是由投机行为而不是基本规律造成的。通常，美联储资产负债表“其他资产”中的三分之二以上是美联储持有的以外币标价的债券和储蓄账户，这些货币可以作为美联储抵御美元遭受投机性攻击的武器。

为了防止美元超跌，美联储会用外国货币，如日元、德国马克等购买美元；为了防止不合意的升值，美联储可以用美元购买外国货币。例如，1995年3月，美元对日元和德国马克的汇率跌至历史最低点，那时，美元对每一种货币在最近一年内的贬值都超过10%，而从10年前达到较高汇率水平以来已经贬值超过60%。美元的贬值刺激了对美国商品和服务的总需求，因此降低了美国的贸易赤字。但同时，美联储关心美元贬值的速度和程度，因为美国贬值的同时会通过提高进口商品成本、刺激对美国产品的需求、降低美国产品的竞争力，加大美国的通货膨胀压力。美联储认为这一贬值情况不符合市场基本规律，而且可能对美国经济造成意想不到的后果。于是，美联储同月用其持有的日元和德国马克购买美元。21

二、作为政策监督者的国会

美国国会并不直接参与汇率政策的制定，但是国会可以凭借宪法以及相关法律的明确规定，对汇率政策施加终极影响，因为美国宪法授予国会以“铸造钱币，调整其价值，厘定外币价值”（第一条第八款）的权力。尽管一些人对该项美国国会享有的货币铸造和货币价值管理的宪法权利的文字表述有争议，但国会在后来的一系列决定美元价值及与美元相关问题的决策及立法实践中，显示出来的对美元货币的管理权是至高无上的，而且是非常清楚的，诸如美国本位货币的选择，银本位、金本位、或金银复本位；美元货币币值或含金量的调整，贬值、升值或重新定值；还有金本位的恢复；等等。这一切决定都由国会作出，并由国会采取行动。总而言之，美国宪法将与货币相关的一切权利笼统地授予了美国国会，对货币的管理是国会的基本职能。

所以，现在的问题不是国会在法律层面是否具有管理货币政策的权力，而是国会如何对待这种权力，以及目前所采取的方式对于美元汇率的政策决定是否有益。就第一个问题而言，现在的基本情况是美国国会通过制定一系列法律，把制定货币政策和汇率政策的权力分别授权给了联邦储备委员会和财政部，两者加起来构成了决策系统的核心，而两家机构在形式上应该就整个范围的职权对立法机构负责。但在不少美国民众以及部分国会议员看来，财政部和联邦储备委员会在历史上就喜欢秘密地制定和实施汇率政策，对外界封闭，而且相对许多其他的政策领域依然遮遮掩掩。而在大多数其他国家里，财政部和中央银行虽然也主宰着这个政策领域，但不会过分隐秘。因此，一些分析家会倾向于国会取消这两个机构在货币问题上的权力。但是，就市场操作的保密性而言，它是应该得到保留的，在有关政策的基本目标上，可以将市场操作的保密性与对这些机构的监管区别开来。国会的宪法责任是在美国体制之中监管财政部和联邦储备委员会，这点毋庸置疑。它的监管权力因其对授权、拨款和这些机构关键职位的人事任命的控制而增强，尽管国会并不总是动用这些手段。

另外需要说明的是，拨款和人事任命在对财政部施加影响的过程中虽然比较重要，但国会对汇率政策发挥影响的最重要渠道还是通过立法。有趣的是，国会虽然通过立法给财政部设定了制定汇率政策的一些基本原则以及考核标准，但在大多数情况下，相应的法律条文并不十分明晰，缺乏可以操作的具体标志，所以造成这些条文不完整以及含混不清。这也给财政部按照国会的要求制定或执行汇率政策方面提供了很大的空间。

以美国国会在1988年制定的《1988年贸易法》中的有关规定为例。根据该法，财政部被要求在更广泛的宏观经济环境的背景中，鉴于全球经常项目平衡和资本流动，来讨论汇率政策。该法要求财政部针对难以应付的一系列政策和金融话题向国会提供信息和分析。但国会绝不局限于财政部提供的情况，它也可以从私营部门的金融分析师、独立的政策分析家和私营部门的游说团体等来源获取信息，这些信息是丰富的。尽管如此，有关政策、政策意图和国际谈判的信息由政府部门更紧密地拥有。尤其是在这个方面，国会并不总是拥有实施有效监管的足够信息。

此外，还有不少学者对于国会在汇率政策上到底发挥了什么样的作用存在着较大的争议。弗兰克尔和魏含蓄地对国会表示怀疑，根据他们的描述，相对于“合理的经济变量”，国会过分关注货币价值的双边贸易影响，而且使得财政部在过去为货币操纵而指定各国时不承担贸易保护主义的责任，遁词是它在国会的压力下采取行动。弗兰克尔和魏赞许地指出白宫在制定政策时比国会考虑的影响更为广泛。

与之相对，戴斯勒和亨宁的主张则是国会在20世纪80年代中期发挥了建设性的作用，它在私营部门之间充当了媒介作用，而且有助于里根政府的汇率政策进行必要的变革。他们进而建议扩大行政部门内部对汇率的考虑范围，加强国会在确定广泛的国际经济目标上的作用，使私营部门对财政部的建议制度化与合法化。他们强调，20世纪80年代中期以来的经验巩固了我们主张增强国会在确定目标并根据这些目标监督行政部门表现上的作用的理由。

三、政策影响者

对美元汇率的影响，党派因素是一个重要因素。美国的主要政党——民主党和共和党——在汇率政策上的偏好是不一致的。如果以支持强势美元或者弱势美元为划分标准，那么通常而言，民主党议员更加偏好弱势美元，而共和党则倾向强势美元。民主党和共和党在汇率政策上的立场差异主要是因为不同的支持者构成。

尽管发生过一些变化，但20世纪70年代以来民主党和共和党两党的基本选民构成大致是固定的。民主党的支持者以蓝领工人、非裔和拉丁裔为主。在全球化浪潮的当下，这些选民往往是利益受损者，他们所主要从事的制造业不仅会面临进口品的激烈竞争，而且自身产品的出口也受到很大影响。可以想象，为应对这些挑战，这些民主党支持者会要求民主党在国会的议员代表对美元汇率施加影响——通常是要求美元贬值，这样一方面会提高进口商品的价格，另一方面也会促进出口。在选民的压力下，基于实现连任以及获得选民的支持等现实政治因素的考虑，民主党议员将对政府相关部门施压，推动他们采取弱势汇率政策。

而共和党的选民构成则和民主党的大不相同。工商界和金融界通常是共和党的支持者，在国会议员的各种选举中，他们的政治捐款通常也投向共和党。在汇率政策上，他们比较倾向强势汇率政策。以金融界为例，强势的美元不仅能够让美元在世界范围内的购买力增强，而且有助于维护世界对美国经济和美元的信心，这些对于美国金融界而言都是非常重要的。受利益驱动，他们形成强势美元的偏好，并希望有议员能够维护他们这种利益偏好。

选民的不同直接导致了民主党和共和党在汇率政策上的差异。无论是共和党还是民主党的国会议员，他们在美元汇率上并不拥有和财政部或者美联储相同的决策视野。这主要是因为他们并不需要对全国利益负责，而只需要对选区利益负责。美国的国际经济地位并不是他们关注的主要内容，相反，地方性利益才是他们必须考虑和回应的重点。这种情况不仅普遍存在于美国国会的众议院各党派当中，而且存在于美国的参议院之中。

党派控制国会提供了最近几届国会在汇率政策上的态度的解释。在民主党控制国会的时候，民主党参议员普罗克斯迈尔（Proxmire）和唐纳德·里格（Donald Riegle）担任了参议院银行委员会主席。而共和党取代民主党成为国会多数党的时候，共和党参议员阿尔弗斯·德阿玛托和菲尔·格兰姆（Phil Gramm）在104届、105届和106届国会成为银行委员会主席。在众议院方面，众议员费尔南·圣日尔曼（Fernand St．Germain）和亨利·冈萨雷斯（Henry Gonzalez）在民主党控制之下担任了银行委员会主席。他们在1995年和2001年分别被共和党众议员詹姆斯·利奇（James Leach）和共和党众议员迈克尔·奥克斯利（Michael Oxley）取代。形成鲜明对比的是，参众两院的共和党主席对要求压低美元汇率的各项建议兴趣并不大。虽然保罗·萨班斯参议员在107届国会中担任委员会主席之后在参议院银行委员会开始注重美元汇率的问题，但那时已经改名的众议院金融服务委员会依然在共和党的控制之下，并没有就美元的汇率政策采取多少后续行动。

党派因素的影响还体现在当国会和总统不属于一个党派时，两者在汇率政策上的分歧会表现得更为明显。例如，1994年到2000年期间，总统是民主党的克林顿，而国会则由共和党控制。由于党派因素的差异，国会对总统的汇率政策设想提出了严重的批评，并试图改变总统以及财政部的政策思路。2006年之后，发生了一个转变。总统是共和党的布什，而国会由民主党掌控。和历史上屡次发生的一样，两者在包括汇率政策在内的各项经济政策上也是冲突不断。

第二个汇率政策的重要影响因素是利益集团。因为无论是国会还是党派因素之所以在汇率政策的制定过程中发挥作用，是受更为深层次的利益集团因素的推动。不同的汇率政策对不同的利益集团的影响是不一样的，有些利益集团会由于某些汇率政策而获得利益，而其他一些利益集团会因此而利益受损。为了实现有利于自身利益的汇率政策，不同的利益集团往往通过国会和党派发挥影响。所以，准确地说，要分析汇率政策的影响者，无法绕开利益集团因素。

在汇率政策上，美国国内至少可以识别出三个主要的利益集团。第一个利益集团是美国的制造业。美元高估明显会损害美国制造业的利益，制造业不仅会因此失去世界市场的竞争力，而且在大量廉价进口产品竞争之下，也会失去国内消费者。当贸易赤字不断扩大，而与此同时美元汇率大幅攀升，制造业往往会联合起来抱怨，并要求政府采取行动。另外，在制造业工作的劳工集团也是美元汇率上升的受害者，会采取政策行动来维护自己的权益。第二个利益集团是美国的农业集团。美国是世界的粮食出口第一大国，美国的农业一直非常依赖出口。农业部门对美元汇率的变化十分敏感。如果美元升值10%，意味着以其他货币表示的世界粮食价格下降了10%。这将会直接影响到美国农业产品的国际竞争力。受此影响，农业利益集团偏好美元的贬值。由于美国中西部存在多个农业州，所以农业利益集团对国会的影响不容忽视。

和上述两个利益受损的利益集团不同，美国的金融业通常会得益于美元汇率的上升。除了金融业利益集团之外，消费者、与进口业务直接相关的企业，也是美元升值的受益者。但由于他们或者因为集体行动的困境，或者因为政治联盟影响力较小，所以对汇率政策所能起到的作用并不是很大，所以在此不进行详细分析。

利益集团在美国汇率政策上发挥影响的途径各式各样。从小的方面讲，包括对特定选区议员施加影响、举行政策座谈会、开展政治行动以及在媒体上发表文章影响民意等，从大的方面说，有发动选民集体对国会议员构成压力、各利益集团联合声明对国会产生影响以及参加国会举行的听证会等。