美国政府国际经济政策的决策过程通常根据不同的决策主题而涉及有关政府部门、总统委员会甚而总统本人。依据它们在决策过程中的作用与影响,可以归并为以下六种模式:
(1)总统直接决策模式。美国总统一般不直接参与国际经济政策决策,而是委托或授权其助理或美国贸易代表等人领导部际委员会就有关政策进行讨论、磋商,做出决定。一些重大国际经贸政策则由总统亲自决策,这便是所谓总统直接决策模式。在这一模式中,总统自始至终领导和参与决策过程,组织有关工作班子,并通过讲话、声明、答记者问等形式向公众表明其对这一政策的重视。该模式反映了总统的直接干预与直接领导,决策过程也体现了总统本人的风格与喜好。当然,总统不可能事必躬亲,他需要顾问与助理协助工作,但决策是由他本人做出的。总统直接决策模式的典型实例是1971年尼克松总统宣布美元与黄金脱钩并对进口商品加征10%附加税,以此作为其新经济政策的一部分。老布什总统在对华最惠国待遇问题上的决策也属于总统直接决策模式。老布什对中国相当了解,他当政期间美国对华政策一直由总统亲自掌握。对华最惠国待遇乃中美贸易的基础,它的取消对两国关系的危害不言自明。老布什总统于1990年、1991年和1992年年连续亲自出马,保证了美国继续给予中国最惠国待遇。
(2)单一部门决策模式。单一部门决策模式是一种普遍模式,它所涉及的一般是政府的单一对外经济政策,其决策过程往往限于部门内部而不涉及其他部门,例如,财政部负责的国际金融政策,农业部负责的粮食出口政策等等。单一部门决策模式既然是部门决策,部门首长自然在其中起着重要作用。以农业部负责的粮食出口政策为例,1995年2月7日,即美国贸易代表坎特宣布因知识产权争端将对中国实行贸易制裁后仅仅三天,美国农业部却决定按补贴价再向中国出口100万吨小麦(原先已出口300万吨),中国可比市场价少付2 000万美元。农业部的这一决策显然更多地考虑了农业界与农场主的利益。
(3)部门一致决策模式。美国有一些国际经济政策的决策是在各部门达成大体一致意见的情况下做出的,这些决策因而反映了政府相关经济部门的意愿。在部门一致决策模式中,相关部门的立场从一开始就很相似或接近,因而部际委员会或总统相关顾问委员会能在获得各方首肯的情况下做出决策。虽然该模式并不意味着各部门利益的完全重叠,部门之间毕竟存在着一定的利益差异,但在目标与方法上大体一致便可认为符合这一模式。
1995年美日汽车贸易争端中美国的立场便是部门一致决策模式的体现。美国贸易代表办公室、商务部、国务院等部门在克林顿总统的领导和国家经济委员会的具体主持下,商定以强大的压力逼迫日本就范,使美国汽车和零部件打入日方市场,1995年美日汽车贸易战终于以日本让步、美日达成协议而告结束。
(4)多数部门支持决策模式。由于部门利益的差别,部门一致决策毕竟是理想模式,而现实中一些决策虽遭到个别部门的反对,但依然通过提交总统或总统顾问与助理发挥强有力作用的方式得以坚持。例如,1976年初,当石油输出国组织实施石油禁运之时,美国国务院、财政部和商务部倾向于不对此做出剧烈的政府反应,而司法部则希望能通过修订美国法律的方式进行反击,但最终司法部的意见未被接受。
(5)民主决策模式。广义上说,任何模式都可称为民主决策模式,但此处的民主决策模式指的是政府部门、国会以及各种利益集团的参与决策过程的模式。该模式通常以大辩论的方式进行,全美各种声音均通过各类传媒转达到政府部门,政府部门在决策过程中需要倾听各方面的声音,并综合各种意见再做出自己的决策。此模式通常涉及较重大课题,全美各方面从自身利益出发加入到大辩论中去。例如,20世纪90年代初每年一度的对华最惠国待遇大辩论、北美自由贸易区协定大辩论、美国是否援助俄罗斯的大辩论等等。
(6)个人发挥重大作用的决策模式。与总统直接决策模式不同,此模式虽然也强调个人作用,但它往往是总统决策模式的补充,是以总统强有力的顾问、助理或部长在决策过程中充分发挥个人作用为特点的。历届总统都有一位或数位强有力助理或部长,他们对总统的影响是相当大的,体现在决策过程中便是其个人作用的发挥。单列这一模式的意义正在于不忽略这些人的作用。基辛格之于尼克松、福特,布热津斯基之于卡特,均是极典型的例子。
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