对美国政府内涉及国际经济政策部门的考察和对其国际经济政策决策模式的分析，提供了我们研究美国政府国际经济政策决策过程的基础，下面拟通过对1995年美日汽车贸易谈判、老布什政府以及克林顿政府对华最惠国待遇决策四个案例的考察和分析，进一步揭示美国政府国际经济政策决策过程中总统、相关政府部门的作用与地位。
一、1995年美日汽车贸易争端
美日汽车贸易争端由来已久。1989年老布什总统访日后，日本首次接受一项“自愿计划”，即在随后的3年内购买价值约190亿美元的美国汽车零部件。克林顿上台后，展开咄咄逼人的对日经贸攻势，1993年7月，美日达成“框架协议”，就包括汽车在内的四大类产品举行谈判，以减少美国对日本的巨额贸易逆差（1993年为600亿美元，1994年达660亿美元）。而1994年日本对美汽车出口即达360亿美元，占美对日逆差额的54．5%，因此，1994年10月，美国方面扬言，如果日本不做出妥协开放其汽车市场的话，美国将动用贸易法“301”条款对日本进行报复。
1995年美日汽车贸易争端的决策属于部门一致决策模式，是遵照克林顿总统指示，由克林顿政府首次设立的国家经济委员会主持的。1995年3月初，国家经济委员会在其主席劳拉·泰森协调下，由美国贸易代表坎特、商务部长布朗及有关高级官员就美日谈判进行了磋商，各部门一致认为应加大压力，对日本采取穷追不让的高压战术。为此，决定在对最后期限作适当调整的前提下，实施更强硬的对日谈判方针。这一方针迅即被美国首席谈判代表坎特和主要谈判代表、商务部副部长杰弗里·加滕所运用。4月12日，国家经济委员会再次开会，就美日汽车贸易谈判破裂后的美方报复措施进行了商议，拟出了报复的具体计划，并列出了欲对日本价值约10亿美元商品征收100%惩罚性进口关税的清单。4月28日，国家经济委员会又就美国对日本的三点要求达成一致，要求日方必须扩大外国汽车销售网点、放松检验制度，开放汽车配件市场，以及在进口美国组装汽车的同时增加配件进口。
根据国家经济委员会拟定的方针，坎特5月3日至5日与日本通产大臣桥本龙太郎在加拿大惠斯勒举行部长级磋商，但未获成功。在6日举行的国家经济委员会会议上，决定实施4月拟定的对日报复清单，其中打击最大的便是对日本出口到美国的售价在3万美元以上的豪华车征收100%惩罚性的高额进口关税，而美国通常的汽车进口关税只有2．5%。5月10日，经克林顿总统授权，美国正式向世界贸易组织起诉日本，以对日本拒绝向美国开放其汽车市场进行报复。为强调政府立场的一致性，国家经济委员会主席泰森和商务部长布朗还出席了坎特举行的记者招待会。5月16日，坎特宣布了对日报复清单，决定对丰田、日产等日本5大汽车公司的13种豪华轿车征收100%的高额进口关税。制裁生效期定为6月28日。
对于总统经济班子做出的这一决策，高级官员中有人提出了不同的看法，即经济关系紧张会影响到安全关系与其他关系。助理国防部长约瑟夫·奈便认为不能利用安全关系来在贸易问题上对日本施加压力，而应把经贸与安全保持在两个互不相干的范畴内。商务部副部长加滕更直截了当地表示：“经济方面的紧张关系会不会慢慢削弱必须成为安全关系的基础的相互信任呢？答案必然是肯定的。……历史上还没有在经济和商业关系极不平衡的情况下保持着牢固的安全关系的先例。”7只是克林顿的坚决态度使国防部与国务院不再插手美日经贸关系，使得政府各部门才达成一致决策。
6月28日，美日谈判代表坎特和桥本龙太郎终于在日内瓦就汽车贸易达成协议，从而避免了一场美日贸易战。
二、老布什政府对华最惠国待遇决策
老布什政府任内共三次遇到最惠国待遇问题，分别是1990年、1991年和1992年，其中1991年的那一次较具典型性。老布什对华最惠国待遇的决策属总统直接决策模式和民主决策模式。
1990年老布什政府经过努力继续向中国提供最惠国待遇之后，1991年的形势却更为严峻，这是由于美国在人权、军备控制、贸易逆差和保护知识产权等方面与中国的分歧加剧。但由于对华政策是老布什本人亲自掌管的，故尽管持有不同看法，官员们依然“等候布什总统作出决定，并步调一致地执行”。8
美国国内各类势力和利益集团轮番向老布什政府和国会展开游说，或要求无条件给中国最惠国待遇，或要求取消，或要求附加各种条件。但国务院、财政部、商务部、贸易代表办公室和农业部等均强烈要求继续延长中国最惠国待遇。1991年5月15日，老布什总统首次公开谈到他准备继续延长中国最惠国待遇，“我们不想孤立中国。……我从大局出发，我着眼于中国对我们的沙漠风暴行动的支持，我着眼于中国作为一个国家的重要性。……我确实希望他们在我们要求他们的问题上有所改进。”9然而，国会中的反对势力极为强大，众院以223票对204票否决了老布什关于延长对华最惠国待遇的决定，且以313票对112票的大比数通过了有条件延长最惠国待遇的议案。显然，老布什只能通过寻求参院支持的方式维持其决定。6月19日，民主党参议员马克斯·鲍卡斯组织两党15名参议员联名写信给老布什总统，提出以政府支持台湾加入关贸总协定为条件，换取他们对老布什无条件延长中国最惠国待遇的支持。在政府内部，商务部、财政部与贸易代表办公室长期以来在机构间的会谈中即一直主张美国改变对台湾的政策，允许台湾加入关贸总协定；而国务院和（在较低的程度上）国家安全委员会一直反对这样做，理由是这样做将激怒中国，其结果是给美中两国间的战略关系造成持续不断的损害。10老布什对此问题一直未作决策。此时老布什便以鲍卡斯建议为契机，倾向于接受多数部门的意见（多数部门支持决策模式）。7月20日，老布什致信鲍卡斯，满足了他们的条件，争取到鲍卡斯等15名参议员的支持。3天后，参院以55票对44票通过有条件延长中国最惠国待遇的议案。老布什随后予以否决，他手中有44位参议员的支持票（34票即可维持否决），足以保证对华最惠国待遇得以继续延长。
三、克林顿政府对华最惠国待遇决策
克林顿政府上台后，已六次宣布给予中国最惠国待遇（直至中国获得永久正常贸易关系待遇PNTR），其中较具典型性的是1993年和1994年两次。克林顿政府在对华最惠国待遇上的决策属总统直接决策模式和民主决策模式。
1．1993年最惠国待遇的决策
在中国最惠国待遇问题上，美国主要有两种声音。一种是务实派的声音，他们是强调保持和发展与中国全面关系的企业界、政界、学术界及军界人士。他们认为，最惠国待遇作为中美经贸关系的基础是不能取消的。早在克林顿宣誓就职之前，参院对外贸易小组委员会主席民主党人马克斯·鲍卡斯便发表讲话，敦促新政府在不取消中国最惠国地位的同时在人权和武器扩散问题上对中国施加压力，即“赞成用解剖刀而不用剁肉斧”。11另一种是强硬派的声音，他们是主张孤立和打击中国的人士与非政府组织（尤其是人权组织），参院多数党领袖乔治·米切尔和众议员南希·佩洛西便分别提出了有条件延长中国最惠国待遇的议案，反映了强硬派的主张。在克林顿政府内部也存在两种不同的观点。克林顿最重要的亚洲政策制定者、助理国务卿温斯顿·洛德支持把人权问题作为继续给中国最惠国待遇的条件。但克林顿的国家安全事务副助理塞缪尔·伯杰则坚决反对把人权等条件强加在最惠国待遇之上。国务卿克里斯托弗比较倾向于洛德的立场，但他也同意美国应当运用创造性外交，而不要只靠最惠国待遇对中国施加压力。
克林顿在1992年大选期间，严厉抨击了老布什政府的对华政策，并强烈要求取消中国的最惠国待遇。但入主白宫后，竞选言论已让位给地缘政治的现实和政策的连续性，他在中国最惠国待遇上的态度渐趋实际。克林顿在以当选总统身份出席1992年12月小石城经济会议时说：“我不主张取消最惠国待遇，如果我们能够实现（在人权和贸易问题上）持续的进展。”12 1993年2月26日在美利坚大学就对外贸易政策发表演讲时，克林顿进一步指出：“我想要继续保持这种伙伴关系，但是我也认为，我们有权期望人权和民主方面的进展，因为我们支持这种进展。”13
在克林顿指示下，美国国务院、财政部、商务部、贸易代表办公室和农业部的中层官员从2月份开始研究一项可供选择的方案。克林顿的指导思想有二，既要抓住（不让国会掌握）对华政策主导权，又不能不取悦美国国内的两种势力，这便导致了克林顿中间路线的出台：继续无条件地向中国提供1993年度最惠国待遇，但1994年度最惠国待遇则与中国一年之内的人权状况挂钩。1993年5月28日，克林顿以第12805号总统行政命令的方式做出了这一决策，从而满足了各方的大体要求。
2．1994年最惠国待遇的决策
由于克林顿提前一年将1994年度对华最惠国待遇与人权挂钩，他便束缚了自己的手脚。1993年5月以后，中美关系并未如预期的那样上升，反而出现了“螺旋式下降”。这便迫使克林顿政府全面检讨其对华政策。直至9月，克林顿总算签署了对华“行动备忘录”，实施“全面接触”的对华战略。11月，克林顿和江泽民主席在西雅图会晤。但是，美国认为中国的人权状况并未达到其要求，为此，1994年2月底，负责人权事务的助理国务卿沙特克来华与中国讨论人权问题。接着，克里斯托弗国务卿于3月中旬访华，试图压迫中国在人权问题上让步，但未能得逞。克林顿得知这一消息后，他在椭圆形办公室里当着助手的面大发雷霆：“克里斯（托弗）现在到底在那儿干什么？”克林顿的助手透露，克林顿动怒反映出他对那项原以为可以轻而易举取得成功、实际上却成了一桩外交麻烦的对华政策感到沮丧。14 3月22日，应克林顿要求，总统高级顾问和主要部长在白宫召开了对华最惠国待遇决策会议。会上，财政部长本特森，商务部长布朗建议抛弃将最惠国待遇与人权联系的政策，遭到克里斯托弗反对，但得到政府中绝大多数人（多数部门决策模式）的支持。155月24日，克里斯托弗向克林顿提交了一份说明中国人权状况的报告。当天，在克林顿主持下，白宫再次就中国最惠国待遇问题举行会议，并正式做出脱钩决定。出席会议的顾问与部长们提出三个方案供克林顿选择。方案一，延长最惠国待遇，并建立一个中美双边人权委员会调查人权问题；方案二，禁止从中国进口武器弹药；这两种方案只需要克林顿发表一项行政命令即可，不涉及国会。方案三，提高中国军队生产的一系列产品的关税，但这需要国会立法。5月26日，克林顿最终选择了方案二，但他仍对方案一有好感。为此，他还打电话给前总统卡特，想请卡特领导一个独立的人权委员会。但卡特不仅拒绝了，而且建议他放弃这一念头。克林顿在前往白宫新闻发布室宣布决定前一刻放弃了这一想法。16
在1994年最惠国待遇决策过程中，财政部长本特森和前总统卡特对克林顿的影响最大（个人发挥重大作用的决策模式）。本特森认为，因人权状况而对中国实行制裁的政策不会奏效，反而会丢掉中国的市场。制裁应由盟国共同实施，要么就根本不搞制裁。卡特则数次应邀去白宫与克林顿长谈，他认为在中美关系中不采用威胁的办法，更有助于改善其人权状况，克林顿接受了他们的观点，从而最终做出了“脱钩”的决策。
注释
1．罗杰·波特：《总统决策》，剑桥大学出版社1980年版，第18页。
2．斯蒂芬·科恩：《美国国际经济政策的制定》，普拉格公司1977年版，第67页。
3．I．M．戴斯特勒：《美国贸易政治》，国际经济研究所，1992年第2版，第116—117页。
4．《美国政府手册》，美国政府印刷局1993／94，第87页。
5．同上书，第133页。
6．斯蒂芬·科恩：《美国国际经济政策的制定》，第45页。
7．《纽约时报》1995年5月14日。
8．路透社，1991年5月15日电。
9．美国新闻署：《东亚太平洋电讯稿》1991年5月16日。
10．《纽约时报》1991年7月10日。
11．美联社，1993年1月8日电。
12．《华盛顿邮报》，1992年12月16日。
13．美国新闻署：《东亚太平洋地区电讯稿》1993年2月27日。
14．《纽约时报》1994年5月29日。
15．《商业周刊》1994年4月18日。
16．《纽约时报》1994年6月1日。
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