国会在贸易政策决策中地位和作用的历史演变

一、从建国到20世纪30年代

从1789年第一届国会成立到1930年，美国贸易政策的主导者是国会。总统分享的权力有限，主要扮演执行者的角色。在这一时期，美国的贸易问题就是关税问题，其贸易政策就是关税政策。由于国会独享征税权，因此，它能在贸易政策上唱主角。而且国会在总体上倾向于高关税政策，主要是因为：一是关税是联邦政府的主要税源，提高关税对政府财政有直接的好处；二是当时美国属于发展中国家，为了保护新兴产业和国内市场，有必要维持高关税。事实上，第一届国会开张不久就通过了一项提高关税的法律。到1930年通过斯穆特—霍利关税法（Smoot-Hawley Bill）为止，国会共通过了9个重要关税法，绝大部分是提高关税的。1930年关税法修订了20 000多项商品的关税，几乎全都提高。这些法确立了美国的最高普遍关税率结构，征收的关税几乎高达应纳税进口物品价值的60%左右，从而把贸易保护主义推向历史最高峰。但是，斯穆特—霍利关税法是国会最后一次采用这样直接明确的方式行使其贸易权力。随之而来的各国之间贸易战使美国深尝自己培植的苦果，同时，这一法律的制定过程也使利益集团的消极影响和国会议员的狭隘立场等决策过程中的弊端暴露无遗。美国贸易决策体制的改革势在必行。

1934年互惠贸易协定法的出台，标志着美国贸易决策真正开始了总统与国会共享决策权的阶段。这不仅是因为该法案对总统的授权幅度大于以往，更重要的是因为这种授权具有新的结构特点：第一，国会原来往往在关税法中制定细部关税（即规定某种进口商品的关税应该是百分之几），现在则把规定细部关税的权力授予总统，从而减轻了利益集团对自身的压力。有的学者认为，国会的授权使美国贸易政策从分配性的政策变成了规范性的政策。在分配性政策形式下，因为人人都想分得一杯羹，所以尽量向议员施加压力。而在规范性政策形式下，规则挂帅，除非先改变规则，否则通过议员个人的努力是无法获得好处的。第二，国会并没有完全放弃其权力。这是因为，一方面国会制定贸易政策的权力是宪法规定的，它自身不可能完全放弃这种权力；另一方面保留一些权力对议员们有好处。因此，国会对总统的授权总是有时间限制的。第三，通过向总统授权，可以使与美国贸易政策相关的自由贸易和保护主义的利益都能得到更为平衡的考虑，而不是只听到特殊利益集团或特殊产业的“寻租”声音。第四，国会在授权给总统之际，同时规定了一些贸易救济程序，使那些受到进口竞争伤害的产业能够得到保护；这一决策框架兼容并蓄了自由贸易精神和保护主义精神。

1934年贸易体制的基本结构沿用至今，其稳固性有两个来源：首先，它折衷了各方面的利益。国会受到行政部门的“保护”，减少了利益集团的直接压力；总统可以把外交考虑和全国经济情况反映到贸易政策中；利益集团仍有固定程序可以获得保护；行政机构在执行政策时有足够的空间把贸易推向自由化的方向；而外国政府也可以通过美国总统或是美国的贸易谈判代表，把其经贸利益反映到美国贸易政策的制定过程中。其次，法院支持总统和国会分享决策权。例如，在1936年（United States vs．Curtis-Wright Export Corporation，299U．S．304，1936）、1937年（Chicago and Southern Airlines Inc．，vs．Waterman Steamship Corp．，331U．S．802，159F；2d 828，1937）的判决中，联邦法院支持了总统的贸易权、站到总统一边。不过，在1954年的一例判决（United States vs．Gug W．Capps Inc．，348U．S．296；204F．2d．665，1954）中，一家美国公司因违反美国与加拿大签订的行政协定而被行政部门送进法庭，但法院裁定，该协定未经国会授权，因此判美国政府败诉。可见，法院是鼓励总统行使贸易权的，但是要求这种贸易权必须以国会授权为基础。

二、从20世纪70年代到冷战结束

从20世纪70年代开始，由于国际、国内背景的变化，美国贸易决策体制和国会在其中的作用也进行了新的调整。

1．国际背景的变化

第一，国际贸易的谈判议程发生了改变，非关税壁垒成为谈判的重心。第二，美国国际贸易地位的相对下降，西欧、日本和新兴工业化国家在经济上的崛起，使美国的产业面临日益增强的外来竞争。那些受到威胁的产业，一方面向国会寻求保护，另一方面逐渐把生产基地转移到其他国家，尤其是劳动力和资源都很廉价的发展中国家。结果导致一部分制造业工作机会流向海外，这又增加了公众（尤其是工会）要求保护主义的压力。第三，1971年美元危机，尼克松于8月15日宣布“双脱钩”，布雷顿森林体系瓦解。但是，美元贬值并没有从根本上改变美国贸易地位下降的大趋势。社会上和国会中保护主义再度抬头，“公平贸易理论”由此兴起。许多议员都把贸易逆差大幅上升的原因归结于外国（特别是日本）对美国的出口采取了“不公平的措施，因此要求“铲平运动场”（level playing field），1985年7国首脑峰会达成的“广场协议”（Plaza Accord）便是例证。第四，1995年世界贸易组织取代关贸总协定之后，多边贸易体制的异质性日益严重，例外越来越多，多边谈判约束力下降，促使美国实行多轨制贸易谈判。

2．国内背景的变化

第一，国会结构更加松散，参加贸易决策的委员会数量增加，出现了不少跨委员会的议员团体，法案的协调日益困难。第二，利益集团对决策的干预加深。第三，共和、民主两党在贸易政策上的立场转变：第二次世界大战前，前者支持高关税、赞成贸易保护；后者支持低关税、赞成自由贸易。但第二次世界大战后，美国工业拥有强大的出口优势，共和党开始摆向自由贸易；相反，由于南部纺织品等劳动密集型产业出口优势消失，民主党日趋保守。当今他们的基本倾向是在享受自由贸易利益的同时，通过一定的保护措施来获得更大的相对利益。

3．上述两方面的变化，对美国贸易政策的制定结构产生了影响

第一，国会对总统的授权方式发生了改变。针对形式复杂的非关税壁垒已成为谈判主题，1974年贸易法进行了新的授权安排：非关税壁垒谈判的结果必须经过国会批准；国会对非关税壁垒国际协议的审议，不能附加修正案，只能表示同意或不同意；对协议的审议过程规定了时间限制，即所谓“快车道”程序。

第二，国会修改了贸易规则，使受到进口伤害的产业更容易获得行政救济：把原来授予总统的贸易权直接授予主管贸易的联邦行政机构；放宽“逃避条款”，即当美国产品因进口竞争而受伤害时，美国政府可以提供一些暂时的保护措施，以使遭到损失的产业获得调整的时间和机会；在平衡税和反倾销税的征收方面，国会也逐年改变，好使美国企业更容易从这两种途径得到保护。

第三，维护自由贸易的代价上升。为了防止国会议员为讨好利益集团而提出的各种各样保护色彩浓厚的法案获得通过，为了防止美国贸易政策和体制在总体上退回到保护状态，行政当局不得不在具体的贸易问题上对外国施加更加严厉的措施，而且这种情况日益趋多。

三、冷战后美国国会与美国贸易政策

1．冷战后美国贸易政策的特点

冷战后的美国贸易政策延续了冷战后期的“公平贸易”原则，并有进一步的发展。这一时期的政策典型是克林顿政府的贸易政策。其本质是互惠主义，重点是打开国外市场，而不是封闭国内市场。克林顿一上台，就提出经济、安全、人权为美国外交的三大目标或支柱，并于1993年提出了美国第一项“国家出口战略”，其对贸易政策的重视超过了战后历届美国行政当局，而且在3年半的时间内，使美国的出口增长率快于世界贸易出口的平均增长率，其中，对日本的出口增加了85%。尽管克林顿在口头上也支持自由贸易，但在骨子里却信奉公平贸易理论，他强调“在一个强烈竞争的世界里，我们也需要比自由贸易更多的东西。我们需要公平规则下的公平贸易。”克林顿政府的政策重点是打开国外市场，因此，又被称为“出口能动主义”或“出口保护主义”。在美国1996年贸易政策议程和1995年总统关于贸易协定方案的年度报告中，克林顿将其贸易政策的目标明确为四个方面，即打开外国市场、坚持“平等竞技”、为美国公司和工人实行激进的贸易战略、将贸易政策与全球经济战略相结合。事实上，在冷战后全球化加速发展的背景下，想搞限制进口的政策也行不通。美国是想在继续推进全球贸易自由化的过程中，通过扩大出口，来获得更多的相对利益。

2．冷战后美国贸易政策的根源与国会的作用

上述冷战后贸易政策的特点，其根源与冷战后的新背景有关。

从国际层面来看，“两个平行市场”这种人为的分隔消除以后，全球化在冷战后得到加速发展。许多国家都以国际化和市场化为目标进行改革。而全球化的进一步发展和世界市场的扩大既带来了机会，又意味着更激烈的市场竞争。全球化的深入发展还表明，国际市场对于任何国家都变得越来越重要。事实上，从20世纪80年代到现在，美国经济的对外依存度一直在提高，出口也已成为美国经济增长的重要动力。这一切变化都促使美国人更加重视国际贸易。

从国内层面来看，贸易保护主义的复兴和国会的压力则是主要原因。尽管冷战后美国经济的竞争力得到恢复、生产竞争能力从1994年起连续高居世界榜首，但商品贸易逆差持续扩大（服务贸易美国顺差）。逆差问题虽不是一个严重的经济问题，但经常被“政治化”，成为保护主义诉求的主要依据，国会在这方面起了“先锋作用”，因为在与外来经济竞争中处于弱势或失败的产业、公司或工人，以及保守主义政治家在国会都有其代言人。尽管乌拉圭回合谈判的结果对美国有利，但送交国会批准时，却反对意见众多。其主要有：主权威胁论（即担心世界贸易组织体制的加强和新的争端解决机制将约束美国国内立法的灵活性，有损美国主权）、反民主程序论（即认为国际条约的标准低于美国国内的准则、损害公众民主权益、国际仲裁缺乏透明度）、环境保护论（即认为全球贸易自由化关于卫生、健康、安全的规定采取“就低不就高”的“特使效应”，降低了社会生活的质量和水平）、劳工标准论（即认为低收入国家穷人妇女儿童的权益被剥夺，也严重威胁了美国下层蓝领工人的就业机会）。

总之，从历史纵向来看，1930年的斯穆特—霍利法被普遍认为是经济领域的“慕尼黑”。从1934年互惠贸易协定法开始到20世纪60年代，一套避免全面保护主义和限制利益集团寻租活动的制度得到了发展和强化，从而保护了国会免受利益集团太大的压力。但是，从20世纪70年代开始，上述比较有利于贸易自由化和有助于保护国会免受利益集团压力的体制开始动摇，冷战后更盛。具体来说，有如下特点：在指导思想上，新的互惠主义思想成为国会立法和影响政府贸易职能部门日常工作的标准；在决策过程中，国会虽然在总体上仍然支持总统的多边贸易自由化的传统战略，也尽可能约束对来自单方面（进口或出口）利益集团的救济承诺，但对贸易行政部门贯彻全面互惠的要求更加严格，而且越发不能容忍其对不公平贸易行为的反击无力；在机构设置上，强化美国贸易代表办公室（USTR）的权限，使之扮演贯彻国会法案和意图的“行政经纪人”角色；在管理规则上，“准司法程序”的应用不再像以前那样受到比较严格的约束，而变为被广泛引用，借以打击外国对手的救济手段，在反倾销和反补贴的诉讼中对倾销和补贴（平衡税）的调查更容易了。