中美纺织品贸易争端

冷战结束后，随着经济因素的上升，原有的国家安全概念发生了变化，经济安全成为大多数国家考虑的重点，在这种背景下，经贸问题的政治化倾向变得越来越严重。所谓经贸问题的政治化，是指一国在处理有关贸易方面的问题时，附加了一些政治条件，使这一问题具有政治象征意义。这在中美经贸关系中显得尤为突出。近年来，中美两国在经贸领域的矛盾和摩擦日益上升，已经成为中美关系中的不稳定因素。美国政府不时以贸易不平衡、人民币汇率、知识产权保护等问题对中国施加压力，背后其实是与相关利益集团乃至大国战略等诸多问题密切相关的。奥巴马政府2009年9月对中国输美轮胎实施贸易特殊保障措施，不论其真正动机何在，但各方的共识是，这绝非单纯的经济决策，而是具有浓厚的政治意义与政治化倾向，对中美经贸关系的负面影响将逐步显现。而中美纺织品贸易争端也一样，表面上看起来是经贸问题，实际上汇聚了太多的政治意义，成为各种力量较量的角斗场所。本节试图通过对中美纺织品贸易争端的个案分析，揭示美国选举政治、利益集团、贸易保护主义及对华歧视政策等多重作用对中美经贸关系的全面影响，从而为正确应对中美经贸关系中的政治化倾向提出相应见解。

一、中美纺织品贸易摩擦

美国是全球最大的纺织品消费国，也是中国纺织品最大的出口市场。纺织品贸易在中美贸易中占有重要地位，双边贸易额巨大且呈连年递增势头（见表7．1）。从表7．1中可以看出，中美纺织品贸易极其不平衡，美方贸易逆差不断创出新高。这一不平衡性在2005年全球纺织品配额取消后，伴随着中国纺织品出口能力的急剧扩张进一步凸显。后配额时代，中国输美纺织品增速大幅度提高，在美国纺织品进口中的比重进一步扩大。根据美国海关统计，2005年美国从中国进口纺织品服装总额达到224．07亿美元，比2004年同比增长25．12%，占全美纺织品服装进口总额的25．12%。1

表7．1　中美纺织品贸易情况表

资料来源：《中国统计年鉴》（2007年）。

纺织服装业作为劳动密集型产业，是中国最具有比较优势的行业，因此成为中美贸易摩擦的重灾区。20世纪70年代末，中美双方签订了第一个纺织品贸易协定，从此开始了两国间就纺织品贸易问题的漫长磋商。2001年中国正式成为世界贸易组织成员，纺织品与服装也逐步纳入到世界贸易组织的管辖范围中，但美国通过配额限制中国纺织品出口的政策没有变。一是在中国入世工作组报告中建立了美国纺织品进口的安全阀，规定在2005年—2008年期间，如果中国某一类纺织品对世界贸易组织成员的出口激增造成“市场扰乱”，世界贸易组织成员可临时实行限制；二是利用“特保条款”对中国纺织品出口实行数量限制。2003年11月，小布什政府宣布对中国的针织布、文胸、睡袍三种纺织品实施特别保障措施。中国纺织品进出口商会代表中国纺织品服装出口业界对美方此举提出强烈抗议，坚决反对美方对中国纺织品出口重新设限。2004年10月，美国政府再次以中国纺织品进口急剧增加，导致扰乱美国市场为由，宣布自2005年起对中国袜子实施特别保障措施。2005年1月1日，纺织品出口配额全部取消，全球纺织品贸易进入自由贸易时代，中国长期受到压制的纺织品出口能力得到了短暂的释放。1—8月，中国对美纺织品服装出口同比增长了64．20%，占美国纺织品服装进口总额的25．97%。2这使得美国的纺织企业坐卧难安，美国纺织品制造商协会等组织开始向政府施压，要求政府对中国纺织品进行限制。于是，2005年5月，美国纺织品协议执行委员会决定对来自中国的棉制裤子、棉制针织衬衣、棉及化纤制内衣实施特别保障措施。经过艰苦的谈判，2005年11月8日，中国商务部部长薄熙来和美国贸易代表波特曼在伦敦签署了《纺织品和服装贸易的谅解备忘录》。中美两国虽然暂时取得了谈判意见的一致，但并不意味着中美之间纺织品贸易摩擦就此完结。

对于中美贸易摩擦，美方所持的一个重要理由在于，由于进口了大量廉价的中国产品而使两国出现了巨额贸易逆差，正是“中国制造”使美国许多产业陷于萧条并夺走了数以十万计的美国就业机会，由此采取必要措施改变上述状况也势在必行。这一观点在美国政界和学术界都有许多支持者。美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）的巴里·博斯沃思（Barry Bos-worth）高级研究员就认为，中美贸易更多的是经济问题，而不是政治问题。中国对美贸易的巨额增长，使美国工人不得不担心他们的就业问题，而政府也不得不顺应民意。3虽然我们理解他作为美国学者的立场，但我们也不得不对他的话有所质疑。就中美纺织品贸易争端来说，仅从经济学角度并不能很好的解释其根源。

其一，从整体上不利于美国经济效率的提高和经济福利的改善。按照古典贸易理论，通过进口本国比较劣势产品，出口本国比较优势产品，每个国家都会从自由贸易中提高本国的经济效率并改善本国的整体经济福利。美国经济的优势在于知识技术密集型产品，纺织品在美国早已是夕阳产业，美国限制从中国进口纺织品的后果对挽救其萧条产业和改善其就业状况并不会有多大帮助。相反，实际上是保护了美国没有比较优势的产业，不利于美国经济结构的进一步调整和经济效率的提高。而且，美国将不得不以更高成本到其他国家寻求替代资源，例如从墨西哥、印度、加拿大等国进口，可是其产品价格普遍高于中国。最终的结果是，美国消费者在购买此类产品时平白增加了负担并提高了美国的物价水平。对美国消费者来说，中国纺织品物美价廉，如果美国要从中国以外的国家进口同样商品，美国消费者每年需要增加约140亿美元的支出。4

其二，实际上，对中国纺织品“设限”，并不会改善美国国内的就业状况，也不能使美国经济真正受益。尽管美国纺织业耸人听闻地宣称，如果不对中国进口加以限制，纺织品配额取消后，美国将失去63万个纺织业就业岗位，1 300家工厂将被迫关闭，然而，实质上中国输美纺织品的增长只是替代了部分其他国家的对美出口而已，根本谈不上对美国的纺织品行业造成严重损害。而且即使对中国“设限”，美国纺织业也不会得到多少实际好处。因为与中国具有相同或相近优势的其他国家的同类纺织品势必迅速填补这一市场空隙，美国纺织业所面临的竞争压力并不会因此而得以有效减轻。美国纺织业竞争力薄弱是其自身的产业结构问题造成的，将其归咎于中国，既无根据，也没道理。因此“设限”不会成为挽救美国纺织业的救命稻草，也不会给美国人带来更多的就业机会。

二、中美纺织品贸易争端的根源

中美纺织品贸易争端的根源不仅仅存在于经济领域，甚至可以说经济领域的问题只是一个表象和诱因。真正促使美国行政部门挑起纺织品贸易争端的根源在于，乃是其迫于美国国内政治压力或选举政治需要而做出的决策，是按政治需要行事而不是按贸易利益行事。事实上，在中美经贸关系中，政治问题常常压倒经济问题成为两国贸易摩擦的肇因。

首先，选举政治使然。一个国家在一定时期内所采取的政策是与其国内因素，尤其是国内政治因素与政治制度的影响分不开的，贸易政策也不例外。美国宪法将贸易政策的制定权赋予国会，国会议员依据选举产生，其当选和连任的首要条件是代表本选区的利益，在这种选举制度下，如果议员忽视地方利益，过多顾及国家利益就很可能丢掉席位。因此，在关键时刻，国际贸易的原则、自由贸易的理念都不得不让位于国内政治的游戏规则。近年来，失业梦魇一直困扰着美国人。例如，据美国劳工部2005年1月6日公布的报告，根据季节性调整指数，2004年12月26日至2005年1月1日这一周美国失业人数为364 000人，比前一周的失业人数321 000增加43 000人。面对如此之高的失业率，美国政客需要“替罪羊”来化解国内日益高涨的不满情绪。中国是美国最大贸易逆差来源地，又是政治正确的议员们乐于攻击的共产党国家，这就使中国成为再合适不过的美国政治的牺牲品。于是，为了赢得选民的支持，特别是产业阶层的选票，议员们自然会在包括中美纺织品贸易在内的中美贸易不平衡、人民币汇率、知识产权保护等问题上大做文章。尽管对劣势产业的保护会导致美国消费者的损失，同时也不利于美国产业结构调整和升级，但是在议员们眼中，美国劳工的选票要比消费者的经济福利重要得多。

其次，利益集团的压力。纺织品配额的取消使中国纺织产业的竞争力充分释放出来，让美国零售商可以赚到更多的钱，美国人民也能买到更便宜的商品，这是符合大众利益的，而且美国大多数的纺织服装也需要从国外进口。美国政府对中国纺织品进行限制，是因为美国的政府决策往往是国内不同利益集团相互博弈的结果，在中美纺织品问题上也是如此。就对输美中国纺织品设限问题，美国国内并非众口一词，而是存在泾渭分明的两大阵营：一方是纺织品制造商阵营；另一方是消费者阵营（包括美国纺织品进口商、分销商、零售商和普通消费者）。美国纺织品制造协会是纺织品制造商阵营的中坚力量，也是纺织品贸易摩擦的始作俑者。以它为代表的纺织品制造商阵营深知纺织品配额的取消只会加速美国国内纺织业的江河日下，因此极力游说美国政府对中国纺织品设限，不遗余力地宣传“中国威胁论”。然而，对于消费者阵营来说，纺织品设限的成本是分散在所有消费者身上的，这近似一种公共产品，由于“搭便车”的存在，他们很难组织起来同那些代表生产商的利益集团进行斗争，从而形成了人多力量不大的被动局面。相形之下，纺织品制造商阵营规模虽不大，但早已结成休戚相关的利益共同体，纺织品配额取消后，他们全力以赴游说美国决策者，向美国商务部提交了12份陈情书，要求实施新的配额限制，对国会和白宫的影响力要远远大于消费者阵营，从而在这场博弈中占了上风，其主张也最终在美国对华贸易政策中体现出来。美国对中国输美轮胎实施贸易特殊保障措施的背后也同样是代表特殊利益集团的美国钢铁工人工会等施加影响、进行游说的结果。

第三，贸易保护主义抬头。中美纺织品贸易的政治化以及中美经贸关系的政治化实际上是美国国内贸易保护主义抬头的一个突出表现。贸易保护理论是由美国学者汉密尔顿1791年提出的，他认为国家应该通过关税保护国内市场，促进本国幼稚工业的发展。瑞士国际政治经济学学者布鲁诺·弗雷则认为，各发达国家都存在贸易保护主义的市场。作为贸易保护主义需求者的特定选民集团、厂商千方百计地利用政治体系来获取自己的优势，推动本国政府在国际经济关系上做出有利于自己的政治决定，这样他们无需提高国际竞争力就能获得利润最大化。

反映到中美纺织品贸易以及中美双边贸易中，贸易保护主义一直是一道难以消解的阴影，如影相随。

第四，对华贸易歧视政策的反映。纺织品贸易争端是美国对中国采取的一种歧视性贸易政策。就中国的服装纺织品出口而言，与其他世界贸易组织成员方相比，世界贸易组织相关协定做出了具有歧视性的限制性规定，这些规定包括《中国入世议定书》第15条的“非市场经济条款”、《中国入世议定书》第16条的特定产品过渡性保障条款以及《中国入世工作组报告书》D部分第242段专门针对中国的特殊保障条款。这些乃是中国纺织品出口享受自由贸易难以逾越的障碍，也是引发中美贸易摩擦的重要原因。

美国对中国出口纺织品实施特别限制措施的一个重要前提条件，是中国出口纺织品对其造成“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”。这是针对中国出口纺织品特别限制措施的特别之处。让我们看一下不同时期对“市场扰乱”概念的不同定义，其中的政治意味就更清楚了。

1960年关贸总协定（GATT）将“市场扰乱”定义为：（1）从特定国家或地区来源的特定产品大量急剧增加，或增加的可能性；（2）这类产品的价格大都低于进口国市场上质量相当的同类货物的现行价格；（3）造成对进口国国内各生产人的严重损害或严重损害的威胁；（4）上述第二点所指价格并非政府对价格的干预或者由于倾销措施引起的。而按照《中国入世议定书》第16条第4款对“市场扰乱”的规定：“一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的世界贸易组织成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。”5可见，根据《中国入世议定书》，由中国出口商品的“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”所造成的损害只要是实质损害或实质损害威胁的一个重要原因就达到了损害标准。而按照关贸总协定在1960年所下定义，则要求达到“严重损害”或“严重损害威胁”的程度，相比较而言，它的门槛更高，也更符合实际情况。但美国并没有据此与中国谈判，而是选择了对中国苛刻得多的要求，并最终形成《中国入世议定书》。

2005年，由于美国主动挑起纺织品服装贸易争端，经过中美两国多轮谈判，最终达成了关于纺织品贸易特殊保障措施的双边协议，但是，综观协议的内容，它并没有完全解决和弥补特殊保障条款的缺陷。

三、中美纺织品贸易争端的应对

纺织品贸易争端对中美两国来说，是“和则两利，斗则两伤”，同理，中美各类贸易争端也是如此。就中美纺织品贸易争端而言，中美两国的相互依赖具有明显的不对称性。对于中国而言，纺织品在中国对外贸易和就业中占据十分重要的地位，直接从事该领域的人员约为1 900万人，纺织品业的国际依存度也非常高。据有关部门测算，中国服装出口每下降1个百分点，全国服装生产就要下降0．5个百分点，全国就会有3．6万人失业。而美国是全球最大的纺织品消费国，也是中国纺织品最大的出口市场。美国对中国纺织品“设限”，对中国负面影响显而易见。“设限”减少了中国对美纺织品出口，美国却可以从其他价格相差不大的国家进口，对消费者来说影响并不太大。换言之，中美双方的损失程度是不对等的，即中国的损失要远远大于美国。纺织品贸易是这样，中美其他贸易也大体上存在这样的状况，这是中美贸易的大格局所决定的，也是短期内难以改变的。因此，追求相对获益的美国可以在纺织品、轮胎、钢管等中国输美产品上拿中国开刀，既获取国内政治利益，又对中国施加压力，逼迫中国进一步开放国内市场。因此，对于中国来说，消极等待并不可取，而要用积极的态度解决贸易摩擦，减少甚至免除由此产生的损失。所谓积极，就是对美方的态度要有迅速的反应，对可能的贸易争端要有一定的预见。贸易问题固然是经济问题，但是政治解决可能会取得更好的效果。

首先，对于中美各类贸易争端既不能掉以轻心，也不用过于担忧。毕竟从中美经济相互依赖的格局考虑，美国所选择的贸易争端产品的涉案金额不会太大，例如，纺织品也好，轮胎也好，其金额一般也就在20亿美元左右，在中国对美出口中所占的比重非常小。贸易摩擦并不可怕，成败输赢亦属正常。应该看到，贸易保护主义是影响美国政治的一种声音，却不是唯一的声音。正如贸易保护主义积极活跃于美国政治舞台一样，和中国有贸易往来、在华投资的产业界，积极进行双边交流的学术界以及其他主张自由贸易、希望推动中美贸易发展的力量在美国政坛也拥有强大的影响力。应借助中美双边对话平台，例如中美战略与经济对话、中美商贸联委会等磋商机制寻求解决贸易争端之道，从以往情况来看，双边对话确实为沟通中美双方的贸易联系，化解贸易摩擦发挥了积极的作用。

其次，要看到美国的政治现实，了解其贸易政策与对外经济政策出台的政治因素，加强相互沟通，加强中美多方面的交流合作，增进了解，这有助于中美关系向健康的方向发展。在中美双边贸易中，美国各个利益集团的获利与收益是不同的。因此，针对美国利益集团的不同利益以及其在中美贸易中所扮演的不同角色，可以尝试采用不同战术，多采用游说策略与经济攻势策略，团结贸易获利集团同时争取中间力量，寻求解决与贸易受损集团的矛盾。应通过合法渠道，委托代理人积极施加影响，利用美国的政治游戏规则，借助美国国内力量推动贸易政策向客观方向甚至有利于双边贸易的方向发展，这样相对于等待其一项贸易政策出台后再去消极应对，效果要好许多。

最后，借助国际贸易的争端解决机制保护中国的利益。对于中国来说，美国的市场是难以替代的。而对美国来说，中国只是它的一个具有发展潜力的出口市场，而不是现实中最大的出口市场。也就是说，中国对美国出口市场的依赖程度要大于美国对中国出口市场的依赖程度，在双边磋商中美方可以借用市场的力量取得在双边磋商中的优势地位。6要想通过没有强制力的双边谈判澄清有关中国入世文件中针对中国出口商品“特保”和“特限”的模糊规定，从而为中国商品进入美国市场扫清障碍，其难度是可想而知的。7扭转中美贸易摩擦进程的有效方式，还是尽可能将其置于世界贸易组织争端解决机制之中，因为在该机制下，多边体制的有效约束是居于首位的，从长远计也能帮助中国更娴熟地运用世界贸易组织规则维护自身权益。中国可考虑为“市场扰乱”这一启动特保措施的必要条件确立一套国际公认的标准，否则针对中国入世承诺的“滥用”还将不断持续，并扩展到其他产品领域和被其他国家纷纷使用，从而给中国带来不可估量的损失。

总之，美国采取何种贸易政策，自然有经济方面的考虑，但也强烈地受到政治因素与政治制度的影响，美国贸易政策实际上是经济利益和政治现实的结合，是政治舞台上各种力量相互平衡的结果。如果单纯地从经济利益、国家利益角度出发探寻某个政策是否“合理”，就容易陷入迷茫。即使一项政策在经济上不合理，也不利于美国的国家总体利益，一旦在“政治上合理”，那么其出台也就顺理成章了。8因此，了解和掌握美国对华经济政策出台的政治因素，积极应对，对于改善中国对美贸易的外部环境是极其重要的。