美国国际经济政策中的对外经济援助

美国学者戴维·鲍德温（David A．Baldwin）曾指出，进行系统研究的很重要的一步就是准确界定你所要讨论的是什么。2因此，本章首先从“对外援助”概念入手，界定“对外经济援助”这一概念的内涵和外延，并详细分析对外经济援助的性质。

一、对外援助、对外经济援助以及官方发展援助

对外援助是国际关系的产物。国家之间的相互援助，可以说自国家产生以来便已有之，但只是在第二次世界大战结束以后，对外援助才逐渐成为国际关系的重要内容之一。从本义上看，对外援助是一种善意的行为，且主要是指富国对穷国的帮助。

克劳斯·科诺尔（Klaus Knorr）将对外援助定义为“优惠的资源转移”，因此，商业贷款被排除在外；“作为交换物而给予和获取的所谓援助，是用来支付某种具体的东西，不管是空军基地还是在联合国中的选票”，都应该忽略，因为这种援助“只是买卖价格的伪装，或者说是贿赂，这是两党都能理解的事实”。3在科诺尔看来，花钱“购买”到的顺从与“无偿”的顺从之间有很大的不同，因此，他把“援助国为了获得某种好处而给予的援助”称为“伪礼物”（pseudogift）4。

但是，在国际经济关系政治化的背景下，对外援助已经不是一种纯粹利他的经济行为。戴维·鲍德温把对外援助看作一种交换行为。他认为，“对外援助非常像一般的商业交易，一方用经济资源换取另一方改变自身的行为。因此，A不是以军事打击威胁B做X，而是给予B某种经济诱因。结果可以看作是A购买B的顺从。”鲍德温认为，尽管这与消费者购买自行车是不同的，两者之间确有许多相似性。5

以美国为首的西方大国的对外援助往往被赋予更多的战略和外交目的。而西方学者的定义似乎有意无意地回避了这一点。例如，英国苏塞克斯大学发展研究院学者约翰·怀特指出：“对外援助”是指一个国家的人民或机构对另一个国家的人民或机构所实施的帮助或计划进行帮助的行为。6兰开斯特认为对外援助可以被定义为：“一个政府对另外一个政府、国际组织或非政府组织（包括关注具体问题的非营利组织、公共利益组织、教会及相关机构、大学、基金会，甚至私人盈利公司）的资源转移，其目的是改善受援国的民生。”7显然，这种解释过于笼统，并没有揭示对外援助的实质。

相对而言，中国学者的定义一定程度上注意到了对外援助的工具性特征。宋新宁和陈岳指出：“对外援助是一个国家或国家集团对另外一个国家或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段。”8这一定义表明对外援助的目标既可以是纯粹利他的，也可以是明显利己的。李慎之认为：“我们可以为对外援助试作如下定义：外援是国内政治的拓展，是国家推行其外交政策的工具。”9这一定义旨在探求发达国家对外援助的原动力。

综合以上观点，对外援助是指一个国家、国家集团、援助组织或者社会团体出于政治、经济和安全等方面的动机，以无偿或优惠的方式向其他国家提供物资、资金、技术、人力等方面帮助的行为。作为国与国交往的一种特殊方式，对外援助不仅反映了援助国与受援国的关系，也反映了援助国之间的关系。

第一，对外援助的实施主体是国家、国家集团、援助组织、社会团体。也就是说，对外援助既可以是官方的，也可以是民间的。值得注意的是，近年来，民间团体和个人以及非政府组织实施的援助有日益增大的趋势。

第二，对外援助指的是以人、财、物等看得见、摸得着的物资形式进行的有形援助，因此不包括那种政治上的支持和道义上的声援等无形的帮助行为。

第三，对外援助是出于特定的动机或目的的。这个问题在国际关系研究中一直存在着巨大的争议。天下没有免费的午餐。一个国家把通过税收取得的资源的一部分不用于本国，而是拿去援助别国，都是出于一定的动机，为了达到或实现特定的目标。那种纯粹的、无私的援助在国际关系史上几乎是不存在的。

经济援助作为对外援助的主要形式，是一种基于让步条件的资源转移，是相对于世界资本市场上的贷款而言更便宜的“软性”借贷形式。它包括了所有以货币或实物计算的官方拨款或优惠贷款，其主要目的是出于发展或收入分配的原因将资源从发达国家转向欠发达国家。罗伯特·沃尔特斯（Robert Walters）指出，“如果从受援国的经济和政治发展受到的影响这个角度来看”，对外经济援助就是指“通过各种渠道，将一个国家的资源（包括资本、技术和人力资源）移交给另一个国家”的行为。根据这个定义，官方和私人资源的移交不论其条件如何，都属于援助之列。10

经济援助是和军事援助相区别的一个概念，后者是指通过赠款与贷款的方式向受援国提供军事设备与服务等，主要目的是帮助受援国增强抵御外部安全威胁的能力，或者帮助受援国政府加强内部稳定。军事援助服务于美国对外战略的意图是显而易见的。不过，经济援助与军事援助的界限有时也相当模糊，很难区分。而且援助国在提供援助时，经常将经济援助与军事援助结合起来，互为条件。

美国是第二次世界大战后最早向其他国家提供经济援助的西方大国。第二次世界大战结束后，空前增强的综合国力，特别是独一无二的经济实力，使美国具备了选择、运用大规模对外经济援助作为对外政策手段和载体的物质基础和经济条件，因此先后实施了以“马歇尔计划”、“第四点计划”以及共同安全援助计划为核心的大规模对外援助行动。班菲尔德教授曾指出，美国对外经济援助主要是以技术援助和资本赠与及借贷为主，其主要目的是在不发达国家开展非军事性的援助，并且在20世纪50年代对外经济援助已经成为美国对外政策的一个主要特征。11冷战时期，美国一直是世界上最大的援助国，直到20世纪60年代初，美国向发展中国家提供的经济援助额都占国家经济援助总额的一半以上。而且，美国的援助比其他西方国家的援助更具有时间上的长期性与连续性和地理分布上的世界性特点。12 1945—2007财政年度，美国对外提供的经济和军事援助总额达7 577．146亿美元，其中经济援助为5 205．142亿美元，是军事援助的两倍还多。13也就是说，以官方发展援助为主体的经济援助构成了美国对外援助的主体，其数额远远超过军事援助。

援助国对外提供经济援助的方式多种多样，但是最能体现对外经济援助主旨的无疑就是官方发展援助（official development assistance，ODA）。对“官方发展援助”最权威的定义来自经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD／DAC），它指的是“官方机构（包括管理机构或地方合作机构）为促进发展中国家的经济发展和改善生活水平，向发展中国家和多边机构提供的赠与或赠与成分至少为25%的贷款”。

从定义上看，官方发展援助具有如下特点：第一，这种援助是由官方机构（包括中央政府、地方政府以及政府部门的执行机构）所提供的，因而不包括非官方机构以及非政府组织所提供的援助。第二，援助的对象必须是发展中国家及其多边机构。第三，提供援助的宗旨是为了帮助发展中国家发展经济和改善福利，因而不包括军事援助以及各种间接形式的援助。第四，援助的财政条件有严格的限制，除了无偿赠与外，每笔贷款的条件必须是减让的，贷款中的“赠与成分”即国际上衡量贷款财政条件优惠程度的综合指标，至少为25%。因此，官方发展援助不包括对转型国家的援助，也不包括向私人提供的救济或发展资助、用于文化交流的公共资金、向外国政府提供的贸易财政、以市场利率为条件提供的政府信贷，也不包括军事援助，更不包括在国外进行情报收集工作的公共财政开支。对国外的反毒品、反恐怖活动的资助，国际维和行动和防止大规模杀伤性武器扩散方面的支出，通常也不是官方发展援助的范畴。

从绝对数量来看，美国无疑是向发展中国家提供官方发展援助的大户。图9．1的数据表明，2007年美国的官方发展援助达217．5亿美元，占所有发展援助委员会成员国提供官方发展援助总额（1 036．5亿美元）的21．0%，其受援对象遍及世界五大洲100多个国家和地区。不过，如果从官方发展援助占国民生产总值的比例来看，美国并不是一个慷慨的国家。由图9．2可以看出，美国用于官方发展援助的拨款仅仅占其国内生产总值的0．16%，远远低于联合国号召的0．7%的水平，也低于所有发展援助委员会成员国的平均水平0．28%。

图9．1　2007年经济合作与发展组织国家净官方发展援助数额（单位：十亿美元）

图9．2　2007年经济合作与发展组织国家净官方发展援助占国民生产总值的比例

资料来源：OECD，April 4，2008，http：／／www．oecd．org／dataoecd／27／55／40381862．pdf．

二、美国对外经济援助的类型

美国政府对经济援助概念的界定与经合组织颇有不同，其外延要远远大于经合组织的官方发展援助。作为美国整体对外援助的一个组成部分，它不但包括狭义上的外援内涵即官方发展援助，而且还包括美国对外国政府在军事、安全、教育、文化和信息领域内活动的支持。当然，对于美国对外经济援助的含义与构成，学术界与美国官方的划分也不尽相同，甚至学者们相互之间的观点也有所差异。为了研究的方便，本文采用美国官方的界定和划分类别。

由于美国对外经济援助是由不同的部门实施的，不仅美国国际开发署，而且农业部、国务院，甚至国防部也都参与到经济援助的政策制定和实施中来，因此，美国的外援法和官方统计一般把美国对外经济援助按不同的执行部门进行划分。根据国际开发署编制的《美国海外贷款和赠款（1945．7．1—2007．9．30）》，美国对外经济援助的项目构成及其在2007财年的拨款数额如表9．1：

表9．1　2007财年美国对外经济援助的项目构成　单位：百万美元

资料来源：USAID，U．S．Overseas Loans and Grants：Obligationsand Loan Authoriza-tions，July 1，1945-September 30，2007（Greenbook）（Washington，D．C．，2008）．

从援助目的来看，美国对外经济援助可以分为发展援助、服务于美国政治与安全目标的经济援助和人道主义援助等形式。

发展援助是指以提供资金、物资、设备、技术或资料等形式，帮助发展中国家发展经济和提高社会福利的具体活动，不仅包括经合组织定义的官方发展援助，还包括其他政府援助以及民间资本14。美国的发展援助分为赠款和贷款两种，其中赠款占有很大的比重。

从提供援助的渠道看，美国的发展援助具体可分为多边援助和双边援助。多边援助表现为美国政府对多边援助组织和计划的认捐。利用多边援助，美国可以以有限的经济资源作为杠杆，启动更多的资金为其战略和经济地位服务。世界银行的发展援助政策基本上反映了美国的利益和诉求。双边援助主要包括四项内容：一是国际开发署实施的发展援助；二是和平队；三是通过“以粮食换和平”计划提供的粮食援助；四是小布什政府新设立的“千年挑战账户”。此外，美国政府在进行援助统计时，往往把华盛顿进出口银行的长期贷款也计算在发展援助项内。15相比较而言，美国更乐于使用双边援助。里根任总统的时候，就曾经提出：“双边援助计划提供最好的保障，使援助项目能够向美国的纳税人负责，并且真正地与我们的外交政策利益相一致。”16

从缘起与本质来看，美国发展援助是美苏冷战的产物，是美国为遏止共产主义在第三世界的影响而选择的一种策略，其本质是为美国的全球战略服务的。因此，美国发展援助的对象主要是那些对其具有重要战略意义的国家和地区，如以色列和埃及。而政府的援助与真正需要帮助者无缘。也就是说，美国对自身战略、安全利益的关注远甚于受援国内部的需要。这样，“发展援助”一词本身所应具有的“人道主义”的性质被极大地弱化了。

不仅如此，美国还为其发展援助设定非常苛刻的附加条件。受援国必须能够提出证据，以证明其符合美国的各种条件，并且承诺实施被美国认为是“正确的”政策，例如增长政策、自由贸易政策、促进私营企业发展的政策等等。在美国政府看来，发展援助只有给予实行“良治”的国家才是有效的。

服务于美国政治和安全目标的经济援助主要是通过经济支持资金提供的。经济支持资金是在1961年《对外援助法》（FAA）第4章第二部分的授权下产生的，而其前身可以追溯到1951年《共同安全法》（the Mutual Secu-rity Act），当时称为“防务支持”（defense support）。1961年肯尼迪政府将其改为“支持援助”（supporting assistance），后来尼克松政府在1971年又将其改称为“安全支持援助”（SSA），1978年卡特政府再次将其改名，称为“经济支持资金”。经济支持资金是“以美国的安全利益为基础”提供援助，目的是保持或取得对美国友好（至少不敌对）的国家的政治经济稳定。17经济支持资金一般采取赠款方式，援助形式与发展援助相同，包括非军事进口、一般预算支持、现金转移等，转移的资源可以是任何形式的商品。但经济支持资金不同于发展援助和人道主义援助，而是通过对美国利益非常关键的地区提供支持援助，维护受援国的安全与政治、经济的稳定，加强其防务力量，促进美国的重要政治和安全目标。经济支持资金因此被认为是支持美国关键性安全、政治和经济利益的灵活而独特的工具，是对受援国军事力量的变相支持。由表9．1可以看出，经济支持资金占了美国全部对外经援的20%还多。

由于美国的战略重点是不断转移的，经济支持资金的援助对象也在不断地变动。1978年以前，菲律宾、泰国和越南是美国经济支持资金最大的受援国。自1979年戴维营协定以来，经济支持资金主要用于支持中东和平进程，以色列和埃及遂成为接收经济支持资金支援最多的两个国家。“9·11”事件之后，一部分经济支持资金用来支持在反恐战争中具有重要战略意义的国家，2001—2007财年，流入约旦的经济支持资金达26．992亿美元，而以色列所得到的经济支持资金近年来逐年减少，自2002年起以色列就已经退出了经济支持资金最大受援国的地位。18

苏联解体、东欧剧变后，美国为满足其在东欧地区特定的战略政治利益而设立的两个新的援助项目——《支持东欧民主法》（SEED）和《自由支持法》（FSA）也属于这类援助。这两个项目是用来帮助中东欧和原苏联地区新独立的国家建立民主制度和自由市场经济。仅2005财政年度，《支持东欧民主法》的受援国家共获得26．52亿美元拨款，而《自由支持法》的受援国家共获得36．61亿美元。19

此外，美国对全球性问题的关注也是服务于其政治与安全目标的。恐怖主义、毒品、犯罪、武器扩散、艾滋病等全球性问题，由于关系到美国的安全，因此在美国的对外援助中也受到特别的关注，尤其是反恐战争开始以后。如2007财年，毒品控制计划获得了12．44亿美元的拨款，反扩散、反恐以及相关计划获得了3．758亿美元的拨款（见表9．1）。

人道主义援助一般是在受援国家和地区遭遇自然灾害、人为动乱或战争破坏，为了减缓当地人民所受到的灾难，使他们能够维持生存而给予的紧急援助，主要体现一种人道主义精神。人道主义援助是美国公众争议最少和支持最多的援助项目，不仅包括一些长期性的项目，如儿童生存和健康计划、移民和难民援助，还包括为应对突发灾害的临时性拨款。在2004年年底印度洋海啸的国际救援行动中，美国不仅提供了3．5亿美元的援助资金，还提供了食物、帐篷、纯净水等大量的救援物资。

然而，即便是看上去非政治性的人道主义援助，也只不过是保护与推进国际力量对比和大国进行竞争和获得霸权的政策工具。在印度洋海啸的国际救援行动中，小布什政府一开始应对灾难并不积极，与美国作为世界大国理应承担的人道主义灾难救助责任大不相称，在受到国际社会的批评后，美国才不得不大幅度增加救援资金来平息国际社会的不满；同时，小布什政府着重展现美国的“领袖形象”并试图控制国际救灾的主导权。小布什总统本人与白宫其他官员多次对外宣称，美国将在全球动员救灾工作以及随后的重建过程中担当和扮演一个“领导角色”和“主要贡献力量角色”，国务卿鲍威尔（Colin Powell）和小布什总统的弟弟杰布·布什以及前总统老布什和克林顿也先后前往海啸灾区开展“赈灾外交”。20《洛杉矶时报》2005年1月2日发表了一篇社论《马歇尔计划的南亚战略》，社论声称：美国提供人道主义援助将提升美国与作为美国“发展民主”对象的印尼、斯里兰卡、泰国、印度四国的“天然盟友”关系，“削弱印尼人对恐怖主义者的同情”，抵制遍布穆斯林世界的反西方蛊惑。并指出，“南亚各受灾国家进行重建所需的资金，只是伊拉克战后重建所需资金近2 250亿美元的一小部分。这项投资毫无疑问将是一个明智之举，美国将会在此后的反恐战争中收益良多。”21

三、美国对外经济援助的性质

关于美国对外经济援助的性质，一直是一个颇有争议的问题。包括汉斯·摩根索、约翰·蒙哥马利（John D．Montgomery）、爱德华·梅森（Edward S．Mason）和赫伯特·菲斯（Herbert Feis）在内的许多学者都指出对外经济援助是美国外交政策的工具。22与此相反，前美国援助工作的主管人、经济援助问题专家阿弗雷尔·哈里曼（Averell W．Harriman）则为美国对外经济援助政策的动机进行辩护，他说：“……，我们则是最热忱地、最真诚地、最恳切地企图帮助这些（不发达）国家达到提高生活水平的目的”23。其实，只要我们看一下奠定美国对外援助计划体制的《1951年共同安全法》就可以清晰地了解美国对外经济援助政策的主旨。以《共同安全法》第二款为例，其中写道：“国会宣布，本法的目的是维护美国的安全，促进美国对外政策的实现，其采取的途径是：授权对友好国家提供军事、经济和技术援助，以加强自由世界的共同安全以及单独和集体的防御，为了这些国家的安全和独立以及美国的民族利益而开发他们的资源，促使这些国家积极地参加联合国的集体安全体系。今后应该认为，1949年的防卫互助法案……1948年的经济合作法……以及国际开发法［这是包括美国经济援助和军事援助计划一切方面在内的另一个法（1950年）］都包含着这样的目的。”24

可见，美国对外经济援助是被“政治化”了的经济行为，政治性构成美国对外经济援助的本质特征。尽管美国有些外援项目的目标设定为满足基本的人类需要和促进第三世界的长期发展，但更多的项目旨在实现美国的政治、安全和经济利益。不管理想主义者如何为其对外经济援助作辩护，也掩盖不了这一事实。汉斯·摩根索在《对外援助的政治理论》一文中将对外援助区分为六种类型，即人道主义援助（humanitarian foreign aid）、生存援助（subsistence foreign aid）、军事援助（military foreign aid）、贿赂援助（bribery）、声望援助（prestige foreign aid）、经济发展援助（foreign aid for economic development），并认为，无论何种形式的对外援助，其本质都是政治性的，即带有政治上的动因或政治受益的。25新现实主义国际政治经济学的代表人物罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）则进一步认为，尽管人道主义和发展关切在援助政策中发挥了重要作用，但援助国提供对外援助的“首要动机向来都是政治、军事和贸易性质的。援助国建立政治势力范围、确保军事安全以及获得经济利益的愿望，一直深刻影响着对外援助的特性与模式”。26也就是说，“对外援助从来不是一种单纯的、单项的经济活动或慈善活动。它能够折射出援助者的对外政策取向、战略意图以及价值理念。”27一个国家给另一个国家提供多少援助，不取决于后者的需要，也不取决于它以往的经济状况是好是坏，或它的道德状况，而是取决于援助国将从对其援助中在政治上能获得多少好处。麦凯利（R．D．Mckinlay）和利特尔（R．Little）两位学者考察了影响美国对不发达国家经济援助分布的五个影响因素。他们假设美国的大量援助流向了那些相对发达的国家；对美国安全利益重要的国家；对美国贸易利益重要的国家；相对稳定和民主的国家；以及“潜在的大国”（如人口）。作者声称国家安全和潜在的权力能够解释美国双边援助的分布，而其他因素对援助水平没有多大影响。麦凯利和利特尔得出结论，美国对外援助的分配表明援助国的动机是“政治帝国主义的”。28

关于什么是对外援助的“政治性”，戴维·鲍德温（David A．Baldwin）有过深刻地论述。他指出，对于“对外援助是政治性的”这个命题，我们至少可以想到以下五种含义：29

（1）援助国的决策者提供援助的动机在于增加本国相对于他国的权力。

（2）不管决策者的动机如何，援助的实际效果却是改变国家间的权力分配。

（3）对外援助涉及不同的群体，他们试图促进本集团目标的实现，而阻止其他集团目标的实现。这些集团可能只存在于援助国中。一方面，说援助是“政治性的”也许指的是援助国国内政治对外援政策决策的影响；另一方面，这个命题可能指的是援助国和受援国在如何更有效地促进经济增长上存在分歧，不是目标的冲突，而是实施方式的冲突。

（4）对政府行为的预测性和规范性判断都是由援助国的决策者做出的。例如，他们必须判断在受援国可能和适当的税收水平，换句话说，他们在决策中必须考虑政治因素。

（5）除了增加权力外，对外援助是援助国实现某些长期目标的手段。

在本章中，对外经济援助的政治化有以下几个方面的含义：

从政策目标来看，美国对外经济援助首先是一个战略工具，用以实现国家的安全、政治、民主、经济以及人道主义等多方面的政策目标。正如中国学者周永生所说：“任何国际主体的援助行为都不是单纯的经济行为，官方发展援助主要是一种外交政策和行为，其中援助中的经济手段是外交目的的辅助。在官方发展援助中，外交的政策目标是统帅和灵魂，其中的经济成分是实现外交政策目标的物质载体。”30美国的对外经济援助从一开始就带有极为浓厚的政治、安全和意识形态的色彩和明确的战略目的，与其说是经济援助，不如说是战略援助，或者更准确地说，是以经济援助的手段和形式谋求达到战略效果的经济援助。从表现形式来看，对外经济援助的政治动机有时是显性的，如援助国明确提出某些条件作为提供援助的前提，但更多的时候则是隐性的，即对外经济援助往往都披有促进受援国经济发展的外衣，公开宣传的是一回事，实际所做的则是另一回事。表面上冠冕堂皇，打着为对方国家、为世界利益的旗号，其实，在公开的政策目标背后还有不便明说的目的，而这些目的才是援助国提供援助的主要目标和动力。

从决策过程来看，美国对外经济援助是国内各相关利益集团相互博弈的结果。美国对外经济政策更是直接牵涉到各个集团的切身利益。他们通过直接游说、影响选举、制造舆论、人员流动等方式参与美国对外援助政策的决策，以使美国的外援政策尽可能地反映本集团的利益。在这方面，最典型的就是美国犹太人利益集团的影响。美国是世界上犹太人最多的国家，经过数代人的奋斗，大多数美国犹太人在社会经济领域已经成为中产阶级，在钢铁、石油、化工、电子、餐饮等领域实力雄厚，同时他们还有积极参政的传统，美国亲以色列的立场并对其提供大笔援助在很大程度上可以归功于美国犹太人利益集团的积极活动。

从实现机制来看，为达其政治目标，美国对其援助对象有极强的选择性，而选择的首要标准则是地缘政治和战略利益。对于美国来说，“是否向另一国提供援助、提供多少金额、何种条件的援助，不取决于后者的经济需求或道德好坏，而取决于援助国能否通过对外援助获取预期的政治、经济和战略上的利益，以及利益的大小多少”。31不仅如此，美国还为其对外经济援助设定各种条件。冷战结束后，援助中的政治条件不断增强，更加强调外援中的政治理念与社会价值，从以往外援中一般性地强调军事安全、“民主政治”和“市场经济”制度等内容细化为“良治”（good governance）、“保障人权”、环境保护、跨国犯罪与反恐怖主义等具体条款。对于符合条件的国家，美国则给予或增加援助，对不符合条件的国家，则减少甚至终止援助。

从现实功用来看，对外援助具有“胡萝卜”与“大棒”的双重功能。援助国通过“给予”或“终止”援助能够影响受援国的立场与政策。因此，对外经济援助被视为能够以较少政府支出形成较大国际影响的政策领域，而援助资金也总是可以被转化成各种力量。在当代国际关系中，对外经济援助作为经济与外交的最佳结合点，成为西方大国频繁使用的外交工具。正如摩根索所言，美国在海外的某些国家利益，通过军事手段是无法实现的，传统的外交方式也仅仅部分适用，唯有对外援助才是实现这些利益的最适宜途径。32