美国对外政策中的经济制裁

一、经济制裁政策目标

经济制裁的有效性与其预期目标是否实现密切相关，因此，经济制裁的预期目标是决定经济制裁是否成功的最主要因素。对经济制裁功效的评价过程，实质上就是验证经济制裁实施的最终结果是否与制裁国最初制定的经济制裁目标相符，并评估制裁国政府为这些制裁目标付出巨大的制裁成本是否值得。15

所谓“功效”，即对于达成目标来说是成功还是不成功。霍夫鲍尔等人指出，经济制裁政策的“成功”包含两层含义：一是发起国所期待的目标达成的程度；二是经济制裁对目标达成所作的贡献。这一政策产生的结果应视目标而言。16外交目标被认为包括了发起国明确地或暗含地寻求目标国政治行为的改变，既体现在发起国政府的公开声明，也包括学者和媒体的推断，因为正式声明不一定代表了发起国真实的目标。17有时真正目标有可能被隐藏起来。在评价经济制裁的功效时，霍夫鲍尔等分析了影响其发挥的变量，并分类为政治变量和经济变量，在各种不同性质的政治目标下，分析了各个变量的影响大小。他们将政治目标分为五类：促使目标国的政策做出轻微改变；改变目标国的政权；中断一个相对微小的军事冒险；降低重要对手的军事潜力；在其他方面改变目标国的政策或行为。18

具体而言，经济制裁是否成功在很大程度上依赖于政府寻求改变的政策的类型。在对204个案例进行考察之后，霍夫鲍尔等人发现，只寻求目标国政策的微小改变而不危及政府权力和军事能力，例如财产没收争端、释放政治犯等，大约半数是成功的。他们还发现，政权改变是经济制裁最经常的目标，这在冷战期间发生的更为频繁，204个案例中有80个目标是寻求政权改变，其中有三分之一成功。19事实上，冷战后这类目标表现为一种保持或促使目标国政府民主化的战略，如通过干涉选举达到最终目的。对于削弱目标国军事潜力，例如制止大规模杀伤性武器扩散，其成功率为三分之一，这类目标有个特点，即涉及政权变更的目标，例如对利比亚和伊拉克的制裁。20

对于经济制裁政策目标还应从动态上进行把握。一次经济制裁可能同时包含两个或两个以上的目标，但是一般都有一个最主要的目标。并且，如同其他的外交政策一样，制裁国在开始时声称的目标与其要达到的实际目标有时并不一致。此外，在制裁实施的不同阶段，目标可能有所改变。

对于美国来说，维持全球霸权地位是总体战略，在不同国际形势下其具体策略会有所调整，而经济制裁这一传统对外政策也在发生变化。就美国经济制裁政策目标体系而言，越来越多的政策领域尤其是新安全领域的议题被纳入。传统上，美国实行进出口限制一般是作为动用武力的替代手段，服务于军事安全上的目标。而今，对国家安全方面的关注贯穿其中，目标体系的范围在扩大。从这种变化中也可管窥美国在制定和执行经济制裁政策时的动机也在发生着微妙的转向，并影响着最终功效的发挥。

二、经济制裁政策功效：表达性与工具性

动机强调的是行为发起之初的内在驱动力，跟目标息息相关。在判断经济制裁功效如何时，应该对制裁政策发起之初所具有的动机进行还原，才能有助于解释美国几十年来所发起的众多经济制裁大多以失败告终这一现象。除了有诸多政治经济因素限制了经济制裁的效果，还与这一特殊的对外政策本身的动机性质相关。

经济制裁一般被视为外交政策的一种。因为经济制裁政策采取的是某种或多种限制性的经济行为，并在实行时具有强制性，所以应该突出其强制性外交政策的性质。在此基础上，经济制裁具有工具性的动机特征，指的是发起国利用其作为解决某个危机或国际问题的手段，方式是强制性的，而总体目标是解决问题。经济制裁还是表达性的行为政策，指的是它只是一个象征性的表示，表明发起国在危机或者国际问题中的参与，从而为发起国增加国内和国际支持，维护发起国的国家形象，对内回应民众呼声，平衡各利益集团的利益。而正确的象征和可靠的形象也是强制性外交不可缺少的因素。在评价美国经济制裁政策的功效时，应充分认识到这一政策所具备的这两种功能，不然就有可能错估或低估该政策的效果。同时，又由于经济制裁政策都具有强制性外交的特征，所以它便成为介于动用武力和不做出任何行动之间的常用选项。

美国经济制裁政策在拥有工具性动机时，其实现路径是：伤害目标国的经济利益→引起目标国的经济混乱，削弱其经济实力→降低目标国政府的威望或造成目标国政治动荡→削弱、抑制目标国的政治军事潜力→迫使目标国政府按照美国的意愿做出政策调整，或者直接在战略上获得对目标国的相对获益。在“聪明制裁”中，这一路径则简化为：伤害目标国政策制定者或有影响力的权势阶层的利益，尤其是经济利益→迫使目标国调整政策，顺应美国的意愿→问题解决，赢得美国的国家利益。

而在拥有表达性动机时，美国经济制裁政策实现国家利益的路径是：利用经济制裁手段惩罚目标国的某种不被美国认可的行为或政策→发出对目标国某项政策、意图或威胁的不满、不赞成信号→显示美国维护国家利益的决心和能力，赢得国内民众的支持和对盟国的领导力，预告对目标国采取更严厉政策的可能，警示其他国家违背美国意愿代价→为美国赢得现实及预期的国家利益。

经济制裁政策工具性动机主要利用的是国家间相互依赖的敏感性和脆弱性，而表达性功效利用的则是强制性外交政策的象征和表达意义。在工具性动机下存在两种情况，一是发起国着眼的是眼前的危机，二是长远的威胁，目的要么是迫使目标国改变不被认可的行为和政策，要么是在整体战略竞争上赢得对对方的优势。在第一种情况下，是否成功取决于经济制裁能否和在多大程度上造成目标国经济社会利益受损，政府被迫做出改变，或是在国内民众的反对声中下台；在第二种情况下，则是进而造成目标国政治军事潜力的下降，而当制裁发挥表达性作用时，发起国针对的并非是眼前的国家利益，现实的冲突，并不必然要求实现所宣称的政策目标。因为发起国旨在发出信号，表达一定的意见和态度，所以其有效性有赖于信号的清晰度和可信度。

以往在评价美国经济制裁政策效果时，主要是将基于工具性动机的第一种情况，将其定性为实现某一特定外交目标的工具，因而得出大多数经济制裁政策失败的结论。然而到了20世纪八九十年代，美国学界开始注重经济制裁政策的表达性动机和效果，认为过去的经典文献中低估了制裁的效用，导致将制裁认定为效率低下的影响工具。正如J．M．林德萨伊（James M．Lnidsya）所指出，当经济制裁政策的目标主要是强制性改变、颠覆或阻止时，大多会以失败告终；而作为对国内外的信号工具时，经济制裁政策则具有相当的吸引力。由此可见，因为表达性作用明显，所以当经济制裁发起之初，如果表达性的动机大于工具性时，则成功的可能性较大，效果较为明显。而在发挥工具性动机时，即前文所述的第二种情况下，经济制裁的功效是显著的，这种效果也是其他一般的外交政策，如抗议、谴责等类似不行动政策所不具备的。因此，在这两种动机下，经济制裁政策毫无疑问是成功的，同时也是不可替代的。这也决定了以下论点：经济制裁是一项替代性和辅助性的外交政策，如果作为一项单独的，旨在改变目标国当下行为的政策使用，则会失败，除非目标极其微小。

对决策者来说，“象征”和“形象”也是外交政策中不可缺少的。这是因为，如果一个国家通过清晰的象征和信号构筑起可信赖的形象，那么它就可以极大地影响国内民众、游说集团以及其他的国家行为体。经济制裁政策不仅是对目标国不认可行为进行惩罚的象征，意味着目标国要为这种行为付出经济上的代价，还可能有政治上的动乱，而且它还传达出如果目标国不改变行为或政策，发起国有可能采取更为严厉的方式，例如战争。

“象征”和“形象”是经济制裁政策表达性动机的外在表现形式，包括以下两个方面的内涵：

一是表明意愿和决心，对美国来说更是如此。第二次世界大战后，美国成为世界上最大的经济体，其根本战略就是建立全球性的霸权地位，冷战期间苏联成为争夺者，苏联解体后再没有国家成为与之匹敌的对手。尽管全球化和新兴国家的迅速崛起等因素使得美国经济各项指标在世界上所占有的份额有所降低，美国的影响力在下降，但是美国一刻也没有放弃对唯一超级大国地位的维护和对全球霸权的追求。充当世界警察，宣扬对世界的领导是美国全球战略的体现。在这种情况下，介于外交谴责和武力之间的经济制裁政策成为其最佳的实现手段。霍夫鲍尔等人也坦言：“美国经常使用经济制裁来表明其对世界事务的领导权。”21动用武力是对不认可行为最为激烈的反应，表明了强力介入的决心，但是一开始就使用武力代价过高，不仅会造成人员和物资的损失，还有可能陷入国际社会道义谴责之中；仅是外交谴责，而不做任何实质上的行动对美国来说同样有可能付出代价——国内和国外有可能丧失对美国行为的意愿和能力的信心，这对追求领导权的美国来说，其代价可能甚于发起经济制裁所付出的经济上的代价。

二是威慑，通过使被制裁国付出代价阻止其他国家在将来发生类似的行为。有些经济制裁在当下并为实现其所宣称的目标，但是在威慑其他国家的行为上却是成功的。美国对伊朗、伊拉克、朝鲜等国的长期制裁就发挥了威慑其他国家发展核武器计划和行为的作用。美国经济制裁政策虽然未能阻止印度和巴基斯坦发展核武，但对于核扩散的威慑作用则不可否认。

从工具性动机的意义上，成功的经济制裁表现出辅助性政策的性质，是被用来限制对手的经济和军事潜力，在决策者准备未来使用军事打击的情况下，作为前奏，或伴随武力，胁迫对手就范。事实上，在大多数情况下，一个国家是不可能在没有切断经济联系和金融关系的时候出动军队、军舰和飞机的。从这个意义上说，经济制裁在军事打击背景下是必需的。

美国经济制裁政策之所以在这方面成功，依赖一国经济安全对政治安全的影响力，依赖当今世界大多数国家在经济领域的相互依赖。根据基欧汉（Keohane）和奈（Nye）对权力和相互依赖的研究，正是相互依赖的不对称提供了影响的资源。国家间在相互依赖上的敏感性和脆弱性，对经济制裁的实施和效果有着更为重要的影响。敏感性反映的是外部变化对一国可能造成的代价有多大，它主要取决于目标国对相互交往的依赖程度，而脆弱性则是反映一国寻求替代的能力，包括对内实行进口替代或配额供给制，对外寻求新的市场和供给来源等。基欧汉和奈认为，脆弱性相互依赖的重要性大于敏感性相互依赖。在经济制裁中，一国脆弱性的程度决定制裁的最终结果。

美国利用经济制裁作为政策工具，正是基于强大的经济实力使其位于相互依赖不对称性的优势端，虽然经济制裁使得美国企业和受雇用者蒙受很大损失，但其仍然可以通过提供补贴等手段减弱影响。经济制裁政策不仅可以通过贸易和金融手段直接使被制裁国付出经济成本，还可以被用来阻止其通过贸易获得技术和比较优势。在整个冷战期间，与对所有其他国家相比，美国对苏联的经济制裁是规模最大、历时最久的，成为战后美国对外经济制裁的最主要组成部分。四十多年间，经济制裁从属于美国与苏联争霸的整体战略，用于对付美国的对手苏联。美国对苏联的经济制裁包括经济歧视（如取消最惠国待遇、限制官方信贷）和战略禁运，特别是后者成为对苏遏制战略的集中体现。战略禁运的最主要目的就是延缓和阻止苏联经济和军事潜力的发展，削弱其在国际上的竞争力。美国前财政部部长卡劳斯·卡诺尔（Klnas Korr）指出，第二次世界大战后，美国对苏联出口实行战略物资禁运，其目的不是为了压制苏联去做什么事情或是别的什么，而是为了对其军事力量的增长设置障碍。22