美国出口管制政策框架

一、政策构成与负责机构

现行美国出口管制政策主要由管理军民“两用品”项目和管理军用项目两部分组成，由国务院、商务部、国防部、能源部和司法部等部门共同负责和进行实施，其中又以商务部工业和安全局及国务院国防贸易控制理事会为最重要角色。

管理军民“两用品”项目（“dual-use”items），即既可以用于民用目的，但同时也可以用于军用目的的技术和产品，而且该技术或产品一旦被运用于军事用途，将极大地增强使用方的军事力量。该项管理可以说是美国出口管制体系的主要部分，而且由于其该项的特殊性和“军民两用”的内含本身会随着时代和技术的发展而不断变化，从而更加难以精确界定，所以，“两用品”的管制经常成为争议最多的部分，也是中美高技术贸易中的重点和难点。管制该项目的主要法律依据是《出口管理法》以及根据本法制定的《出口管制条例》和其他一系列相关文件。该类管制项目主要由商务部下属的工业和安全局负责，并具体执行政策的实施、协调和出口许可证审批等工作。该机构的前身是商务部出口管理局。2002年4月，由于形式的变化和反恐的需要，改组为工业和安全局，其核心任务就是管理和实施两用物资的出口管制，同时肩负起保护工业和安全的责任。可见，这一改革赋予了商务部更大的出口管制权力和负责范围。

管理军用项目，即武器、军火与防务技术、产品和服务的输出。《武器出口控制法》是管理该项目出口管制的主要法律。这类项目的审批主要由国务院负责，具体由国务院国防贸易控制理事会负责，而该机构的前身是国务院国防贸易控制办公室，于2003年1月正式改组为防务贸易控制理事会，由一位助理国务卿帮办任负责人。

需要特别指出的是，“9·11”事件后，美国面临着空前严重的恐怖主义威胁和本土安全问题，美国一贯重视的大规模杀伤性武器扩散问题被赋予了更加重大乃至生死攸关的涵义，防止无赖国家和恐怖分子获得具有大规模杀伤能力的武器与技术成为防扩散任务的重中之重。在此情况下，美国加紧了对敏感技术和产品的出口管制力度，还成立了新的出口管制机构。2003年3月，国土安全部设立移民和海关执行局（ICE），任务是保护美国和公共安全，保护美国经济、运输和基本设施的安全，消除恐怖主义对美国的潜在威胁。移民和海关执行局设有专门的调查办公室（OI）及武器和战略技术调查部门，负责调查违反有关规定的出口，防止对恐怖主义组织的非法出口和阻止它们掌握大规模毁灭性武器及其零部件。移民和海关执行局有权发出海关出口执法传票，并要求接受者接受询问和／或提供有关记录。如果不按照传票的要求采取行动，移民和海关执行局的特工机构将与相关美国司法办公室联系，获得授权并要求被调查单位或个人前来接受询问。它们与原来的有关机构共同工作，以有效阻止不符合美国对外政策和国家安全利益的出口。2可见，冷战之后，美国在其认为的一些敏感和关键技术和产品的出口管制力度方面，不但没有放松，反而还有加强的趋势。

二、管制原则与政策目标

1979年10月，国会颁布了《1979年出口管理法》，它连同其后的三份修正案为美国整个出口管制政策制定了基本原则。该法规定，在“管理出口、提高出口管理效率以及最大限度减少干预参与商业活动能力”的宗旨前提下，美国出口管制的产品和技术范围主要包括以下三个主要方面：

（1）限制那些会大大增强任一国家或国家集团的军事潜力，从而损害美国国家利益的产品和技术出口。该条主要指向国家安全的保障。管制的主要是战略物资和技术资料的出口，防止这些资源流向所谓的“令人担心”的国家。《出口管理法1988年修正案》第3章“政策声明”明确指出：美国的政策是“限制对其他国家或国家集团的军事潜力有重大帮助的货物和技术的出口，并且证明这种出口对美国国家安全有不利影响”。3此外，在具体决定是否向目标国或集团出口的过程中，还应考虑到：该国是否社会主义国家；与美国的盟国和敌国现存及潜在的关系状况如何；核能力和遵守核控制的情况；再出口控制的能力；总统认为需要考虑的其他因素；等等。而且在根据《出口管理法》制定的《出口管制条例》中还规定，所有因国家安全原因管制的美国产品和技术，无论是从美国直接出口，还是从第三国转口，都将受到严格限制，并且严格禁止这些国家将进口的美国民用技术转为军事用途。

（2）限制那些为有效促进美国对外政策或履行公开宣布的国际义务而必须限制的产品技术出口。也就是说，为了实现美国的对外政策目标和美国对外宣称的其所肩负的国际义务、道义和责任等，在必要的时候可以采取对目标国或集团的出口管制，以配合外交目标的顺利实现。管制措施的实行，不是为了经济利益，而是纯粹的政治目的，必要情况下甚至可以牺牲局部的经济利益。但由于该项目标的衡量和实现标准不像维护国家安全目标那样明确，比较容易引起国内意见分歧，甚至会引起国家间的矛盾冲突，所以在决定实施管制的时候通常需要考虑如下几个方面的因素：一是可行性，管制能否达到预期目的；二是一致性，管制是否与既定外交政策相协调；三是能力，管制能否有效执行；四是经济影响，管制对美国的出口、国际竞争力、国际信誉以及对国内企业和就业可能产生的影响；五是外国政府可能的反应。

（3）限制那些为避免国内经济出现原料过分匮乏、减少国外需求引起的严重通货膨胀影响而必须限制的产品出口。即避免由于国外过度需求而引起美国内该项商品价格迅速上涨，从而引起严重通货膨胀而必须进行的出口管制，凡列入短缺控制的商品，美国对所有国家基本上都实施出口管制，可供出口的数量一般以过去正常贸易（未管制前）期间各进口国在美出口总额中所占比例为基础，尽可能公平地分配。自第二次世界大战以来，这种管制只偶尔或短暂实施过，因此在美国的出口管制政策中并不占主要地位。相对而言，国家安全和外交政策的需要在美国的出口管制中占据了重点。4

三、具体措施

为了顺利执行出口管制政策，维护美国安全，促进对外政策目标的实现以及易于操作，美国政府和国会制定了一系列的措施，主要可以归纳为以下三点：

（1）发放许可证。根据美国出口条例规定，除了可以向加拿大直接输出多数商品和技术外，美国对世界上任何国家出口的商品和技术都必须获得由商务部工业和安全局制定和签发的普通许可证或核准许可证或特别综合许可证。

（2）制定出口管制清单。它是确定一个具体出口项目应该适用普通许可证还是核准许可证的关键性依据之一。美国政府制定了两个出口管制清单，一个是民用及军民两用的出口管制清单，另一个是军品管制清单。其中包括所有应受管制的商品和一些软件、技术的名称，出口管制清单不包括那些由美国其他部门或机构专门管制的出口或再出口的商品项目。同时，美国出口商品管制清单上的商品类别经常发生变动，并随客观环境的变化而不断调整。5

（3）根据国别进行分组。为了有效地进行出口管制，美国依据不同国家对其国家安全、对外政策的影响程度和短缺控制的需要实行不同的管制，并按照管制的严格程度，对除加拿大以外的所有国家进行分组。从严向宽依次是：Z组，出于外交政策原因实行全面禁运的国家；S组，出于国家安全、反恐、不扩散和地区稳定的需要，除药品、医疗用品、食品和农产品外全面管制的国家；Y组，允许非战略物资出口，但出于国家安全需要，禁止任何涉及军事用途、有助于提高军事能力、有损于美国安全的商品和技术出口；W组，基本原则同上，但管制范围更宽松；Q组，基本规定同上，限制更少一些；T组，总原则和政策同下述的V组，但对刑侦设备、军用设备进行许可证管理；V组，基本不存在管制的国家，但该组内各国的待遇存在差别。6