浦东新区推进农村集体经济组织改革发展情况

根据党的十七大报告关于探索集体经济有效实现形式和创造条件让更多群众拥有财产性收入的精神，结合浦东新区综合配套改革的要求，近几年来，浦东新区围绕明晰资产权属、促进农民增收的宗旨，指导有关镇、村开展了集体产权制度改革试点，取得了一定成效。

一、基本概况

浦东新区是由原浦东新区与原南汇区两区合并而成，全区区域面积1　210平方公里，有25个镇、390个行政村。农村集体净资产（不包括土地）133．76亿元，其中：镇级78．73亿元、村级51．02亿元、队级4．01亿元。2006年，浦东新区合庆镇共一村率先试点开展了集体经济组织产权制度改革，成立了村集体股份经济合作社（未办理工商登记）。2010年起，新场镇新卫村和周浦镇横桥村进行村级农村集体经济组织产权制度改革试点，成立社区股份合作社（办理了工商登记）。2011年，对全区符合村级产权制度改革条件的村，进行了排摸梳理（全区符合净资产1　000万元以上，连续三年净收益200万元以上的村共计31个）。同时，从2011年下半年起已全面开展农村集体经济组织成员农龄统计工作，目前已基本完成统计工作。根据镇、村意愿，确定康桥镇石门村为新的改革试点单位。

二、改革试点情况

（一）主要做法

1．制订方案。在村党支部及村委会联合推荐的基础上，由村集体经济组织成员代表会议民主选举产生村级农村改革试点的社区股份合作社领导班子和工作班子，组织产权制度改革工作。领导小组拟定的改制方案草案必须经村集体经济组织成员代表会议三分之二以上代表通过，经镇党委、政府审核，报区农委备案后方能组织实施。

2．清产核资。对村集体经济组织所有的各类资产进行全面清理核实，区分经营性资产、非经营性资产和资源性资产，分别登记造册；对清产核资结果由村集体经济组织成员代表会议进行审核确认。经确认的清产核资结果，及时在村务公开栏张榜公布，对需量化的集体资产还必须经社会中介机构进行资产评估。清产核资和资产评估的结果需上报镇农村集体资产管理部门备案。

3．股权设置。股权设置有两种模式：

一是不具备撤制条件的行政村，可采用集体股与个人股的模式，集体管理与福利费用主要由集体股的收益承担。

二是已具备撤制条件的行政村，只设个人股，不设集体股。股权由村集体经济组织中经营性存量资产折股形成，一般以农龄为折股的参考依据。具体股权设置方案，由集体成员民主协商，集中表决确定，报区、镇有关部门备案。

4．量化股份。在清产核资并确认村集体净资产后，选择其中具有经营与增值功能较好的经营性资产作为量化给具体股民的对象物，股权和股份量化后，村级社区股份合作社设账、发证，并公示结果。

5．建章立制。根据国家有关法律及政策规定，制定（股份）合作社章程，建立股东会、理事会、监事会法人治理机构，制定议事规则和管理制度，切实维护股东的合法权益。

6．注册登记。村级农村社区股份合作社向区工商部门申请法人登记，以量化折股的净资产总额核定注册资金。

7．收益分配。当年收益应先按照章程规定提取公积公益金，然后按股份份额进行分配。在收益分配前，做好审计工作。分配方案应经过股东会议讨论通过。

8．组织管理。村级社区股份合作社的发展规划、年度工作计划、财务预决算、分配方案、项目投资等必须提交股东会议讨论决定。

（二）主要试点模式

1．不撤村的村级集体建立农村社区股份合作社

2006年，浦东新区在推进新农村建设综合配套改革试点中，为探索农村村级集体经济有效实现形式，建立农民长效增收机制，选择合庆镇共一村进行了集体经济组织产权制度改革。通过对村级集体资产的清理和界定，参照撤制村队的有关政策，将村级集体资产中的经营性资产以股权形式量化给符合条件的集体经济组织成员，设立股份经济合作社（因当时政策限制，未办理工商登记）合庆共一股份经济合作社，涉及全村参加分配人数1　893人，累计农龄36　123年，确定量化分配净资产1　711．2万元，每股473．7元。除已故人员的股权现金兑现外，以股权分配的股东1　495人，股金总额1　352．05万元，人均9　044元。每年股金分红收入年人均700元左右。

2010年，新场镇新卫村以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以资产保值增值、增加农民财产性收入为目的，在集体成员自愿前提下，将部分集体资产按劳动贡献量化到集体经济组织成员，建立社区股份合作社，并依据沪工商注〔2009〕236号文件办理了工商登记，形成了“资产变股权、农民变股东、股东得红利”的改革模式。新卫社区股份合作社成员涉及全村20个组1　037户3　561人，总股本1　950万元，其中集体股占总股本的35．82%，个人股占股本的64．18%。通过改革，人均增加财产性资本收入3　500元，当年红利收入预计人均600元。2011年又对浦东新区康桥镇石门村进行了改革试点工作，并在新卫社区股份合作社的基础上，增设了人头股，使股权的设置更加符合农村实际情况，更受老百姓的欢迎，目前各项工作开展顺利。

2．撤村后建立农村社区股份合作社

2010年，周浦镇横桥村被批准撤销建制，为构建失地农民共享城市化发展成果的长效机制，周浦镇一改历来撤制村资产处置主要以现金分配一次清算的做法，以股权同现金相结合的方式处置资产，建立社区股份合作社，具体做法同新卫村类似，所不同的是，因横桥村已撤制，因此不设集体股，只设个人股（横桥社区股份合作社平均每人持股20股，每股为2　240元，预计人均年分红可达1　800元，人均股本年增值450元）。

3．有目的地探索新型的农民收益分配机制

浦东新区北蔡镇南新村在清理农村集体经济组织成员农龄的基础上，大胆推行新型的农村收益分配新机制，从村、组当年收益中提取部分集体共享金，按农龄统计数进行分配，具体做法是：

一是打基础，清理核实农龄。南新村坚持创新，以农龄为共享金分配依据。2005年3月，南新村集体经济组织成员代表大会通过《南新村撤制村队资产处置中关于农龄计算标准》。南新村规定，农龄从16岁开始计算，凡已实施征地撤队的，从1956年1月1日起至征地批文止计算农龄；未撤队的，1956年1月1日起每年均计算农龄。农龄不足半年的，按半年计算；超过半年不足一年的，按一年计算。在年度共享金分配过程中，这种农龄统计方法，既体现了现有未征地安置农民农龄增长、获得更大收益的特征，又肯定了已征地安置人员在集体收益积累中的历史贡献，也能即时分享集体经济发展成果。2010年，南新村确定总农龄为25　009．5年。

二是定核心，建立分配标准。2007年，村委出台《南新村集体经济组织成员共享金分配办法》，并经村经济合作社集体成员代表表决通过。为规范共享金发放，南新村取消了以前发放的节日补贴等零星发放；已故逝人员不享受共享金，但撤村时子女可继承享受资产处置收益。2008年以来，在提取公积金和公益金等后，南新村共享金分配比例一直维持在37%左右，每年的分配金额在250万元以上。

三是抓实质，集体收益分享。按村的可分配收入，有计划地实行量入为出，促进农民增收。根据村的年度可支配收入状况，统筹兼顾，先留足集体的，再考虑个人分配，合理确定共享金额度。2008年，南新村享受共享金分配的人数为1　124人，农龄总数为25　348．5年，分配额为253．5万元；2009年，惠及人数1　122人，农龄总数为25　358年，分配额为253．6万元；2010年，惠及人数1　117人，农龄总数为25　009．5年，分配额为250．1万元。共享金核定后，每年12月底按分配额划入集体成员的个人银行账户。在村集体经济可持续发展的前提下，南新村计划2011-2013年共享金每年每个农龄增加50元，2013年可达250元。据此测算，一些早期参加合作社的农民，每年可分得的共享金可达1万元以上，为农民提供了有效的收入保障。

四是聚民心，程序民主公开。为化解群众担忧，顺利推进改革，南新村坚持民主参与、民主决策、民主执行、民主监督的原则，充分保障集体经济组织成员的民主权力。共享金分配办法的制定过程中，多次在党员、群众中召开座谈会，广泛讨论和研究，提请集体经济组织成员代表大会讨论通过，并形成决议。对农龄统计及共享金分配明细均张榜公示，做到“争议在前，事后无争议”，确保了共享金分配的透明公正。

三、主要问题

实践证明，农村集体经济组织产权制度改革是当前促进农村生产力发展和农民持续增收的有效途径，但在实际推进中，也碰到了一些不可回避的问题，从而影响基层干部和群众改革的积极性，在较大程度上影响了改革的广度和深度。

（一）思想认识上的问题

主要反映在三个层面。一是在一些镇、村的领导层面有“四怕”，一怕烦，认为搞股权分配是在城市化进程中“留尾巴”，自找麻烦；二怕难，认为资产清理、成员界定、股权量化等不好搞，且农民“赢得起输不起”，经营风险太大；三怕乱，认为村级集体有强有弱，搞产权改革怕群众互相攀比，影响社会稳定；四怕套，认为村集体经济组织产权改革后，村民为了个人利益而限制村集体支出，从而在村级公共管理服务方面增加镇的支出压力。二是在一些村基层干部层面，担心搞产权制度改革后影响自身权力，影响个人利益。三是在一些村民群众层面，特别是撤制村的群众对现金分配认同感强烈，对股权量化方式普遍有抵触情绪。

（二）体制机制的问题

因历史的原因，农村集体资产管理在体制机制上还有待进一步理顺，目前区级层面合力机制尚未建立；镇层面管理职责不清晰，普遍存在“政企、政资不分”现象；村（组）层面管理的“日常化、制度化、规范化、民主化”水平还有待进一步提高。

（三）政策配套的问题

一是财税政策。按照现行政策，社区股份合作社面临较大的财税负担，这是农村集体经济改革的主要瓶颈。如周浦横桥社区股份合社改制成立后，投（借）资到周浦镇工业园区企业中，收到返息收入210万元，却让税务部门收缴营业税、所得税共计90多万元，其投资收益低于银行利率，对社区股份合作社的个人（农民）分配还要收缴红利所得税。这样就大大挫伤了农村改革的积极性。一方面，社区股份合作社的经营因为以不动产出租为主，因此难以享受国家对农业企业的政策扶持；另一方面，合作社收入要缴纳所得税，社员分红需交纳个人所得税，事实上减少了群众的收益，与政府加大对农村农民收入分配政策明显不符。二是土地政策。农村集体土地规划利用有待突破。从浦东情况来看，经济实力强的村一般都靠土地的非农化产出，但目前农村建设用地是受到规划的严格控制的，虽然市政府曾出台过征地留用地制度的政策，但由于土地指标无法落实而搁浅。随着农村城市化步伐的加快，农村集体经济组织的收益来源越来越少，已成为集体经济组织产权制度改革的主要瓶颈。

四、2012年度工作思路

（一）总结经验，完善政策，有序推进农村集体经济组织产权制度改革

农村村级集体经济组织产权制度改革是一项十分艰巨和复杂的工作，需要具备一定的条件，最根本的是要取得村级集体经济组织成员的广泛理解和支持，使老百姓真正得到实惠，才能让他们感受到党和政府的关怀。这就需要克服急躁冒进的观念，切忌“一刀切”或“全面推广”做法，使农村集体经济组织产权制度改革真正落实到实处，取得老百姓的拥护。为此，浦东新区一是要在试点的基础上，加强宣传教育，克服干群中存在的畏难情绪，利用在试点工作中取得的成效，通过新闻媒体和舆论宣传的作用，充分调动广大干群对于农村集体经济组织产权制度改革的积极性。二是不断总结经验教训，进一步完善试点工作中具体操作方法和操作规程，要使操作方法简便易行，各项工作都要公开、公正、公平，取得公信力。让老百姓有知情权、参与权、表达权、监督权，要让农村集体经济组织产权制度改革真正成为为民谋福祉的一项有益举措。三是要进一步完善和推进改革的配套措施、政策。农村集体经济组织产权制度改革是一项事关民生的重要举措，已引起市、区、镇领导和群众的高度关注，但也遇到不少瓶颈问题，如村级经济发展不平衡的问题，村级建制不稳定的问题，税收支持问题，以土地为核心的村集体经济发展空间问题等等，这是造成农村集体经济组织产权制度改革进度缓慢的根本原因。为此，在今后工作推进中，要在市有关部门大力支持下，加大对农村集体经济组织产权制度改革配套支持政策的研究力度，加强与各有关方面的协调配合，真正把农村集体经济组织产权制度改革的政策措施落实到位。

（二）创新驱动，分类指导，丰富农村集体经济组织改革发展内涵

如何更有效地做好农村集体经济组织改革发展这篇大文章，浦东新区认为：发展是前提、创新是关键、保障是基础。首先要加强集体资产的管理，并通过调整有关土地、税收政策来支持农村集体经济的发展，形成“村村有物业”的格局。其次，要因地制宜、分类指导。对面临撤销建制的村级集体，要引导通过股权量化来处置集体资产，实现“家家有资本”，让农民带着资产进城；对建制不全、且有较大集体资产存量和收益的村集体，要探索建立以农龄为基础的集体新增经常性共享金分配机制，实现“年年有分红”，以缓解不同时期征地安置的村集体成员与未征地安置集体成员的矛盾；对建制稳定且有一定经济实力的村集体，鼓励将当年集体收益向集体成员福利倾斜或用于现金分配，努力做到“户户得实惠”，促进农民增收。最后，要不断加大区、镇公共财政向村级组织延伸的力度，切实解决村级组织公共管理、服务的基本需求，实现“村村有保障”。