公共组织与私营组织的差异

1.2　公共组织与私营组织的差异

社会科学理论认为，人们的社会活动大致包括三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域，相应地，社会存在三个部门：在政治活动领域的是政府组织，为第一部门；在经济活动领域的是营利部门，为第二部门；在社会活动领域的是非政府组织，为第三部门。第一部门进行宏观调控和制定重大方针政策；第二部门从事生产、运输、贸易等经济活动，以营利为目的；第三部门是非政府非营利组织的集合。目前，这种划分方法是我们所熟悉和认可的。

公共组织的理论研究表明，我们没有简单明了的观点来把公共组织和私营组织区别开来。也就是说，想对公共和私人领域进行清楚的分界是不可能的，但把公共和私人领域间的区别过于简单化是有误导性的。这就向我们提出了一个挑战：到底界定公共组织和私营组织之间的区别是否有意义？它们之间的区别究竟是什么？这种区别会起到什么作用？这一系列的问题对实践管理和公共政策来说，“意味着我们必须避免过于简单化的问题，防止草率地得出公共和私营组织之间存在鲜明区别的结论”^[17]。西方一些当代行政学家认为，公共组织和私营组织之间的差异往往被过分夸大，1997年，当代组织理论学家波兹曼就提出：“所有组织都是公共的，因为政治权力对所有组织的一些行为和过程都有影响，一个组织需要依靠政治权力才能存在，但又受到政治权力的制约。”^[18]

不管公共组织、私营组织和方兴未艾的第三部门是怎样的领域模糊，只要进行深入分析，就有助于我们澄清一些重要的事实。“过于简单地认为公共部门和私营部门有什么显著的差异，这种说法不能解决问题。挑战来自于弄清并分析其间可能的差异以及相似之处。”^[19]为了着手应付挑战，我们有理由相当清楚地认识到公共组织和私人组织存在的差异，同时必须意识到其复杂性。阿利森也认为，“公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样，在另一些方面是彼此不同的……而且，其差异比相似性更重要。”^[20]“承认私人组织与公共组织存在的客观差异，并分析这种差异对于我们准确把握公共组织的性质特征十分关键。”^[21]

1.2.1公共组织与私营组织：政府控制与市场支配的差异

1953年，达尔和林德布洛姆提出了一个复杂的连续统一体模型。这一模型包括了各种类型的组织，这一连续统一体的一端是企业(主要由市场支配的组织)，另一端是机构(公共的以及政府控制的组织)。他们描述了位于这一连续统一体中的不同形式的机构和企业，其范围是从最公共性的组织到最私人化的组织(如表1-1所示)。达尔和林德布洛姆并没有说明，他们关于机构和企业间的不同特点的见解如何能运用于包括在这一连续统一体中的所有组织。然而，他们却暗示说，在这一连续统一体中，组织离公共性这一端越远，机构的特点就越难以适用于该组织，而企业的特点则变得越来越适用。在表1-1中，在横线下方排列的组织就是人们通常所说的公共组织、政府机构或是国有企业；横线上方排列的组织就是通常所说的私营组织或是自由企业；而横线上排列的组织就是被人们广泛认为既非公共又非私营的组织。

表1-1　机构、企业以及半官方组织

1.2.2公共组织与私营组织：所有权和资金支持的差异

1973年，沃姆斯利和扎尔德指出，一个组织在由公共的和私人的所构成的连续统一体中所处的位置至少取决于两个主要因素：所有权和资金。组织可以是政府或者私人所有。它们可以通过政府渠道获取大部分的资金，将这两种要素以不同方式组合，就产生如表1-2所示的四种结果：第一，公共所有并使用公共资金的组织，如政府；第二，公共所有但由私人提供资金支持的组织，如美国邮政管理局和政府经营的公益事业；第三，私人所有但由政府资金支持的组织，如某些与国防息息相关的公司，它们主要通过执行政府的采购合同获取资金；第四，私人所有并且由私人提供资金的组织，如超级市场。

表1-2　公共组织和私人组织：所有权和资金

(资料来源：［美］海尔·G.瑞尼：《理解和管理公共组织》(第二版)，清华大学出版社2002年版，第72页。)

上表有其局限性，它没有提到效率与管理方面的问题。如通用汽车公司、IBM公司等，他们通过政府采购合同获得资金，但其经营管理却相当自主，很明显属于私人组织范畴。不过这种分类方法还是给了我们相当清楚的脉络，帮助我们区分公共组织、私营组织以及介于二者之间的非政府、非营利组织。

公共组织与私营组织都要运用资源去生产商品与服务，然而在公共组织中，产出是很难量化的，由于缺乏对绩效的评价，导致很难比较不同的投资。

1.2.3公共组织与私营组织：政治权威和经济权威的差异

公共组织不可避免地包括政治权威的作用。公共管理的主体是政府，政府与企业组织和其他组织的区别，正如林德布洛姆所言，它在维护自身秩序方面具备凌驾于其他一切组织之上的普遍权威。在波兹曼的研究中，同沃姆斯利和扎尔德一样，他也描述了有关组织的两个方面：政治权威和经济权威。但他将这两个方面视为不可分割的统一体，随着所有者和管理人员对组织的收益和财产的控制权越来越大，经济权威也会相应增加；而随着外部政府对他们的财政的控制权越来越大，经济权威也会相应减少。波兹曼和他的同事运用这种分类方法设计了对公共组织、私营组织和居于两者间的其他组织形式的研究(如图1-1所示)。图1-1显示了波兹曼所描述的可能的组合形式。我们可以看到，由所有者经营的私营组织位于图表的一端(经济权威极大，政治权威极小)，传统意义上的政府机构则位于相对的另一端(经济权威极小，政治权威极大)。其他一系列没有这么典型的更复杂的组织形式则反映了这两种要素的共同组合情况，位于这两端的中间，或者经济权威强些，或者政治权威强些。

图1-1　“公共性”：经济权威和政治权威

(资料来源：［美］海尔·G.瑞尼：《理解和管理公共组织》(第二版)，清华大学出版社2002年版，第74页。)

1.2.4公共组织和私营组织：环境、交易和程序方面的差异

公共组织和私营组织之间的差异激发了一系列的研究。这些研究旨在找出将公共部门和私人部门区分开来的因素。佩里和雷尼的研究发现，公共组织的独特需要限制了为私人部门设计的方法在公共部门中的适用性。阿利森在1984年，纽斯塔特在1989年都发现了一些反映公共部门特性的因素，但他们基本上只是吸收了雷尼、巴克夫与莱文在1976年发表的观点(这一观点由雷尼在1989年修订)。这种分类区分了公共部门和私人部门之间环境、交易和程序三个方面的差异。保罗·C.纳特和罗伯特·W.巴可夫后来又对这个清单作了一定程度的补充，加入了第三部门在这三个方面与政府和私人组织的区别。具体的差异比较如表1-3所示。

表1-3　政府组织、私营组织与第三部门的差异

续表

续表

(资料来源：［美］保罗·C.纳德、罗伯特·W.巴可夫：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，中国人民大学出版社2001年版，第23-24页。)

1.2.5公共组织和私营组织：结构、管理、角色方面的差异

1.结构上的差别

尽管韦伯的官僚制曾被认为是可以通用于各类组织中的，但随着社会的发展，这种官僚组织结构表现出很多带来副作用的问题。它无法快速有效地解决新出现的一些问题，无法应对快速变迁对组织带来的冲击。因此，随着工作价值观、工作任务与目标的变化，公共组织和私营组织及结构的发展趋势都是背离官僚组织的基本理念，朝向更弹性化的组织结构发展，但是，由于公私属性的差异，公共组织和私营组织背离官僚结构的限度是不一样的。这种限度的差异是公私组织结构差别的集中体现。

在摈弃官僚制的改革过程中，与私营组织相比，公共组织面临着更多的政治力量和政治实体的约束和影响，不能像私营组织那么容易采取更分权和更灵活的组织结构。学者们的研究表明，公共属性在许多方面影响着组织的结构。这些影响和限制使得公共组织在背离官僚结构时存在着更多限制，表现出更集权，运作更程式化，组织沟通、反应更迟缓的特点。

2.管理上的差别

私营组织在管理上也存在着明显的差异性。

(1)在一般管理职能方面：尽管公私管理都具有一般的管理职能，但是公私组织在利益取向、目标层次、市场结构、权威性质、受约束状况等方面存在重要的区别。与私人管理相比，公共管理战略决策具有独特的特征，公共管理人员在决策过程中拥有的自主权和灵活性较少；公共管理人员在其下属和下层机构中享有的权利较小；在人事管理方面，公共组织中的管理人员和雇员更明显地感到行政管理的限制；同时，公共管理人员感到工作表现和外在回报二者之间的联系不是很紧密。

(2)在管理目标价值方面：与私营组织相比，公共组织除了追求效率目标还要追求公平价值，而且公平比效率更重要。很多学者在看到公共组织大量借用私营组织的管理方法和技术产生的一些问题后，大声疾呼公共组织更重要的是要为社会提供公共服务，其重要性远远超过对效率的追求。正如美国学者格罗弗·斯塔林所说，“企业管理是追求利润，而公共管理者更关注大众福祉，即公众的利益。换句话说，组织成立私人公司是为了雇员与股东的利益，而公共机构应该为机构以外的人们的利益服务”^[22]。

(3)在管理客体方面：与私营组织相比，公共组织既要管理资源也要管理社会问题。而且对公共组织而言，管理社会问题更重要。其存在的目的是维持社会稳定而有序的运转。因为从公共组织尤其是政府诞生的那天起，它就承担着维持社会良性运转，解决社会公共问题的使命。一些私营组织无法完成或完成得不好的任务必须由政府或特定公共组织来完成。

(4)在管理性质方面：公共管理不仅仅是提供服务，还要进行管制。与私营组织不一样，为维护政治统治，作为统治阶级的工具的公共组织，需要凭借强制性的公共权力，在社会管理中承担着“统治型”的角色。其管理过程是以强大的政治强制力作为后盾的。而私人组织则完全不具备这一性质。

(5)在激励来源方面：公共部门的组织是从国家财政得到资金支持的，而私营部门的生存取决于获得和维持客户的能力。因此，私营组织的激励来源于顾客，它必须对顾客负责任，即我们平常听到的“顾客就是上帝”，必须要提供更优质的服务来使顾客满意。而公共组织中的一些机构则持相对消极的态度，一些机构甚至把增加的客户看做是对既得资源的一种约束，而不是一种机会。这种激励来源的不同有力地解释了为什么一个没有多少文化的小吃店老板对你的态度要比政府机构那些受过高等教育的、待遇不错的官员礼貌得多。

3.角色的差别

作为一种独特的社会组织，公共组织的存在还有其特殊的政治和社会理由。与私营组织相比，公共组织要单独承担一些特殊的社会角色，公共组织尤其是政府组织要承担阶级统治职能、社会管理职能以及一些特殊的社会平衡职能。在现代市场经济国家，政府在处理与市场的关系中不断从实践中摸索、定位自己的社会角色。一般来说，公共组织，尤其是政府，在社会中承担着以下私营组织所不能够承担的社会任务，扮演着自己独特的社会角色。

(1)政府是公共物品的提供者。这是政府在现代经济中的一种最基本角色。在现代市场经济国家，政府对交通运输、邮电、通信、供水、供电、环境保护、基础研究、公共教育等公共设施和公共服务及市政工业设施都进行了大量直接投资，在基础设施和公共服务中发挥了重要作用。

(2)政府是宏观经济的调控者。由于市场的不完全和缺陷，市场失灵是难以避免的。因此，政府必须干预市场经济的运行过程，对经济生活加以宏观调控。如宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，产业结构的调整和优化问题都要政府来进行宏观调控。

(3)政府是外在效应的消除者。外部性的存在无法通过市场机制来加以解决，只有由政府来承担这一责任。在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来促进积极外部性的产出，通过直接的管制来限制消极外部性的产生。

(4)政府是收入及财产的再分配者。一方面，市场经济不可能自动达到社会收入分配方面的公平与协调；另一方面，市场经济不可能解决全社会范围的失业、养老、工伤、医疗保险及扶贫助弱等社会问题，而这些问题又是保证市场经济正常运转的重要条件。因此，这一任务必须由政府来承担。

(5)政府是市场秩序的维护者。市场机制要发挥作用，势必需要建立一套公认的并能够得以实施的市场行为规则，以确保市场交易和市场竞争的公正和效率。此外，在市场机制中，自由竞争会导致垄断，造成市场混乱，因此需要政府创造和维护良性、有序竞争的市场结构。而对于向市场经济体制过渡的国家来说，还必须承担起培育和完善市场体系、加速市场体系发育的一些职能。

尽管公共组织和私营组织存在着明显的不同，但在现实的社会运转中，有时候，“公共”与“私人组织之间的区别是模糊不清的。并存于共同的组织环境中的公共部门和私营部门之间并不是截然分开的，而是在组织各自职能的形式过程中形成了相互关联、相互介入、相互影响的关系。一方面，公共部门依赖私人部门获取资源；另一方面，私人部门在很多时候介入公共物品和公共服务的提供，或通过某种方式影响公共部门的决策。在现实的社会图景中，在二者相互影响的复杂关联中，公共组织与私营组织已经形成了不可分割的合作伙伴关系。