研究途径和内容体系

1.4　公共组织理论的研究意义、研究途径和内容体系

1.4.1　公共组织理论的研究意义

公共组织理论是公共管理学科体系中的重要组成部分，研究公共组织理论是我国公共事业管理实践和发展的需要。

1.研究公共组织理论是公共事业管理实践的需要

公共组织是实施公共管理的主体，是公共管理活动展开的基础。公共组织的构成、运行与发展状况决定着公共管理效能的高低。当公共组织目标明确、权责配置合理、组织结构科学、组织规程健全、组织文化完善时，则该组织内耗少，系统功能强，管理公共事务的效能就会比较高。相反，当公共组织目标模糊、权责关系混乱、部门间职能交叉、人员和机构臃肿时，则会造成组织中人浮于事、内耗加剧、公共资源浪费严重、组织效能低下。因此，为了提高我国公共组织管理社会公共事务的水平，以有限的公共资源投入产出更多的公共产品和服务，就必须研究公共组织的构成原则和形式，研究公共组织的运行特征和规律。

2.研究公共组织理论是推动公共组织发展的需要

实现公共组织的科学化、民主化、法制化和现代化是公共组织发展的根本要求。不对公共组织进行系统的理论研究，就无法对公共组织的本质内涵、组织理念、结构规律、运行规律和发展规律进行深刻把握，就谈不上实现公共组织的科学化、民主化、法制化和现代化。进入21世纪后，人类的社会生产力水平达到了一个新的高度，各国都在进行生产关系的大幅度调整，社会发展的速度明显加快了，这集中表现在知识和信息的更新速度越来越快，一个变幻莫测的知识社会、信息社会已经来临。在这样的外部环境下必须对公共组织所赖以生存的生态环境和公共组织本身进行系统研究，只有这样，才能使公共组织适应外界环境的变化，保持其生机与活力，为管理好国家事务和公共事务奠定坚实的组织基础。^[23]

3.研究公共组织理论有助于培养公共组织的专门人才

新中国成立60年来我国的经济社会发展经历了一个艰难而曲折的发展历程，有很多经验和教训值得认真归纳、总结和理论提炼。马克思主义认为，生产力是推动经济和社会发展的基本动力，而人是生产力中最基本、最活跃、最关键的因素。当前，我国正处于社会转型期，为适应社会的转型，公共组织必须进行改革和发展。同理，公共组织的管理工作是由人来推动的，人是公共组织中最活跃、最能动的因素。随着社会的快速发展，公共事务越来越繁杂，这就需要大批的专门人才进行管理，因此，如何培养具有现代公共管理理念和技能、能充分吸收和借鉴古今中外的组织管理理论的思想精华、精干高效的公共组织人才是公共事业管理的重要职责和任务。

1.4.2公共组织理论的研究途径

公共组织的研究途径是多元的，不同的研究途径得出的结论与提出的建议亦有不同，但是，任何途径的研究，都有助于我们更好地理解公共组织，从而实现良好的治理。近些年来，学者们从不同的角度对公共组织进行了研究，从而总结出了各自对公共组织研究途径的认识。其中，美国公共行政学者罗森布鲁姆总结了在公共组织中存在的三种主要的研究途径，即管理途径、政治途径和法律途径。^[24]英国学者莱恩认为，公共部门的研究途径有三种，即传统的公共行政学派、管理途径和政策途径。^[25]我国台湾著名公共行政学者吴琼恩认为，研究公共行政有三个途径，即管理途径、政治途径和文化途径。^[26]20世纪90年代以后，随着信息技术和互联网的发展，电子政府作为一种新型的网络组织出现了，与公共组织相关的网络问题研究日益增多，网络途径也成为公共组织的重要研究途径之一。因此，公共组织的研究途径可以概括为管理途径、政治途径、法律途径、政策途径、文化途径和网络途径。

1.管理途径

公共组织研究的管理途径大部分脱胎于韦伯和泰罗的“古典”途径。从19世纪20年代开始，由于企业的“科学管理”所带来的效率，科学管理原则被引入政府机构管理中。在巴纳德的组织理论中，已经预示了管理途径，其《经历的职能》(1938)一书是寻求一种全新的公共部门分析途径的第一个重要尝试。西蒙的《管理行为》(1947)则使管理途径成为公共部门的核心理论。正统的管理途径强调效率(efficiency)、经济(economy)和效能(effectiveness)的价值，认为这些价值应该主导公共组织的结构和过程。管理途径包括“POSDCORB”七个职能，分别是：计划(planning)、组织(organizing)、人事(staffing)、指挥(directing)、协调(co-ordinating)、报告(reporting)和预算(budgeting)。

管理途径是从两个方面来认识公共组织的：一是从管理功能及过程来考察公共组织，从组织活动的程序和技术上来界定公共组织；二是最大限度地提高组织效率成为公共组织的主要价值。可以说，科学管理精神与官僚体制就是其集中体现，而西方文官制度的确立就是其具体实践。

20世纪80年代以来兴起的“新公共管理”运动，是管理途径的复兴。“新公共管理”强调结果取向、绩效为本、解除管制、授权、竞争机制、顾客导向等。在这些价值导向下，许多新公共管理技术在公共组织中得到应用。主要有目标管理、全面质量管理、标杆管理和以绩效为基础的组织。

2.政治途径

政治是公共组织的核心，公共组织活动其实就是政治过程。政治途径源于公共行政学者的实证观察，代表性、回应性和责任性充分体现出宪法的民主价值，因而政治的价值同样主宰着公共组织的活动。管理途径隐含一个假定：政治与行政二分，使行政事务脱离了政治过程，认为在科学方法的帮助下，可以找到管理的最佳方法。然而，随着政府职能的不断扩张，尤其是第二次世界大战后，美国罗斯福新政导致政治与行政二分的传统看法受到严重挑战，因而公共组织研究的政治途径得以兴起。^[27]公共组织活动之所以区别于其他管理活动，就在于其政治特性。

政治途径的三个前提是：第一，主张政府不同于私人组织，必须对公共组织与私人组织加以区分。保罗·阿普尔比在《大民主》一书中提出，公共组织至少在三个基本方面与其他组织不同：范围、影响和考虑的广度；公共责任；政治特性。第二，政治途径强调政治权力的发展、维持和定位。根据政治途径，权力是行政组织的中心因素，公共行政机构如没有培育这种要素，就会显得无效率和无效能。第三，代表性是组织公共机构背后的主要力量。在公共事务中，各团体、政府官员及其他力图使特定价值体现在公共机构的任务和计划中的人都向行政机关施加种种影响。公共部门事实上是我们社会的缩影，它反映着一个多元社会中的价值、冲突和竞争性力量。

政治途径的主要观点有：(1)多元主义(Pluralism)。政治途径强调公共行政中的政治多元主义。公共组织和政府行政机构的组织应该是多元的。它们应当是社会中不同政治、社会和经济团体的代表。公共机构应该为这些利益团体提供代表机会，同时，公共政策应该通过机构间的政治竞争来制定。多元主义认为组织任务应当是复合的而非一元化的，或应当同时建立多个不同的组织。组织任务的多样化使公共机构获得广泛支持，并使行政人员能将工作重心从计划的某一方面转移到其他方面，以维持和强化选民的支持。(2)自主性(Autonomy)。多元主义要求政府机构反映社会不同的利益。代表性则进一步要求在政府行政机构内的组织单元具有高度的自主性。自主能够使不同的单位将工作焦点集中于向其选民或顾客提供代表意见。通过强调代表性需要，组织获取某种程度的自治是可能的，但它也可能使公共行政组织的一致行动和行政控制显得困难。(3)与立法机构的联系(The Legislative Connection)。公共组织研究的政治途径也强调立法委员会和行政机构之间的联系。许多人认为立法委员会和小组委员会是公共机构的重要的附属物。行政部门组织的繁衍和小组委员会的成长携手并进。公共行政者可能感受到负有责任，需要在心理上和政治上对立法机构的成员及政府任命官员和其他行政部门负责。(4)分权(Decentralization)。公共组织研究的管理途径从效率和经济的观点提出集权化与分权化的问题。从这个角度来看，分权是一种方便公民获得政府服务的有效方式，但是，分权也使行政单位之间的协调和控制复杂化。从政治的观点来看，分权不能和代表性分开来考虑。因此，组织分权是政治性的。

3.法律途径

公共组织研究法律途径的兴起有三个源头。第一个源头是行政法。它主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。第二个源头是公共行政“司法化”的发展。司法化趋势主要是将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯。法律在行政活动中发挥越来越重要的作用。第三个源头是宪法。宪法赋予公民个人更多的保护。

法律途径强调法治。它包含着几个核心的价值。首先是“程序性正当法律程序”。这一价值意味着基本的公平性，被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序。其次是个人应享有的实质权利和法律的平等保护。最后是公平，主要体现在授权法官对那些其宪法或法律规定的权利遭受行政官员侵害的人进行救济。

法律途径的观点如下：

(1)独立性(Independence)。支持法律途径的公共组织理论认为，行使裁决功能的行政机构必须具有很大的独立性，独立于政府的其他部门。

(2)委员会形式(The Commission Format)。行使准司法功能的机构通常是由一个委员会来领导。而且，这些机构的任务被定义成为了公共利益而进行管制，因此它们就不该被某一政党或其他政党所控制。它们应该被允许发展长期的、非党派的观点。因此，委员会中属于同一政党的人数通常都有限制。这样的安排保证少数成员在一定程度上拥有参与和表达意见的机会。

(3)替代性争端解决(Alternative Dispute Resolution，ADR)。替代性争端解决比传统裁决方式具有更大的弹性，公共管理就积极支持这种方法。在替代性争端解决问题上，法律途径主张共享权威和回应性，甚至是以某种程度的责任丧失和对专家的依赖为代价的。

4.政策途径

公共组织研究的政策途径是在第二次世界大战以后提出的，其研究重点是政策或公共项目。政策途径将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由它自身所决定，而是由它与公共项目绩效的相关性所决定。政策途径从政策周期的分析开始，政策周期包括政策制定和政策执行。

政策途径的主要观点是^[28]：(1)公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。这个模式否定了任何将政策制定和政策执行截然分开的理论。(2)分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效。即所谓的自下而上政策执行模式，这反映政策执行策略的问题。(3)政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。政策科学倾向于强调公共部门中的政治，强调政策过程中的冲突。(4)在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。政策网络途径有许多表现形式：如在英国是铁三角，在美国是联盟，在荷兰则是联络网。(4)政策制定和政策执行是不可分的，但分成两种研究取向，一种研究取向集中研究政府高层的政策制定，而另一种取向则将研究的重点放在政策制定出来以后，关注政策出台后围绕政策所发生的一切，即所谓的执行取向。

5.文化途径

公共组织研究的文化途径始于20世纪70年代，与行政理论发展的趋势是一致的。在此之前，行政理论研究较多地注重组织结构与行政控制问题，此时，已经渐渐转向重视行政主体的文化研究。

文化途径的主要观点有^[29]：(1)文化即组织成员所共享的信念，在潜移默化地发生着作用，并以基本上“视为理所当然的”方式(in a basic“takenforgranted”fashion)来界定组织对其本身及其环境的观点。(2)20世纪60年代以前，成功的管理者强调特定技术的精熟。20世纪七八十年代则着重“如何做正确的事情”(how to do the right thing)以及“如何把它做好”(how to do it well)，就过程而言整个能力的概念即“变迁”(changing)。现在则不止这些技术与能力，还要有态度(attitudes)、价值(values)与思维倾向(mindsets)的发展，使管理人员能面对、理解，并回应组织内外各种因素的影响，当然也要发展操作的技术。(3)在过去数百年的西方文化中，有一个词很少用到，它是学习型组织(the learning organization)的精神，这个词即“metanoia”，此为心灵转变之意。这是学习的深层意义，通过学习，我们重新创造自我，能做到从未能做到的事情，重新认知世界及我们跟它的关系，以及扩展创造未来的能量，而非仅是吸收知识、获得信息而已。(4)超越理性的管理并非是贬低理性思考，而是朝向一个深层次，使我们能够容忍、思考，并运用目的性、全景式的架构，以便在多种选择的困境下和竞争的需求中能更有效地运作。(5)进步的公共管理人员越来越重视价值，以寻求组织的基本转变，而远远超过组织结构所能产生的变迁。所有有关的管理人员，都在建构一套适应组织未来的新信念和价值，这一变动不在组织结构，而在组织文化。

从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变，如人的价值、态度、思维倾向、心理转变等深层次的改变，这些改变都需经过深入的学习和改造，而这种学习和改造必须放在一种有利于这种改造的组织结构内才有可能成功。

6.网络途径

随着经济全球化和科学技术的飞速发展，组织所面对的外部环境已经发生了根本性的变化，知识的更新、技术的进步和市场的变化之快，需要研究或获得的知识之广，是任何传统的组织都无法应对的，为了求得生存和发展，组织必须具有高度的柔性和快速反应能力来应对动态变化的环境。越来越多的组织管理者开始关注组织外部资源的优化整合，在组织结构的设计中采取新的思维方式或在新型技术的基础上摆脱过去层级负担过重的职能式结构，以市场为导向，围绕着工作流程而非职能部门进行设计，取消了或打破了纵向层级和旧的部门界限，建立起新的组织形态。在这样的背景下，网络组织(又称虚拟组织)应运而生，并成为现代组织在21世纪赢得持续竞争优势的一个核心工具。

20世纪90年代以来，公共管理中组织间网络问题的研究日益增多，1997年世界经济论坛第27届年会的中心议题就是“建立网络社会”。公共部门网络治理作为一种新的研究已初见端倪，且大有成为主导范式的趋势。网络是两个或更多的组织，为了解决共同问题而建立合作伙伴关系的一种联合。公共部门网络是一种相互依存的结构。公共部门应重视网络，网络治理已成为公共部门治理的核心方式。

1.4.3公共组织理论的内容体系

公共组织理论是一门研究公共组织建立、运行和发展的学科，公共组织负有行使公共权力、维护公共利益、履行公共职责、追求社会正义的使命，这就决定了公共组织在行为方式、运行规律、发展趋势等方面区别于其他组织，特别是以营利为目的企业组织。公共组织的类型是多样的，但不管这些公共组织的职能存在何种差别，它们都必须维护相同的公共价值观，承担追求社会正义和公共利益的使命。而对这种公共价值观的探究正是公共组织理论的核心内容。基于以上的考虑，本书的具体内容安排如下：

第1章导论。现代社会是一个高度组织化的社会，公共组织是社会公共事务的管理者和公共服务的提供者，它与人们的生活息息相关。我们只有了解公共组织、理解它的发展与运行，才能更好地理解公共生活，从而理解现代社会。本章作为全书的导论主要介绍了公共组织的内涵与要素、公共组织的类型与特征；公共组织与私营组织的差别；公共组织理论的研究途径和学科基础、公共组织理论的研究方法、研究意义以及理论体系等内容。

第2章公共组织理论的历史演进。公共组织理论是关于公共组织的构成、建立、运行和发展规律的知识体系，要深入探讨公共组织理论，就需要对公共组织的发展脉络和历史演变进行系统的梳理。本章内容主要根据西方组织理论发展的时间序列和研究范式，将公共组织理论的发展分为四个阶段，即早期的组织理论、行为科学时期的组织理论、系统科学时期的组织理论和公共组织理论的现代发展，并对每个时期的影响较大的主要理论流派进行系统介绍。

第3章公共组织结构与设计。组织结构是组织效率的首要因素，西蒙指出，有效地开发社会资源的第一个条件，是“有效的组织结构”。公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，这些组织是否能根据组织内部的条件(如目标、战略、规模、技术等)和外部环境的变化有效地选择和调整组织结构，直接影响着公共组织的服务功能和管理效率。本章主要讨论公共组织结构的类型和组织设计的原则、模式和影响因素等一般原理。

第4章公共组织人员。公共组织重视对其人员的能力开发和利用，应从招聘人才，选用人才，培训人才三方面着手。在公共组织人员的价值观的形成中，家庭、学校起着关键的作用。公共管理中具有不同价值观的人会产生不同的评价和反应。具有不同价值观基础的群体或组织会确定不同的组织目标，从而采取不同的组织行为，进而影响其经济效益、社会效益以及社会形象。本章主要研究公共组织中的个人和群体、公共组织人员的行为管理、公共组织中的人际关系和公共组织中的群体冲突。

第5章公共组织运行。公共组织是人类社会发展程度的表征之一。无论是对组织化的个体，还是组织化的社会，公共组织对于人类社会的价值意义是通过其组织运行来实现的。从某种意义上而言，公共组织运行就是指公共组织的主体和客体之间的一种互动。按照政治系统论的观点，也就是组织系统与外部环境不断进行“输入——转换——输出”的动态过程。具体而言，公共组织过程实际上是指公共组织“决策——执行——反馈”的矛盾运动过程，反映的是社会公共问题的存在和大众利益的诉求。而在这个运行过程中，沟通、领导与控制无疑也是贯穿其中的重要环节。

第6章公共组织文化。组织文化是组织的灵魂，是组织在其发展进程中所产生的一系列价值体系和信念系统，它贯穿于组织的全部活动中，无形地制约着组织成员的心理和行为，进而对组织绩效产生重要影响。组织文化对公共组织的发展具有举足轻重的作用，如果不能适当地发展和培育组织文化将对组织产生消极影响。本章主要讨论公共组织文化的概念、主要功能以及如何构建、建设与创新组织文化等问题。

第7章公共组织外部环境。公共组织的运行离不开一定的环境，既包括内部的，也包括外部的。公共组织与外部环境的关系是外部环境决定、影响和制约着公共组织，公共组织对环境具有利用和改造的能动作用，公共组织与外部环境要保持动态的平衡。我们在本章内容中主要分析了公共组织的外部环境，没有更多涉及公共组织的内部环境。

第8章公共组织绩效与问责。公共组织在行使公共权力过程中，必然要承担与之权力相对应的公共责任。一方面，必须遵循法律、规章和规则，承担法律责任；另一方面，基于公共组织实现公共利益的目的性，而承担社会责任。公共组织的权力较非公共组织的权力更具有强制性和权威性，其影响力更大、影响范围更广，一旦失去监控而被滥用，必然影响公共组织的绩效，对公共利益造成较大危害。因此，公共组织的权力与责任必须是一致的。建立和优化相应的绩效评估与问责体系，对公共权力的行使进行约束和监控，以提高公共组织的绩效。

第9章公共组织伦理。公共组织伦理就是公共组织在其行为和扮演角色功能时所应遵循的最基本的原则和规范。通常意义上，公共组织可以分为政府性质公共组织和非政府性质公共组织。因而公共组织伦理也自然可以分为政府性公共组织所应遵循的伦理和非政府性公共组织所应遵循的伦理原则。同时，无论是政府公共组织还是非政府公共组织，还应该遵守它们作为公共性质的组织所应遵守的伦理规范。

第10章公共组织战略与变革。为适应内外环境的变化，保证公共组织的有效运转，必须对公共组织实施战略管理和变革，即对组织战略目标、组织结构、管理方式、组织人员、组织文化等进行及时的调整与变革，提高组织绩效，实现组织目标。本章主要研究公共组织战略的含义与实施、公共组织战略管理的问题与改进、公共组织变革的背景与内容、公共组织变革的阻力与发展的趋势。

本章小结

组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织就是以管理社会公共事务、服务全体社会成员、协调社会公共利益关系为宗旨，并拥有相应的公共权力、承担相应的公共责任的组织实体。它覆盖行使国家权力的公共部门，如政府、立法、司法部门等机构，以及政党、军队、公共企业、教会和公共教科文卫等组织；此外，还包括第三部门的各种社会组织和社会团体等。

公共组织是公共管理的主体，公共组织与私营组织相比有其自身的特点：公共性、政治性、法治性、权威性；它们有着不同的价值观，在交易和程序上，在环境、结构、管理、角色等方面都存在一定的差别。

公共组织的研究途径可以概括为管理途径、政治途径、法律途径、政策途径、文化途径和网络途径。公共组织理论的研究对象主要包括公共组织的结构、运行和发展规律。公共组织理论与管理学、政治学和组织行为学等学科有着内在的相关性，我们只有了解公共组织，理解它的发展与运行，才能更好地理解公共生活，从而理解现代社会。

关键术语

组织　　公共组织　　政府组织　　非政府组织　　第三部门

事业单位　　公共企业　　私营组织　　新公共管理

复习思考题

1.简述组织、公共组织的含义。

2.联系实际，分析公共组织的构成要素。

3.论述公共组织的分类和特征，并举例说明。

4.简述非政府组织的含义。

5.从多方面比较公共组织与私营组织的差异。

6.论述公共组织的研究途径。

7.比较公共组织与其他相关学科的关系。

8.论述公共组织理论的研究意义。

案例分析

希望工程——辉煌与危机

1989年10月30日，中国青少年发展基金会(下简称“青基金”)在北京召开新闻发布会，向海内外庄严宣布：建立我国第一个救助贫困地区失学少年基金，让千千万万因家庭贫困而失学的孩子重返校园。在成立初始，只有10万元注册资金和团中央给的1万元办公经费。在希望工程实施的前8个年头里，经历了三个发展阶段：即1989—1992年的宣传启动阶段；1992—1994年的蓬勃发展阶段和1995—1996年的巩固提高阶段。经过三个阶段的稳步健康发展，截至1996年年底，全国希望工程累计接受国内外捐款97 800万元，救助失学儿童154万人，援建希望小学3 634所。在这几年中，希望工程进行过三次大规模的劝募活动：1992年的“百万爱心行动”、1994年的“1(家)+1助学行动”和1997年的“希望工程国内最后一轮劝募行动”。其中，1992年的“百万爱心行动”采取了“一对一”模式，即通过青基会和全国各级希望工程实施机构的牵线搭桥，使捐赠者(个人或集体)与贫困地区的失学儿童结对挂钩，建立直接联系。实行定向资助直至其小学毕业。中国科学院国情分析小组成员康晓光对“一对一”模式给予了高度评价：“百万爱心行动”中提出的“一对一”模式的意义，绝不仅仅限于给捐赠者带来极大的心理满足，成全了他们的慈善成就感，更为重要的是，它建立了一种刚性的自动监督机制。……这种监督机制的建立意义无比深远：第一，它提高了基金会廉洁运作的可能性；第二，提高了捐款的配置效率；第三，赢得了捐赠人的信任，因而也就赢得了他们的捐赠。由于采取“一对一”的资助方式，在短短一年半的时间内，被救助对象奇迹般地增加了50万人。1994年，青基会依靠“国际家庭年”这个大背景，以发行希望工程明信片为契机，展开“1(家)+1助学行动”，突破了过去只是通过大众传媒的宣传和个别直接接受捐款的模式，以遍及全国数万个邮电局(所)为报名点，为捐款人特别是要求结对资助的捐款人提供了一个参与希望工程的简单、快捷的渠道。这是“希望工程”市场化的一次大胆尝试。“1(家)+l助学行动”得到了全社会的积极响应，也是希望工程实施以来接受捐款数额最多、资助成果最显著的一年。全国和省级希望工程工作机构共接受海内外捐款1.8亿元人民币，其中，仅青基会接受的捐款就超过了12万笔，是前四年捐款总笔数的4倍，捐款额达到了7 091万，资助失学儿童46.6万人(累计已达到100万人)，相当于前四年救助总数，建希望小学524所。

截至1999年，希望工程已经累计接受海内外捐款18.4亿元，这些钱使229万名失学儿童重返校园，建起了7 800多所希望小学，被誉为“中国非营利性公益组织品牌”。

1994年1月21日，香港《壹周刊》发表了一篇爆炸性的文章《千里追寻七千万元下落希望工程善款失踪》。在这篇五千余字的文章里，《壹周刊》记者屈颖妍通过对吉林向海乡向海小学和浙江省友谊乡沈塘小学的实地走访调查，报道了种种现象。诸如：“数千万元拨款不知去向”、“向贫农开刀”、“原应受到救助的人反而成了‘强榨’的对象”、“干部孩子占了便宜”、“穷人读破校”、“掠水”(港语：意即贪污)现象到处都有、“港人捐钱无资料”等。这些说法都是要告诉读者一个结论：香港人为希望工程的捐款“不清不楚”。在文章发表后的5个月里，青基会收到的海外捐款数额急剧下降，平均每月接受香港地区的捐款仅有十余万元，原先打算在香港推出的“1+1”助学计划被迫取消，一些海外募捐活动也被中止，如加拿大“希望基金会”、马来西亚“榕联基金会”，均于1994年初突然取消原定的捐款协议，涉款数百万美元。这次事件严重干扰、破坏了中国青基会的海外募捐的计划，使相当数量的失学儿童重返校园的美好愿望破灭。为了证明希望工程的清白，青基会与《壹周刊》打了长达6年的官司。2000年，香港高等法院判定青基会胜诉，《壹周刊》赔偿青基会350万港币。

青基会的秘书长徐永光对此曾经有一篇文章，题目是《希望工程的八大隐患》。这八大隐患是：(1)体外循环，指一些机构和个人直接给乡、村捐款建校，并冠以“希望小学”之名，但是因用了希望工程的名义又没有希望工程管理机制的监督，加上社会腐败之风的侵扰，难免出问题，希望工程名声因此受损；(2)假名营私，即假冒希望工程之名骗取钱财，这是由于希望工程的名称权如何保护，还找不到一个好办法，也找不到合适的法律依据；(3)体制摩擦，指青基会经常面临尊重捐款人和服从领导之间的矛盾冲突，以及青基会统一的基金管理制度与地方党政领导肆意干扰之间的矛盾；(4)政策风险，中国有关基金会的立法很不健全，仅有不足千字的行政法规《基金会管理办法》，后来出台的政策又与这个法规相抵触，而且没有一个由国家制定的财务规范；(5)管理疏忽，希望工程管理层次多，程序复杂，一笔捐款从捐款人到孩子手中要经过八个层次和国、省、地、县、乡、校六级，任何一环出现问题，都会出乱子，因此希望工程做得越大，贡献越大，风险也越大；(6)无端中伤，《壹周刊》无端诽谤希望工程的文章在海内外造成了极其恶劣的影响，香港和海外华人世界对希望工程的捐款急剧下降；(7)失准评判，这是指希望工程缺乏权威的中介评估机构，按照国际通用的规则来对其进行全面评估；(8)自取其咎，指由于人性的弱点和社会现实的影响，工作人员的自律有时候是软弱的，因此加强他律，发挥社会监督作用，对希望工程保持纯洁性至关重要。

2002年，部分海内外媒体对希望工程再次提出质疑，希望工程面临新一轮的信任危机。这迫使青基会向国家审计署提出审计申请，并聘请国际会计师事务所对其进行年度审计以证清白。对此，香港《亚洲周刊》发表文章指出：近期海内外传媒连续披露中国青少年基金会挪用希望工程捐款违规投资，招致重大损失，在华人社会已引起广泛关注，甚至成为今年北京“两会”代表的话题，而中国共产党党报《人民日报》也刊登评论文章，对青基会缺乏诚信方式解决问题的态度继续提出质疑。面对指责，中国青基会也及时地做出了澄清和反击，针对各种指责，从法律等方面给出了相应的解释。但是，对希望工程这样一个涉及金额巨大，而资金来源和去向都分散且复杂多样的公益机构来说，当其声誉受到怀疑和伤害的时候，仅靠一些笼统的原则性解释显然是不够的。

请思考：

1.中国青少年发展基金会如何才能从根本上避免这种突如其来的信任危机？

2.希望工程的成功和存在的问题对我国非政府组织的发展有哪些启示？

补充阅读书目

1.［美］罗伯特·丹哈特.项龙、刘俊生译.公共组织理论教程［M］．北京：华夏出版社，2002.

2.(美)吉瑞赛特.李丹译.公共组织管理：理论和实践的演进［M］．上海：上海译文出版社，2003.

3.［美］海尔·G.瑞尼.王孙禺译.理解和管理公共组织(第2版)［M］．北京：清华大学出版社，2002.

4.［美］格罗弗·斯塔林.公共部门管理［M］．上海：上海译文出版社，2003.

5.［澳］迈克尔·瓦休等.组织行为与公共管理［M］．北京：经济科学出版社，2004.

6.汪玉凯.公共管理与非政府公共组织［M］．北京：中共中央党校出版社，2003.

7.邓国胜.非营利组织评估［M］．北京：社会科学文献出版社，2001.

8.唐兴霖.公共行政组织原理：体系与范围［M］．广州，中山大学出版社，2002.

9.丁煌.西方行政学说史(修订版)［M］．武汉：武汉大学出版社，2005.

10.张康之.《寻找公共行政的伦理视角》［M］．北京：中国人民大学出版社，2002.

【注释】

[1]［美］彼得·德鲁克.后资本主义社会［M］．上海：上海译文出版社，1998：52.

[2]马克思恩格斯全集［M］(第1卷).北京：人民出版社，1995：479.

[3]转引自［美］尼古拉斯·亨利.组织理论与公共事务［M］．北京：中国人民大学出版社，2002：94.

[4]［美］斯蒂芬·P.罗宾斯、玛丽·库尔特.管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：16.

[5]转引自唐兴霖.公共行政组织原理：体系与范围［M］．广州：中山大学出版社，2001：3.

[6]参见陈振明、孟华.公共组织理论［M］．上海：上海人民出版社，2006：2.

[7]转引自朱国云.组织理论：历史与流派［M］．南京：南京大学出版社，1997： 217.

[8]彭和平.公共行政管理［M］．北京：中国人民大学出版社，1995：61.

[9]张成福等.公共管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：130.

[10]转引自［美］戴维·H.罗森布鲁姆等.公共行政学：管理、政治和法律的途径(第五版)［M］．北京：中国人民大学出版社，2002：5.

[11]［美］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：22.

[12]［美］罗伯特登哈特.公共组织理论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003： 119.

[13]［美］罗伯特登哈特.公共组织理论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003： 18.

[14]黄健荣.公共管理学［M］．北京：社会科学文献出版社，2008：122-123.

[15]王绍光.多元与统一——第三部门国际比较研究［M］．杭州：浙江人民出版社，1999：6.

[16]朱立言，谢明.公共管理概论［M］．北京：中国人民大学出版社，2007：38.

[17]［美］海尔·G.瑞尼.理解和管理公共组织(第二版)［M］．北京：清华大学出版社，2002：65.

[18]Bozeman，B.(1997)All Organizations Are Public.Brigdging Public and Private Organizitional Theories.San Francisco：Jossey-Bass，p.80

[19]［美］海尔·G.瑞尼.理解和管理公共组织(第二版)［M］．北京：清华大学出版社，2002：73.

[20]［澳］欧文·E.休斯.公共管理导论(第二版)［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：303.

[21]陈振明主编.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径(第二版)［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：42.

[22]［美］格罗弗·斯塔林.公共部门管理［M］．上海：上海译文出版社，2003：32.

[23]参见张建东、陆江兵.公共组织学［M］．北京：高等教育出版社，2003：16-17.

[24]参见［美］戴维·H.罗森布鲁姆等.公共行政学：管理、政治和法律的途径［M］．北京：中国人民大学出版社，2002：16-41.陈振明、孟华.公共组织理论.上海：上海人民出版社，2006：7-15.

[25]参见［英］简·莱恩.新公共管理［M］．北京：中国青年出版社，2004：37-40.

[26]参见吴琼恩.行政学(第2版)［M］．台北：三民书局，2001：18-36.

[27]参见吴琼恩.行政学(第2版)［M］．台北：三民书局，2001：24.

[28]参见［英］简·莱恩.新公共管理［M］．北京：中国青年出版社，2004：37-40.

[29]参见吴琼恩.行政学(第2版)［M］．台北：三民书局，2001：32-33.