公共组织结构的类型

3.2　公共组织结构的类型

组织结构是组织构成要素的排列组合方式，正确地设计和分辨组织结构形式是十分重要的。公共组织结构的一般形式有：U型组织结构、事业部制、矩阵制、虚拟组织、团队结构、委员会结构等。

3.2.　1U型组织结构

U型组织结构(unitary functional form)又称职能型结构或官僚结构。这种结构的特点是：通过职务专门化，制定非常正规的制度和规则；以职能部门划分工作任务；实行集权式决策，控制跨度狭窄；通过命令链进行经营决策，来维持日常的组织运营顺利进行。这种结构的不足是部门之间容易冲突、过分关注遵守规则、缺乏灵活性。尽管如此，这种官僚结构仍然在政府机构、医院、学校、部队、服务公司等组织当中是一种主流的结构类型，因为在组织大型活动时它是一种最有效的方式。

常见的U型组织结构形式：直线制、职能制和直线职能制。

1.直线制

直线制组织结构也称单线制或简单结构，最大特点是：不复杂，部门化程度很低，控制跨度宽，权力集中在一个人手中，正规化程度较低。简单结构是一种扁平式组织结构形式，通常仅有2～3层垂直层次，决策权力集中在一个人身上，命令统一(见图3-1)。

图3-1　直线制组织结构

简单结构的优势就在于它的简单。它简便易行、反应敏捷、费用低廉、责任明确。其主要弱点是，一切都由领导一人决定，易产生独断专行；组织成员缺乏合作精神。这是一种适应小型企业、事业单位或现场作业管理的组织体制，在规模较大、管理复杂的组织中已难以适应。

2.职能制

职能制组织结构是一种“纵向一体化”的结构，各级行政领导者都配有通晓各门业务的专门人员和职能机构作为辅助者直接指挥下级单位(见图3-2)。职能制的优点是：能够大大提高管理的专业化程度，同日益大型化、复杂化的管理需要相适应。它的最大缺点是：每个职能部门都有指挥权，导致基层要接受多头领导，以致无所适从。

3.直线职能制

这种结构形式的特点是吸收了直线制和职能制的优点而成的一种组织机构。以直线为基础，在各级行政领导者之下设置相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级管理的参谋部，对下级部门进行业务指导，而不能直接指挥和命令。这种结构既保持了直线领导的统一指挥权力，又可以发挥专业管理机构和人员的作用，有利于提高组织的管理水平。我国目前大部分公共组织采用了这种组织结构形式(见图3-3)。此结构形式的优点是：集中领导，职责分明，组织稳定性高。其缺点是：下级部门的积极性和主动性不易发挥，部门之间横向沟通少，权力高度集中。

图3-2　职能制组织结构

图3-3　直线职能制组织结构

3.2.2M型或事业部制

M型结构(multivisional form)又称事业部制结构、分权结构或多部门结构。它是在总部统一领导下，按产品、地区、顾客等，将一个大的经营实体划分为几个相对独立的经济实体，使之成为总部的二级利润中心、主任中心和经营中心，实行独立核算、半独立经营和分权式组织结构。事业部制结构是企业生产经营不断发展的产物，一般适用于经营多样化、规模化、产品品种多、各种产品之间工艺差别较大、市场变化较快、要求适应性强的大型企业或公司。在一些规模较大的公共组织中也有采用事业部制的结构设计，例如，高等学校、新闻机构、司法部门、税务部门等(见图3-4)。

图3-4　事业部制组织结构

事业部制组织结构的优点：(1)决策的分权化；(2)有利于将联合化与专业化结合起来；(3)有利于事业部内部在输入、转换、输出之间的平衡协调；(4)适应不确定性环境中的快速变化。其缺点：(1)事业部容易产生本位主义和短期行为；(2)不利于事业部之间的人员、先进技术及管理方法的交流；(3)总部和事业部都设置职能机构，易产生机构重叠，管理费用增加。

3.2.3矩阵制

矩阵制组织结构(matrix structure)也叫规划目标结构，是一种多元式的结构。它的特点是：纵向是传统的职能型组织，横向是多个专项任务组织，用一种纵横的矩阵形式把两者有机结合在一起，是职能部门化和产品部门化的融合。在科学研究院、医院、政府机关、大学、管理咨询公司中都可见到这种结构形式的存在。

图3-5是一所经济管理学院的矩阵结构组织图。学术部门的系科有会计学、经济学、工商管理等，都属于职能型部门。另外，特定项目(即产品)则与职能部门相交织在一起。这样，矩阵组织中的成员就具有双重任务——职能部门与产品小组的任务。例如，一位负责教授硕士研究生会计学课程的教师，就处于研究生部和会计系的双重领导之下。

在具备以下三种条件时，矩阵结构是合适的：(1)外部压力要求实行双向关注，环境因素要求组织同时对多种外部因素和内部运营做出响应。(2)对信息处理能力要求很高。(3)对资源分享的要求很高。

图3-5　矩阵制组织结构

3.2.4虚拟组织

虚拟组织属于动态网络结构，它是一种小型的核心组织，主要的组织职能通过外包而来。虚拟组织是高度集中化，但部门化程度很低，或根本就不存在。它们追求的是最大的灵活性。虚拟组织创造了各种关系网络，管理人员如果认为别的组织在生产、配送、营销、服务方面比自己更好，或成本更低，就可以把自己的有关业务出租给它们，组织可以把精力集中在最擅长的业务上。组织可以根据自身需要和市场变化，不断调整外部合作伙伴。

虚拟组织的原型来自今天的电影制片业。在好莱坞的黄金时代，电影由包括了各种人员的大型公司出品。像MGM、华纳兄弟公司和20世纪福克斯主演的制片公司，拥有大量的签约演员，并雇用了成千上万的全职专业人员——舞美设计师、摄影师、胶片裁剪师、导演，甚至群众演员。当今，大多数电影是由一群个体和小型公司组织在一起进行制作的。人们通过一个又一个的项目最终完成了电影制作。这种结构类型使得每一个项目都由那些最符合需要的人才组成，而且不一定非要从制片厂自己雇用的员工中进行选择。

虚拟组织比较适合于需要较强的灵活性和快速反应能力，跨国、跨地区开展一些业务合作项目的企业和事业单位，例如，文化交流、人才合作培养、研究设计院的项目合作、中介组织、新闻传媒的合作联盟等。2008年北京奥运会在体育场馆建设、电信服务、体育用品、餐饮服务、交通、银行等都有无数的战略合作伙伴，以应对快速变化的体育市场、技术和全球观众的要求，致使奥运会取得圆满成功，成为体育历史上一次无与伦比的体育盛会。

图3-6　虚拟组织结构

虚拟组织的主要优点是灵活性、能削减长期的风险和成本。如图3-6所示，管理人员把组织基本职能都移交给了外部力量，组织的核心是一小群管理人员，他们的工作是直接督察组织内部的管理活动，协调为本组织进行生产、分配及其重要活动的各组织之间的关系。图3-6中的箭头表示这些关系通常是契约关系，以合同为纽带。它是多家组织间为了一个共同业务或项目建立的暂时联盟。虚拟组织的主管人员主要是通过计算机网络联系的方式，把大部分时间用于协调和控制外部关系上。主要不足是，组织主管人员对组织的主要职能缺乏强有力的控制。

3.2.5团队结构

团队可以从事各种工作，如从事生产、提供服务、处理谈判、协调项目、提出建议以及做出决策。现在团队已成为组织工作活动的最流行的方式。当管理人员利用团队作为协调组织活动的主要方式时，其组织结构即为团队结构(team structure)。这种结构方式的主要特点是，具有较高的响应度和灵活度，打破部门界限，并把决策权下放到工作团队员工手中，削弱了对管理层的依赖，同时节约了成本。交叉职能团队越过传统界限促进组织沟通和协调。这种结构充分激发员工的积极性、主动性和创造性。

在科学研究院、设计院、法律事务所等公共组织中，可以把团队结构作为整个组织形式。例如，国内某城市的一家法律事务所的服务业务按团队来组织的，主要办理民事诉讼与非诉讼法律事务；办理行政案件；办理刑事附带民事案件；为政府、企事业法人、自然人担任法律顾问，提供决策咨询，代书、审查各种法律文件；解答法律咨询；制作法律文书，出具法律见证书、法律建议书、律师函，起草各类协议、合同和其他法律文书。这些法律服务业务可以由相应专业团队来负责完成，直接满足顾客的要求。一些医院从职能型部门转换为交叉功能团队。由护士、放射科医生、麻醉师、医药代理、临床医生、其他专家(很可能是社会工作者)组成的团队可以有效地沟通和协调，这样就减少了医治的延迟和失误。

团队组织结构是一种扁平式、低正规的部门化组织。在大型公共组织中，团队结构一般作为典型的职能结构的补充，这样组织既能得到职能结构标准化的好处，提高运行效率，又能因团队的存在而增强灵活性。例如，在综合高校这样的大型公共组织中都广泛采用交叉功能团队、自我管理团队和虚拟团队等科研团队结构。

3.2.6委员会结构

在公共组织中，委员会是一种常见的组织结构形式。委员会组织结构是指为了一些综合项目和复杂工作的需要，或者为了弥补组织拥有部门和权责划分上的疏漏与矛盾，将具有不同经验和背景的一些人组合起来，赋予特定权限，使之能够跨越职能界限，合理处理有关问题的一种组织形式。

委员会既可以作为一个独立的组织设计，例如，湖北省设有省发展与改革委员会、省经济委员会、省民族宗教事务委员会、省计划生育委员会等，也可以作为正式组织结构的附加结构来加以设计，例如，湖北省卫生厅设置了省爱国卫生运动委员会、省保健委员会、公费医疗管理委员会等办公室。委员会分为临时性委员会和永久性委员会两种。临时性委员会主要用于解决特定的问题，有些类似于任务小组，如，某单位临时组建抗震救灾委员会。永久性委员会主要用于处理常规性、综合性、多项职能交叉的问题和工作事务。这种委员会具有较高的稳定性和一致性，有利于聚合各职能的资源来推进工作。

3.2.7任务小组

任务小组是由与某一问题相关的各部门的代表共同组成的一个临时性委员会。每位成员都代表一个部门的利益，并将组内会议的信息带回到该部门中。对于临时性任务来说，任务小组是一种有效的横向联系手段。它是通过直接的横向协调解决问题的，在既定的任务完成后，任务小组也就宣告解散了。

在公共组织中通常可以设立任务小组来解决一些紧急问题和突发任务。例如，在“非典”盛行期间，各单位纷纷响应国家号召成立专门的领导小组来拟定有效措施以抵御和防止“非典”的蔓延。还有扶贫开发领导小组、抗震救灾领导小组等都属于任务小组，美国国防部也设立任务小组，对其繁琐、烦人的旅行制度进行改革，使之不仅成本更低、效率更高，而且能使服务对象感到有人情味。通过任务小组的工作，其出差前期过程的步骤从13个环节减少到4个环节。另外，还设有一个任务小组将各职能部门的工作人员抽调到一起，解决如何简化国防部出差条例的问题。仅用了3个月的时间，厚达230页的条例手册压缩成了仅16页厚的小册子。

以上是几种常见的组织结构形式，它们可以适用于任何类型的组织，如企业、政府部门、医药、学校、新闻传媒等组织。管理者应该了解各种组织结构形式的特点，根据组织所面临的情景适时地设计和再造最适合于本组织的结构形态。