公共组织外部环境概述

7.1　公共组织外部环境概述

7.1.1　公共组织环境

在对公共组织的研究日益深入的过程中，公共组织的环境越来越引起了人们的重视。“由于社会变得越来越复杂，动态性越来越大，组织就需要对环境力量给予更多的注意。”^[1]但公共组织和它们所处的环境之间是如何互动的？它们各自又给予对方什么样的影响？我们又如何促使两者形成良性互动的关系？

要搞清楚以上问题，我们首先要界定环境与公共组织环境的含义。从广义上说，环境是无限的，它包括了事物外部的每一个方面，但我们不能将环境简单地视为“事物界限以外的一切”，这无助于我们的分析与研究。在此，本书的分析仅考虑环境中对事物有敏感影响的部分，即事物为了生存与发展必须对其做出反应的那些方面。

那么，公共组织环境究竟是什么呢？在组织环境的研究领域里，学者们主要是通过两个途径来理解和把握组织环境，一是描述和列举组织环境的构成要素，二是对组织环境的特征进行分析。组织环境的构成是指组织环境的因素和成分，即组织环境的领域。组织环境的特征或维度主要是指组织环境的属性，比如动荡或稳定、复杂或不复杂等。理查德·L.达夫特指出，从广义上讲，环境是无限的，包括组织外部的每一个方面，但仅就组织为了生存必须对其做出外部反应的方面来说，组织环境是指存在于组织的边界之外，可能对组织的总体或局部产生影响的所有要素。他引入了“领域”的概念来理解组织环境，在他看来，组织环境可以通过分析组织外部的领域加以认识。他的理解使组织环境的概念易于把握和操作，特别是他对组织环境领域这一概念的引入和界定，使组织环境的内涵更具体、清晰，被大多数学者所接受和运用。达夫特认为，组织的环境领域是指组织所选择的活动的环境区域。它是组织为了自身的产品、服务及其面向的市场而选定的领域。公共组织环境的领域是复杂的，从理论上讲公共组织之外的因素都可以视为环境的组成部分。一一列举它所涉及的每一个因素是困难的，并且这样会冒无限扩大化的风险。^[2]海尔·G.瑞尼指出，公共组织经常附属于更大规模的政府机构，大规模的政府机构在本系统内颁布规定，并且这些规定适用于所有下属单位，不同的下属单位在不同政策领域内运作，而且它们与立法者和利益集团的关系常常比它们与上级机构的关系更密切。这些因素的存在使人们很难判断公共组织环境的范围。

所以，分析公共组织环境的领域远比分析其他类型的组织环境要复杂得多，这种复杂性无疑会加剧对公共组织环境界定的困难性，但理论的功能就在于把实践中复杂的东西简洁化、清晰化，以便于人们能认识它。组织在设立和管理边界时，会面临复杂而微妙的问题。如果接受组织的开放系统观念，就是承认了组织受其环境的渗透，即模糊和混淆了任何区别组织与其环境的简单标准。当然，确定组织的环境边界并非易事，这种边界的确定往往是人为的，也就是说环境边界的确定往往会因人们的认识差异、所取角度的不同而有所不同。尽管如此，确定边界是必要的，只有确定公共组织的环境边界，才能确定公共组织环境的范围。公共组织环境边界的确定，应该是以公共组织为中心，也就是说，只有那些直接作用或间接作用于公共组织的环境因素，才能属于公共组织环境的范畴。

公共组织只有不断地与其环境进行能量、信息交流，把投入转变为产出，才能生存发展，实现组织目标。从这个意义上说，公共组织是一个开放系统，是范围更广的超系统的分系统，即环境的分系统。因此，我们所说的公共组织环境指的就是对公共组织的存在与发展起着决定、影响和制约作用的各种因素的总和。

7.1.2公共组织外部环境的概念与特点

1.公共组织外部环境的概念

从层次上看，公共组织的环境包括三个方面：微观环境、中介环境和宏观环境。微观环境是指组织系统本身，包括组织的目标、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。宏观环境是组织运行的外部环境。由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系，因此，把那些与公共组织的决策、转换与输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素称为中介环境。

从结构上看，公共组织环境包括内部环境与外部环境两大类别。公共组织的内部环境是指公共组织的内部结构及其组成要素和相互关系，如组织体制、机构设置、规章制度、权责体系等。公共组织的外部环境主要是指公共组织外的、对公共组织产生影响和作用的各要素的总和。公共组织外部环境一般包括政治环境、经济环境、文化环境、技术环境以及国际环境等因素，这些因素都从属于国民的希望和需求。费雷尔·黑迪曾打过一个比方，他认为公共组织所处的环境被视为一个“同心圆”，处在圆心的是公共组织。他认为最小的圆一般具有最为决定性的影响，就官僚行政体系而言，圈子越大表明其重要性越弱。他的这个比方意在努力从理论上、观念上对与公共组织相关的各种因素的重要性进行区分，但在实践上，我们是无法对它们的重要性做一种区分的。因为在实践中，这些因素对公共组织的影响是交织在一起的。当然，这也不是说这些因素对于公共组织的影响、作用就是均等的、平衡的。究竟哪一种因素对公共组织的影响更大主要取决于当时组织所处的情景以及各因素之间的关联性。我们一定作这样一种区分势必会忽略实践过程中的各因素间以及各因素与公共组织间的丰富而复杂的互动性，这将对我们分析外部环境对于公共组织影响的客观性带来一种先入为主的偏见，从而不能正确地认识各种外部因素与公共组织的关系。

在本书中，我们主要分析的是公共组织外部环境与公共组织间的关系，但并不意味着否认公共组织内部环境与公共组织间的关系，更不意味着把公共组织内部环境与外部环境的划分绝对化。

2.公共组织外部环境的特点

为了更好地理解公共组织的外部环境，我们在此简单分析一下公共组织环境的特点。与一般组织环境相比，公共组织环境具有以下特点：

(1)复杂性。

从一般意义上讲，在现代社会，无论公共组织还是私人组织，它们所面临的环境都是复杂的，因为社会是复杂多变的，处于其中的组织运作，必然与多种因素发生关联。但是公共组织作为公共管理的主体，从它要实现的目标、要解决的问题、所涉及的范围等方面来看，它要考虑的影响和制约因素远比私人组织复杂得多。

(2)关联性。

指环境与公共组织主体之间以及外部环境各部分间相互关联和密不可分性。宏观上讲，所有的外部环境因素之间均是关联的，所谓的环境生态链就是表明了环境的关联性，但是公共组织外部环境之间的关联性特征更为突出。一方面，公共组织是社会整体性的行为实体，使几乎所有的外部环境因素都与它发生各种形式的联系，为其提出很多复杂任务和问题；另一方面，所有的环境因素之间在发挥作用时也紧密联系在一起，形成关系整体，共同对其产生或多或少的影响力，而且这种影响力是综合作用的，有时很难说某个或某些方面不重要，这就使公共组织始终处于一种环境合力作用之中。

(3)差异性。

公共组织是管理社会公共事务的一个组织，通过提供公共物品和公共服务的活动以实现整个社会的公共利益。而在所有的公共组织中，无论是政府这个公共组织内部，还是政府与其他各公共组织之间，它们的地位是不同的，作用是不均衡的。政府以外的其他公共组织能否发挥作用以及发挥多大作用主要取决于政府对自身的定位。公共组织地位的差异性决定了公共组织环境的差异性。这主要表现为两个方面：一方面，不同层级的公共组织环境领域大小是有差别的，高层级或处于中心的公共组织面临的环境是全局的、综合性的，范围广泛，而其他组织面临的环境则相对具体，范围也窄得多；另一方面，不同的环境因素在不同层级上的影响力也大为不同。

(4)广泛性。

就环境对非公共组织而言，它的影响很多时候只局限于一定的范围内，因为非公共组织面对的只是特定的人群，相应地，其活动的范围只限于组织本身以及与组织相关的群体利益。而就环境对公共组织而言，它的影响则是涉及整个社会的。这一点主要是由于它们所面临对象的范围以及要实现的目标所决定的。

(5)动态性。

马克思指出：世界上的一切事物都处于变动和发展之中，事物的静止是相对的，运动是绝对的。这一点同样适用于公共组织的外部环境。构成公共组织的各种外部环境因素不是凝固不变的，而是处于不断变化之中。它们既要受到社会变迁的影响，也要受到人们的社会活动的影响，除此之外，它还要受到其他环境因素的制约和影响。这表明，公共组织为适应外部环境也是处于动态的变化过程之中的。

(6)不确定性。

从理论的角度，我们可以对公共组织的环境做出界定，并分析各种环境对于公共组织的影响。但是在实践中，现代社会的变动速度很快、幅度很大，从而使得组织所处环境的稳定性受到影响，这种不稳定性甚至于超越了人们当下的认识限度，即便我们可以以现有环境为基点，综合各种因素，预测组织环境变化趋势，但也仅仅是一种可能，这里也充满着无法预料的变数；另外，公共组织环境的复杂性、差异性、动态性与广泛性等特点也加剧了公共组织外部环境的不确定性。在此意义上讲，公共组织环境的稳定性是相对的，不确定性则是绝对的，尤其在现代社会里，这种不确定性的因素更多。