公共组织绩效及其评估

8.2　公共组织绩效及其评估

8.2.1　公共组织绩效

1.公共组织绩效

对于绩效的理解，目前较易造成混淆的就是学术界有人认为广义上的“效率”就是绩效。严格意义上的效率就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出。绩效是一个既与效率有联系又有区别的概念，是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念。所谓绩效，是效率和效益的总和，其中效率侧重于从定量的角度进行考评，是对产出与投入的比率进行测量，效益则侧重于从定性的角度进行考评，是将实际成果与原定的预期成果进行比较，包括经济效益和社会效益，是指工作的结果、价值。前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。

公共组织的绩效是指公共组织利用组织资源的经济性、效率和效益，是公共组织功能的实现程度。公共组织在积极履行公共责任的过程中，在内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，要尽可能获得公共产出的最大化。公共组织绩效内容包括内部绩效和外部绩效。

(1)内部绩效。公共组织的内部绩效是指公共组织在管理的过程中所实现的公共组织内部经济性、效率和效益。公共组织的内部绩效是公共组织实现外部绩效的内在前提。公共组织的内部绩效表现为：第一，针对公共组织目标作出科学而及时的决策；第二，在良好的工作纪律和健全的管理体制下有效利用公共组织的资源；第三，通过人性化的管理方式所取得的效果；第四，各个组织成员的自我实现和成就感；第五，优秀的公共组织文化所塑造的人格魅力等。

(2)外部绩效。公共组织的外部绩效是指公共组织在管理过程中所实现的公共组织的外部社会效益，是公共组织内部绩效的外在实现，其表现为：第一，维护了公共安全。如抵御外来军事侵略、打击偷盗或泄露国家机密的间谍行为、增强与国际的安全合作、维护社会治安和公共秩序、查处违法犯罪、提高公民和社会安全感等。第二，提高了人口素质。如人口平均预期寿命、教育程度、技术人员比例、医疗水平等的提高。第三，促进了经济发展。如社会产业结构水平、经济效益、国民生产总值和国民收入等的发展。第四，促进了社会和人民生活的进步。如教科文卫体等各项社会事业的发展、城市化水平提高、社会保障水平提高、脑力劳动者占社会劳动者的比重增大、人民群众生活质量的提高等。

2.公共组织的绩效管理

从20世纪20—30年代起，绩效管理被运用于企业的人力资源管理中。20世纪70年代以后绩效管理形成体系，管理对象也扩展为组织、团队、员工三个层次。绩效管理在一些企业管理中的成功运用，使政府在进行自身改革时看到了借鉴的必要。20世纪80年代，在西方国家的“再造政府”运动中，绩效管理被引入政府管理领域。一定程度上说，绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理代表着一个组织全面的管理工作，因为任何管理工作的目的都是提高绩效。

关于绩效管理的含义，美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过一个经典性的定义：所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成果符合目标的管理过程。”据此，我们认为，公共组织的绩效管理是公共组织在设定公共服务目标的基础上，对目标实现的过程进行监控，并作出系统评估的过程。绩效管理在公共组织中的应用，为公众从组织外部认识和评价公共管理的结果提供了可能，成为公众监督公共组织的工具，也为公共组织对自身运行状况进行评估提供了依据，成为公共组织整合系统资源，提高组织绩效的重要手段。完整理解绩效管理的含义，必须注意以下几个方面：

(1)绩效管理是一个系统工程。是组织围绕提高绩效这一目标而做出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术。绩效管理涉及组织管理的各个活动环节和领域，包括组织的机构、工作制度、人事制度、财务制度、采购制度等。绩效管理还要运用不同的方法，如标杆管理方法、质量管理方法等，将这些管理方法统一于绩效管理体系中，形成一个完整的运作系统，为支持高绩效的公共组织而服务。

(2)绩效管理是一个管理过程。是为了提高工作绩效而采取的一整套具体操作程序。绩效管理作为操作程序应当包括明确组织的战略和目标、制定组织的年度工作计划、实施绩效评估等具体步骤。各个环节紧密联系，相互影响，一个环节的成功与否将直接影响下一个环节的实施情况；各个环节相互依存，缺一不可，任何一个环节的缺失都将导致整个“管理链”的断裂，使得绩效管理成效减弱或是彻底失去意义。

(3)绩效管理是一种改革手段。它是改变公共组织原有的管理模式、组织氛围、领导方式，消除那些导致公共组织绩效不高的因素，提供公共组织发展的动力，发掘公共组织发展活力源泉的一种手段。绩效管理不仅仅是一种管理制度上的改变，而且是一种管理观念的改进，是改变公共组织精神面貌的有效尝试。绩效管理是一种综合的改革手段，更是世界各国行政改革实践中的一项重要内容。

8.2.2公共组织的绩效评估

1.绩效评估的概念

对绩效评估的研究广泛分布于管理学、组织行为学、人力资源管理等学科中，学者们基于各自学科角度对绩效评估予以不同的理解和界定。如美国学者史密斯·穆飞认为，“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定”。美国学者朗格斯纳认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程”。也有人认为，“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸方面进行评定与记录的过程”。^[23]我们认为，公共组织绩效评估就是运用科学的方法、标准和程序，对公共组织行为主体的业绩、成就和实际作为进行评估。公共组织绩效评估是绩效管理的重要组成部分，绩效评估理论与方法的进步与绩效管理的发展密切相关。以政府部门为例，早在第二次世界大战期间，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙就著有《市政工作衡量行政管理评价标准的调查》一书。但直到20世纪80年代，政府绩效评估才受到极大的重视和青睐，主要原因是传统的官僚政治体制不注重效果，导致了机构臃肿、绩效低下、资源严重浪费。同时理论界还出现了相信市场力量、减少政府干预，政府做掌舵者而不是划桨者，用企业家精神重塑政府等理论主张。政府绩效评估就是在这种背景下被引入的，它的推广和深入是上述因素的客观要求和必然结果。

英国政府绩效评估应用非常持久和广泛，在技术上也相对成熟。1979年，撒切尔任命雷纳勋爵为其顾问，推行改革，开展了著名的“雷纳评审”。雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”，调查的起点是“人们已经了解的东西而非不了解的东西”。它向传统行政管理的思想和方法提出了挑战。雷纳评审是指针对人们已经熟悉的东西，评审者提出问题和质疑，以发现存在的问题，从而拟定提高绩效的具体方法和措施，并征求建议，在有关方面人员对将要采取的改革措施达成共识的基础上，由被评审单位的负责人实施改革的具体措施。1980年至1983年，英国又先后实施了“(环境事务部)部长管理信息系统”、“财务管理新方案”和“(卫生与社会保障部)绩效评估方案”。进入20世纪90年代，关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要的地位。因此，在西方公共部门管理实践中，评价的侧重点也转向公共服务的质量和效益。1993年，美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》，从而以立法的形式明确了绩效管理的概念与制度。除了美国和英国外，荷兰、澳大利亚、法国等国家都将绩效评估作为政府改革的一个重要部分，以此提高政府绩效和服务质量。德、法等国还建立了科学完善的目标体系，对政策进行评估。绩效管理和绩效评估已经成为公共组织的一种基本管理工具。

2.绩效评估的指标

绩效评估是绩效管理中最重要的环节，而作为衡量公共组织绩效的依据的绩效评估指标体系的建立，则是绩效评估中最困难的环节。由于公共组织自身的宗旨、规模、复杂性、活动特点等因素所决定，单一的量化绩效标准不可能准确地反映一个公共组织的运作情况，所以，就公共组织而言，其绩效指标是一些复杂的因素的综合，这些因素共同反映着公共组织的运作状况。目前比较常见的反映公共组织绩效的指标体系是“4E”(Economy，Efficiency，Effectiveness，Equity)体系。

(1)经济(Economy)。与其他任何组织管理一样，公共组织管理要遵循经济原则。就是少花钱多办事，在追求尽可能大的效益的同时，尽可能地减少人力、物力、财力的消耗，即要有成本意识。因此，在评估组织的绩效时，首要的问题是“某组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱，是不是按照法定的程序花费钱”，这正是经济指标首先要回答的问题。经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。但经济指标不能衡量服务的效率和效果，因而单一使用成本衡量不能满足绩效评估的要求。

(2)效率(Efficiency)。效率是指在特定时间内，组织的各种收入与产出之间的比率关系。效率与投入成反比，与产出成正比。比率越大，效率越高。高效率意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大。效率可以分为两种类型：一类是生产效率，它是指生产单位产品或提供单位服务的平均成本。另一类效率是配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好，如国防、社会福利、教育、健康等政府公共服务项目，其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序。配置效率的最佳状态即经济学家所讲的帕累托最优，也就是指资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。

(3)效益(Effectiveness)。有的学者将其概括为效果或效能。效率标准仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务。但事实上，许多公共服务性质上很难界定，更难量化。在这种情况下效益就成为衡量公共服务的一个重要标准。效益包括经济效益和社会效益，公共管理绩效中的效益主要是指社会效益。效益衡量要看“情况是否得到改善”，即用来衡量提供服务的影响和质量，看服务是否达到预期目的，它关心的是目标和效果。就公共组织而言，主要是指管理活动的产出是否满足社会公众的需要，以及这种产出对既定目标的实现作出了多大贡献。效益可以分为两类：一类是现状的改变程度，如环境质量变化程度、国民受教育状况、交通状况改善程度等；另一类是行为的改变幅度，如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效益，用接受辅导者病情的改善状况来衡量社会工作的效果等。

(4)公平(Equity)。公平关注的是接受服务的团体和个人是否得到了公平待遇，弱势群体的利益是否得到保护。传统公共行政重视效率，不太关心公平问题。自新公共行政施行以后，公平问题日益受到广泛重视，并成为衡量公共部门绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。因此，公平指标通常是指接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而言，通常无法在市场机制中加以界定出来。

这四种标准相辅相成，共同构成了公共组织绩效管理的综合评价体系：在经济标准内，考虑成本与资源；在效率标准内，考虑资源与产出；在效益标准内，考虑产出与效果；在公平标准内，考虑某种产出及其相应的结果是否增进了社会公平，是否符合公共利益。在这样紧密相连、环环相扣的管理过程中，公共组织的整体绩效才能得到真正意义上的实现。

3.公共组织绩效评估的实施

公共组织绩效评估是有计划、有步骤的活动，是一个动态过程。评估者在进行评估之前，通常会先形成可行的、供选择的评估方案，进而经过评估实施决策者的决策，完成正式评估之前的准备。公共组织绩效的评估会因公共组织的类型、评估的性质类型等的不同，而在评估程序上有所差别，但仍具有科学的评估所必需的共性。一般来说，公共组织绩效评估活动需经过以下基本的环节(如图8-1)。

图8-1　公共组织绩效评估实施的基本环节

(1)议定评估活动。这是指评估者就评估活动的原因、目的以及结果的运用等问题进行分析，确定所需要进行的评估活动。(2)设立评估组织。这是由评估者根据评估的内容、方法、目的和人员等确定一个合适的评估组织，包括评估组织的负责人、成员、行为规则等。(3)制定评估计划。由评估项目负责人根据评估的时效性、实效性、目的性等制定可行的评估计划，包括评估思路、评估目的、评估重点、完成时间等。(4)设计评估方案。根据评估计划将评估任务进行分解，建构评估方案(包括选择评估指标、确定评估方式、分解评估任务、编制执行计划等)，从多个备选评估方案中确定一个最终方案。(5)实施评估方案。根据所设计的最终评估方案，实施评估，并注意对评估过程中的跟踪，根据实际对评估过程进行必要的修正。(6)分析处理数据。由评估组织对评估过程获得的资料进行统计分析，并对评估过程作初步总结。(7)撰写评估报告。这是对评估过程进行全面的总结，系统地反映评估的目的、内容和结果，并将相关信息反馈给评估组织与公共组织。(8)运用评估结果。这是评估活动的价值和意义所在。通过交流评估结果、制订反馈方案、利用前一次的评估资料对公共组织行为进行有效的测量等来调整公共组织的运行状况。