公共组织绩效与问责的优化

8.4　公共组织绩效与问责的优化

8.4.1　公共组织绩效的优化

1.影响公共组织绩效的因素

提高公共组织的绩效是一个综合性、全局性的问题，公共组织管理的每一个环节都会对绩效产生影响。现实中公共组织绩效低下，主要表现在：公共物品的供给不科学，成本上升和浪费；权责界限不清，机构臃肿，人浮于事，缺乏沟通协调，互相推诿；办事手续烦琐；不讲时效；瞎指挥，决策失误频繁；草率从事，敷衍塞责，缺乏服务的精神等。因此，必须通过科学的绩效管理提升公共组织的绩效水平。分析公共组织绩效的影响因素，对于正确开展公共组织绩效管理有着十分重要的意义。根据公共组织管理的实践经验，公共组织绩效的影响因素主要包括：

(1)外部因素。

政治因素。国家的政治体制决定着行政体制，政治权威决定着行政权威，国家的政治稳定、政治生活民主化、法制化是公共组织正常运行的基本条件，也是公共组织管理高效化的前提。

经济因素。国家经济发展状况是提高公共组织绩效的物质基础，公共组织管理体系的结构和功能要与经济发展的类型和水平相适应。如果公共组织管理体系还停留在原有的水平上，公共组织绩效将大打折扣。所以，只有大力提高公共组织绩效才能满足社会主义市场经济体制的需要。

社会因素。首先是社会团体对公共组织绩效的影响；其次是社会风气对公共组织绩效的影响。如果一个国家有良好的社会风气和优良的文化传统，那么它就有健康的公共组织环境，将有助于公共组织绩效的提高。

地理因素。一个地区的地理环境决定着该地区的交通、邮政、电信等事业的发展条件，也是影响公共组织绩效的重要因素。不同地区，因其所拥有的交通、文化、观念、资源等方面的差异，其公共组织的绩效必然受到一定程度的影响。

科学技术因素。当今社会，科学技术的发展日新月异。在现代化的公共组织管理中，能否大幅度提高公共组织绩效，在很大程度上取决于现代科学技术在公共组织管理活动中的运用情况。即使是办公设备的更新与改进，也对提高公共组织绩效具有积极作用。

(2)内部因素。

组织因素。影响公共组织绩效的组织因素主要有：第一，机构的设置。首先，机构的功能是否齐全，是否适应社会和经济发展的客观要求，是否事事都有人管；其次，机构的精简。如果机构太多，部门林立，管理幅度过窄，就会造成权力过于集中，严重影响下级的积极性和创造性；如果管理幅度过宽，又会造成权力过于分散，不利于统一领导。最后，权责是否明确，权责划分和组合是否合理。第二，职位的设置。机构中有各种职位，这些职位的设置是根据该机构的功能、地位和职责范围等因素决定的。一个机构到底应该有多少个职位才是最合理的，应该根据目标的需要，按照科学高效的原则进行确定。职位的法定性和稳定性也是高效公共组织管理的重要前提。那些因人设事，滥设副职、虚职的现象都会造成人浮于事、推诿扯皮，严重影响机关的效率。第三，公共组织管理各环节的衔接。高效的组织不仅要求自身设置专业化和程序化，而且要做好公共组织管理各环节的连接工作，形成各司其职、各尽其责的协调局面。公共组织的各部门是否尽职、管理的各环节联系是否紧密，关系到能否顺利实现总体目标，能否最大限度地减少内耗，提高效率。

人员因素。在各管理要素中，人是最为关键的。人员因素对公共组织绩效有直接影响。第一，人与事的关系。能否做到人人有事做、事事有人做，是衡量公共组织绩效的重要指标。目前我国行政机关普遍超编，人员安排过多，造成人浮于事，官民比例失调，领导职数严重超编。第二，人员素质。包括领导者素质和一般工作人员素质两个方面。公共组织领导者是组织的决定性因素，可以将组织和事业的兴衰系于一身，其政治思想、道德品质、决策能力、指挥能力、用人能力等，都对公共组织绩效有重大影响。一般工作人员是大量业务工作的完成者，其政治思想、工作态度、效率观念、业务知识和技能等方面的素质，直接影响着公共组织绩效的高低。高素质的公共组织人员能够准确地理解和执行政策，进行科学的管理，恰当地处理社会公共事务，有助于提高公共组织绩效。目前，我国公共组织人员素质偏低，主要表现为效率观念不强和缺乏责任感。杯茶支烟，不思进取的现象屡见不鲜；官僚主义作风严重，不负责任和怕负责任的现象也时有发生。

2.公共组织绩效的优化

公共组织要提高绩效，首先应找到低效能的症结所在，其次再采取针对性的措施。前面已经阐述了众多影响公共组织绩效的因素，公共组织要实现高绩效，还需从具体影响因素着手。一般地，可以从以下几方面对公共组织的绩效进行优化：

(1)明确的组织目标。如果一个组织战略目标模糊，使组织的工作缺乏方向性，组织就不可能有较强的活力，组织的高效能也不可能实现。按照美国管理学家彼得·德鲁克的观点，非营利组织战略目标不清楚时，可以通过依次回答以下五个问题，对本组织的战略目标进行自我评估，确立明确的战略目标：①组织的使命是什么？即思考组织存在的目的与价值、活动的根本宗旨，分析遇到的挑战和今后一定时期的阶段工作总目标。②组织的服务对象和支持者是谁？对组织的服务对象和支持者的类别进行调查，明确组织的工作对象。③组织的工作对象和支持者的认知价值是什么？这一问题包括工作对象和支持者的生理与心理需求、对工作的建议和要求及长期追求。④组织期望的结果是什么？即思索出组织所要达到的工作成效。⑤组织的计划是什么？这是对以上问题的总结，也是要达到的目的。在完成以上四个问题的回答之后，组织应当考虑的是，重新明确原有的战略目标还是确立新的战略目标，如何确立新的战略目标，采取怎样的措施去实现这一战略目标，在此基础上制定出系统的可行性计划并进行论证。

(2)灵活的组织结构。合理的组织结构，可以提高工作效率、减少决策失误、增强对外界环境变化反应的灵敏度。组织的内外环境都是在不断发展变化的，当组织的结构不适应这些环境的变化时，必须及时进行组织的学习和改革，推动组织的发展。如我国以前举办的社会团体，其管理体制纯粹是政府机构的复制品。改革开放以来，随着国外民间组织的进入，我国社会团体的国际交往日益频繁，而外国民间组织误认为我国的社会团体就是官方机构，往往不愿交往，总是寻找所谓的纯民间组织进行合作。我国目前在对实行事业单位管理的社会团体进行改革，大力推进社会团体社会化、民间化进程。在这种形势下，国家创办的社会团体要发展，只有一条出路——选取科学的目标组织模式，进行包括组织结构在内的全面改革。

(3)称职的组织人员。工作能力、工作态度以及工作效果等是员工是否称职的重要标志。一方面，要把好准入关，确保招募录用人员的基本素质符合工作要求；另一方面，要加强培训，使员工不断补充工作需要的新知识，提高工作水平，培养敬业精神。

(4)健全的组织制度。在决策、指挥、控制、协调、监督、反馈与变革等各个环节，在人事、财务、工作程序、岗位职责分工等各方面，建立健全系统的组织制度。健全的制度是组织运作的轨道，离开它组织会失去运转的规则而无法工作。近年来，我国建立了国家公务员制度，普遍实行了目标责任制管理，建立起了公共工程政府公开招标制度和政府采购制度，极大地推动了我国公共机关效能的提高。

(5)良好的组织管理。科学的管理就是生产力。在价值目标、结构、人员、制度问题解决之后，管理就是组织高效运作的关键。管理是一门复杂的学问，涉及社会学、心理学、政治学、文化学、组织学乃至自然科学的一些学科等多种学科。管理又是一种艺术，民主、科学、灵活、高效的管理，可以提高组织的效能。

(6)有凝聚力的组织文化。有凝聚力的组织文化能够使组织内部各层级之间、同一层级各部门之间、各员工之间，在组织的战略目标和阶段目标基础上进行团结协作，从而形成较强的凝聚力；打破僵化的传统官僚体制下员工被动执行命令的惰性，鼓励员工为了提高工作成效和组织效率创造性地开展工作，使组织具有创新精神。

(7)良好的组织外部条件。组织的效能不仅受到内部因素的影响，而且还受到外部因素的制约。国际环境、国内政策、经济发展状况、社会公众支持程度等多种因素，会阻碍或促进组织效能的提高。公共组织应当努力创造有利于自身发展的外部环境。具体来说，第一，树立良好的公众形象。通过宣传、为社会提供优质高效的服务等途径，获得良好的社会声誉，赢得社会的支持。第二，建立稳定的支持基础。稳定的支持基础是组织生存和发展的土壤，它由组织工作人员、服务对象、志愿工作者、捐助者、工作合作者等构成。第三，加强国际交流与合作，争取组织发展的国际资源，学习外国的经验。

8.4.2公共组织问责的优化

1.行政问责制的优化

(1)我国行政问责制存在的问题。

从2003年开始的一系列“问责风暴”事件，标志着我国行政问责制的初步建立。这些年虽然取得了有目共睹的成效，但我国的行政问责制毕竟才刚刚起步，仍然存在许多问题，这些问题主要表现在五个方面：

第一，行政问责制的信息壁垒过高。在我国，大部分的信息资源都掌握在政府手里，政府信息不透明，信息不公开，公众缺乏知情权，行政问责就无从谈起。与信息公开紧密联系的是新闻媒体的独立报道权，因为被公开的信息只有通过媒体的报道才能为公众所知晓并使用。而现实情况是，一些地方的领导习惯于报喜不报忧，对负面信息总是以维护安定团结、注意影响等为借口竭力掩盖，禁止报道，甚至违法动用行政权力，千方百计阻挠新闻媒体对不利于官员仕途的事实真相进行报道，使新闻媒体的舆论监督作用受到很大的限制。这些都极不利于行政问责制的发展。

第二，行政问责制的制度缺位。我国目前实施的行政问责带有大量的人治色彩，较多的仍是“政策性的问责”、“人治式的问责”，而非严格的责任追究制度体系，更没有形成完善的制度惯例和传统。虽然行政问责制适用的法规、条例比较多，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制定的，但这些规定大多是粗线条的，缺乏可操作性。比如，问什么事的责，问哪个官员的责，由谁来问责，以什么程序问责等一系列问题，均未明晰化。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责，都可能导致问责流于形式。

第三，行政问责制的法律、法规尚不完善。一方面，目前行政问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中；另一方面，有些法律法规存在着缺乏操作性，导致实际执行难的问题。这是我国在立法或规章制度制定方面的一个通病，“条条”制定出来了，但是一旦要运用到实际中去的时候，却不知道如何使用，界定不明确，规定模糊、笼统。有些单位的行政问责制对行政失察、失职的行为或追究事项的规定过于笼统，导致在实际工作中难以执行。责任不明确也是构成操作难，阻碍行政问责制发展的一大障碍。

第四，行政问责制缺乏行政伦理建设。一是一部分政府官员的责任意识淡薄，只知道自己手中有多大的权力，却不知道这些权力的运用所产生的后果和应承担的责任；二是虽然知道要承担责任，但受传统习惯思维的影响而产生一种认识上的误区，以为只有自己作为当事人出问题，直接犯有重大错误或过失时才应承担责任，而对部下出现的重大错误或过失所应承担的间接责任和后果则不能接受；三是有些官员过于强调个人的良好主观动机而不论其工作成效，对因工作不力和不作为造成的不良后果不愿承担责任，缺乏责任与权力对等的意识等；四是在出了问题后对自己应该承担的责任千方百计地推托。因此，要完善行政问责制，必须大力加强行政伦理建设。

第五，行政问责制缺乏异体问责。问责主体分为同体问责和异体问责。同体问责是指行政系统对其行政官员的问责，或者执政党内部对其党员领导干部的问责。至于执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属于同体问责。所谓异体问责的主要内容是指涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。在我国现行问责实践中，问责主体更多的是同体问责，这其实是一种利益相关者的责任追究机制，既然是利益相关者，那么问责很可能沦为形式。今后我国的异体问责。应进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制度等，增强人大监督的问责手段和力度，加强媒体的舆论监督等。

(2)我国行政问责制的优化。

第一，政务信息公开化，加强媒体的舆论监督。“阳光是最好的防腐剂”，透明可杜绝腐败滋生的温床。行政问责制的最大特点就是行政公开。行政公开是现代公共行政发展的一个新趋势，也是现代政府及其公务员的基本义务，其含义是指除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外，政务信息应当向公民和社会公开，而且政府向公众提供的信息应当是真实的，而不是企图误导人的政治假象。实行“阳光问责”，一方面要尽快制定政府信息公开的法律、法规，促进透明政府的建立，使人民能够及时发现政府及其公务员的失职行为，将政府切实置于人民的监督、控制之下。当前，我们应该借鉴西方先进国家在此方面的理念、原则、技术及经验，同时结合我国国情，将我们现有的零散规定予以整合，制定一部统一的《政府信息公开法》。另一方面要规范行政公开的内容与形式。行政公开的内容主要包括公开行政决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行及行政结果、公开责任主体等。行政公开的具体形式多样，可以通过广播、电视、报刊等新闻媒体来公开政务，也可以通过政报、综合年鉴、专项年鉴等出版物每年公开一次政务活动，或通过文件、通报、简报、专栏、布告、会议等途径来公开，还可以通过互联网和计算机信息储存查阅网络来公开。加强媒体的舆论监督。在当今时代，单个的公民或者组织处于信息上的劣势，不可能占据信息资源，舆论监督实际关系着信息公开的来源问题，在政府掌握信息的前提下，新闻渠道如果不够畅通的话，公民的信息知情权就得不到保障，也根本谈不上问责制。因此，强调媒体的舆论监督是建立和完善问责制的必要条件。

第二，问责运作制度化。问责制是责任制和责任追究制的中间环节，是权力授予与监督的功能性载体。必须建立健全各种责任制度及可操作性强的失职、失责追究制度，才能保证问责制建立在有法可依的基础上，并能在实施责任追究时，在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜，找到具体的责任主体，使每一位行政官员都明确自己岗位的职责，克服传统的机构臃肿、人浮于事、职责不清、职责不明，出现问题无人负责、无法追究的现象。因此，问责机制的建立必须解决如下几个问题：一是要建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准；二是要明确党政之间、不同层级之间的责任及其问责方式；三是要按照授权范围及民主宪政的要求明确问责主体；四是要规定问责程序，以法制化的程序来保证问责制度的有序进行，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，违反程序的问责是无效的。

第三，完善问责的法律法规体系。首先，应加快相关立法，填补实行行政问责制可能遇到的法律空白，确保有法可依。其次，应统一从中央到地方所制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围，理顺相互关系，发挥各自独特的作用。再次，在立法的具体要求上，有关法律、法规、条例等，必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定，切忌笼统、模糊。

第四，加强行政伦理建设。在谋取行政责任的过程中，法律和外部控制机制是非常重要的，责任的落实离不开法治，然而，法律和外部控制机制，其作用是有限的。法律制度无论多么庞大、严密都不可能把所有行政行为都固定在一成不变的模式中，总会给行政主体留下一定的自由空间，这个空间有可能成为行政主体以权谋私、滥用职权的机会。外部控制和法律控制给行政主体提供的是个底线，它至多只能守住已获得的成果，但却不能鼓励高尚的公共官员的出现，无法创造或强化一种更好的公共管理秩序。因此，加强行政伦理建设是非常重要的。尽管伦理和道德并不能完全解决公共管理领域的许多问题，但它可以提供单靠外部控制所不能得到的东西：即内在取向的改变，改变人的心态乃至心灵，以及由一种错误的行为向一种新的行为方面的转变。

第五，强化异体问责力度。要建立科学完善的问责制度，必须加强异体问责力度。首先，要明确人大监督的权力。在各类问责主体中，人大及其常委会是最重要的体制外问责主体。人大及其常委会要充分运用其监督权力，行使各项监督职权对行政机关进行问责。其次，要充分调动全体公民监督的积极性。公民个人、社会团体等其他异体问责主体的作用也同样不可忽视。随着民主意识的增长和新公共管理理念的盛行，公众参与成为行政发展的必然。就行政问责而言，我们应该建立一种公众导向的问责模式。比如在我国的经济发展、企业安全生产领域，仅仅靠行政机关的监督检查是不够的，还必须充分发挥企业内部人员的力量，只有他们最熟悉内情，鼓励他们对于经济活动中企业的违法情况进行监督，多管齐下，才有可能真正有效遏止安全事故的发生。这样，才能真正达到问责的目的。

2.非营利组织问责机制的优化

尽管非营利组织与政府之间存在诸多的不同，但是对公众负责这一宗旨是共同的，非营利组织也可以实行问责制。非营利组织应承担的公共责任是建立问责制的前提与基础。非营利组织是公共组织，不仅涉及大量公共资源的使用，而且其宗旨是为了实现公共利益，非营利组织应当对其行为负责，承担公共责任。公共责任包括三个方面：事前责任，要求非营利组织及成员在行为实施前具有实现组织宗旨，服务公众的道德心理；事中责任，要求非营利组织及成员在行为实施过程中接受监督，向外界说明工作有关情况；事后责任，要求非营利组织及成员在行为实施结束以后，对不利后果承担过错责任。我国非营利组织问责制尚不完善，目前非营利组织公共责任仅在相关法律的罚则中有所体现。例如，《社会团体登记管理条例》第三十三条对八种情形做出禁止性规定。有任何情形之一的，由登记管理机关给予警告、责令改正、限期停止活动、责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是一种行政处罚与刑事处罚，主要是从政府对社团的监督管理角度设计的，未能充分体现非营利组织应承担的公共责任。

客观地说，以往我国的社会团体、民办非企业单位和事业单位每年也要进行问责交待，只不过这种交待局限于对政府的问责交待，交待的方式也仅限于年检。而由于目前我国对非营利组织监管的重视程度不够，因此无论是民间组织管理部门还是事业单位管理部门，人员都很少，一些基层管理部门甚至没有专职管理人员。再加上以往年检内容的设计较为空洞、缺乏可评估性，以至于大多数地方的年检形同虚设。这也是我国少数非营利组织的营利色彩较浓、违规现象较为严重的原因之一。因此，要减少我国非营利组织的不当行为，提高非营利组织的公共性与公共服务的品质，必须优化我国非营利组织的问责机制。优化我国非营利组织的问责机制应从以下几个方面着手：

(1)构建必要的法律秩序和制度框架。

我国应尽快出台《结社法》，履行宪法赋予公民的结社权利；借鉴西方国家的经验，结合我国的国情制定一部统一的《非营利组织法》；完善有关的单行法、实体法和相关法律规定。我国非营利组织监管法律体系应该是一整套由宪法、《结社法》和《非营利组织法》、单行法、实体法和相关法律规定等几个层次构成的体系，这套体系是非营利组织生存和发展的外部法律环境，也是政府监管和问责的法律依据。例如，在美国，非营利组织的注册登记实行的是核准制，凡是符合美国税法规定的条件的组织，一般都有资格申请减免税待遇。美国国税局每年会抽查一些重点的免税机构进行审计。对严重违反规定的免税机构将取消他们的免税资格。1996年7月，美国国会通过了一项法律。根据该法律，对为私人目的或利益服务的行为将采取“中间制裁”进行处罚。新的法律规定，对每一项“额外受益交易”的渎职人员将强制征收相当于该收益25%的税额，对于纵容这种行为的管理人员将征收相当于该收益10%的税额。另外，在规定期限内不改正的违规人员将处以相当于该收益200%的罚款。

(2)建立在一定法制基础上的公开性和透明性原则。

非营利组织除对政府部门进行问责交待外，还必须建立对其他相关利益群体，如捐赠者、社区、被服务对象、普通公众进行问责交待的机制，特别是对被服务对象的问责交待机制。然而，由于被服务群体的人数众多，非营利组织很难对每一个被服务对象一一进行问责交待，因此一个可行的办法是在媒体或网上公布非营利组织资金流向与使用效果的年度报告。与此同时，对那些需要更多信息的人，非营利组织有义务按成本收费提供更详细的问责资料。这就是所谓的公开性和透明性原则。

(3)包括捐赠者、受益者、媒体等利害相关者在内的广泛的社会参与。

媒体与公众的监督与评估是规范非营利组织行为非常关键的措施。由于媒体的普及范围广、影响大，因此媒体对一些非营利组织具有很强的威慑作用。如1999年，美国媒体揭露著名的非营利组织“拯救儿童”的负责人和部分工作人员将人们捐赠的物品搬回家里供自己享用，引起社会哗然。在美国，媒体的一个主要取向是揭露政府、非营利组织和企业的违规现象，特别是公共部门的失范行为，所以有一些非营利组织宁愿被罚以巨款，也不愿被媒体曝光。与媒体相对应的是公众对非营利组织的监督与评估。美国公众通过一些政府部门、评估机构和非营利组织自身设有的投诉热线和网站对非营利组织进行监督。

(4)由专业化机构进行的资质认定和评估。

我国目前没有建立专业的独立的非营利组织监督机构。我国目前的非营利组织一般是直接面对服务对象的，而像国外大量存在的对非营利组织进行监督或为非营利组织运作提供服务的机构在我国基本上还是一片空白。这些机构可站在第三方的角度，对非营利组织进行全程监督。监督信息既可为政府审批、减免税收提供依据，又可向社会公布，引导公众的慈善行为的投向。例如美国为弥补政府监督机制的不足，建立了独立的第三方评估制度，与政府监督相比，它有效得多，而且它不仅促进健康的非营利组织更好地发展，还会淘汰不良的非营利组织。在美国，较有影响的独立民间评估机构有“全国慈善信息局”和“福音教会财务责任委员会”。全国慈善信息局是美国最早成立的民间评估机构之一，成立于第一次世界大战期间。当时，美国公众兴起了一股爱国热情，将大量的财物捐赠给慈善机构，为规范捐赠市场，避免有人从中渔利，慈善组织的领导人便自发组织起来成立了慈善信息局。全国慈善信息局最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估，帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息，使捐赠者，包括公司、公司基金会、小企业、个人捐赠者更明智地捐款。

(5)建立在相互信任、信息共享、平等竞争基础上的行业互律。

我国《社会团体登记管理条例》第十三条第二款规定：在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。这使得非营利组织在一定范围内处于相对垄断的地位。这条规定不仅降低了非营利组织的发展动力，也使同行互律成为奢望，所以修改这一条款，在非营利组织中引入竞争机制是当务之急。随着我国非营利组织作用范围的日益扩大，对于一些大型项目的开展，应鼓励非营利组织联合运作，互相监督。在这方面我们同样可以借鉴美国的经验。除政府和第三方评估机构的他律外，美国确保非营利组织遵循组织的行为规范与准则的另外一种办法就是非营利组织的互律，包括联合会的互律、全国性协会的互律和行业性社团的互律等。通常，联合会、全国性协会和行业性社团会制定一个共同遵守的道德标准和行为规范，以维护会员共同的社会形象。例如，美国基金会理事会是基金会的联合组织，其理事会由各大基金会的主要负责人组成。他们负责制定本行业的互律条款，每个会员组织则必须遵守这些规范，否则将受到联合组织的制裁，甚至开除其会员资格。同行互律的另外一种形式是认证制度。通常由非营利性的行业协会倡议、推行。例如美国医学协会推行的医生资格认证制度，家庭和儿童服务认证委员会推行的家庭和儿童服务机构的认证制度等。近年来，一个新的动向是一些社会服务类的非营利性行业组织(如非营利性的医院协会)学习企业的质量管理经验，在行业内部推行ISO9000国际标准质量认证，对一个非营利组织是否具备了必要的专业资格与能力进行评定。

(6)实行规范性管理、制度化管理和能力建设基础上的组织自律。

自律是确保非营利组织非营利性的基础，也是确保非营利性的最后一道防线。非营利组织的自律有多种形式。一种是通过组织内部的治理结构，如设立监事会和专职的监督员，对董事、执行人员的行为进行监督；一种是通过制定各种规章制度，如筹款管理制度、办事程序等预防违规行为；另外就是通过组织的信念、使命促进成员的自律。问责机制的完善是实现对非营利组织他律和自律的监督，保证非营利组织有较强的社会公信力的重要途径。它通过法律约束和自律规范，可以使非营利组织对所使用资源的效益和效率、社会期待或需求满足程度进行真实的交待和承诺，让公众了解非营利组织的运作、服务和项目、资金使用及行政管理状况，从而规范非营利组织的行为，帮助非营利组织建立发自内心的、自觉履行义务的内在需求，进一步得到社会公众的信任和支持，强化组织动员运用社会资本(包括人力资源和财政资源)的能力。建立问责机制不仅仅是为了按照有关规定和标准使非营利组织对其所有活动向有关各方面进行说明和交待，重要的是这一制度的建立具有对非营利组织进行内部自律和外部约束的重要意义。

本章小结

公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。不同的社会形态下，公共组织拥有和运用权力的方式不同，对其他组织或个体的影响力也相差较大。公共权力的运行过程中，违背公众意愿、背离公共权力所有者的目标，就是公共权力的异化。对公共组织权力的监控分为内部监控和外部监控。公共责任是指公共组织的管理者运行公共权力所承担的责任。公共责任的性质可以归纳为：公共责任是一种责任、一种义务、一种任务、一种制度、一种监控体系。公共组织在获得社会直接或间接授权时，也就承担着相应的责任，公共权力与公共责任是统一的。

绩效是效率和效益的总和。公共组织的绩效是指公共组织利用组织资源的经济性、效率和效益，是公共组织功能的实现程度，包括内部绩效和外部绩效。公共组织绩效评估就是运用科学的方法、标准和程序，对公共组织行为主体的业绩、成就和实际作为进行评估。目前比较常见的反映公共组织绩效的指标体系是“4E”，即经济、效率、效益、公平。公共组织绩效评估活动需经过评估活动的议定、设立评估组织、制定评估计划、设计评估方案、实施评估方案、处理和分析评估数据、撰写评估报告、评估结果的运用等基本的环节。

问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。本章公共组织的问责制主要论述行政问责制和非营利组织的问责机制。行政问责制的内涵包括行政问责的主体、客体、范围、程序、责任体系、问责的后果等方面。非营利组织社会问责应以完善组织治理结构为重点，以实现组织绩效为目的，来实现公共利益，获得公共信任。作为非公共组织的企业，社会责任的明确有助于解决就业问题，有助于保护资源和环境，实现可持续发展，有助于缓解贫富差距，消除社会不安定的隐患。目前我国还没有形成对企业有约束力的社会责任的问责和监督机制。

公共组织绩效的影响因素主要包括外部因素和内部因素。优化公共组织绩效，需要公共组织有明确的组织目标、灵活的组织结构、称职的组织人员、健全的组织制度、良好的组织管理、有凝聚力的组织文化、良好的组织外部条件等。我国行政问责制刚刚起步，仍存在许多问题。优化我国行政问责制，应做到：政务信息公开化、加强媒体的舆论监督、问责运作制度化、完善问责的法律法规体系、加强行政伦理建设、强化异体问责力度。非营利组织问责机制的优化应从以下几个方面着手：构建必要的法律秩序和制度框架；建立在一定法制基础上的公开性和透明性原则；包括捐赠者、受益者、媒体等利害相关者在内的广泛的社会参与；由专业化机构进行的资质认定和评估；建立在相互信任、信息共享、平等竞争基础上的行业互律；实行规范性管理、制度化管理和能力建设基础上的组织自律。

关键术语

权力　　公共权力　　责任　　权力监控　　公共责任　　绩效

公共组织绩效　　绩效评估　　“4E”问责　　行政问责制

非营利组织的问责机制　　公共组织绩效优化

公共组织问责优化

复习思考题

1.什么是公共权力？公共权力的特征有哪些？

2.公共权力异化的原因是什么？如何对公共权力进行监控？

3.什么是公共责任？如何理解公共责任？

4.什么是公共绩效？公共组织绩效评估指标体系包括哪些方面？

5.什么是问责制？什么是行政问责制？

6.试述非营利组织社会问责的内容。

7.试述明确企业社会责任的作用。

8.影响公共组织绩效的因素有哪些？

9.如何优化我国的行政问责制？

10.如何优化我国非营利组织的问责机制？

案例分析

三鹿问题奶粉案始末

三鹿集团股份有限公司前身是1956年成立的幸福乳业合作社，当时只有32头奶牛和170只奶羊。1987年左右，田文华正式任三鹿总经理。她上任的“第一板斧”就是砍掉三鹿自己的郊区牧场，提出“奶牛下乡，牛奶进城”模式。即奶牛卖给农民，农民再把奶卖给三鹿。农民没有资本买牛，三鹿就把牛“送”给农民，让农民喂牛后用奶来还债；或者，农民可分期付款。“奶牛下乡”某种意义上正是成本最小的扩产改革路径。

三鹿集团用此方法将奶牛外包给农民，农民在当时养牛利润远高于种地的诱惑下，养牛的越来越多。三鹿的产能也迅速扩大。同时，三鹿与各县、乡、村政府合作，由政府供地、三鹿提供技术规范、农民个人提供资金建设收奶站(政府帮助贷款，三鹿和政府起初都有补贴)。各散户奶农的奶都通过奶站最终被集中至三鹿各家工厂。这样，就形成了“奶农—奶站—乳企”的奶源供应模式。这种模式在此后的20余年中，让中国成为世界第三大乳品国(仅次于印度和美国)，但也埋下了巨大的隐患。因为这种模式只能对应于中国乳企都各自偏安一隅的时代。当乳企在一地独大时，是买方市场，各个私人奶站都有求于乳企。三鹿集团过去在河北掌握着鲜奶的终极验收权，奶站送来的奶如果不合格，甚至可以当场倒掉，这种较强的控制权一直持续到2005年前后。但2005年后，中国乳品业竞争加剧，各大乳企纷纷在全国抢夺市场，河北省内也陆续新开了众多工厂，各家的总产能严重超过了河北省的奶源总量，开始出现各家抢奶源的现象，此时，奶源由买方市场进入卖方市场，奶站与乳企主动权易位。在实际运作中，乳企无法监管奶站，政府管理又不到位，巨祸最终酿成。

2005年起，与河北乳业混战同步，奶站掺假愈发猖獗。先是加动物源蛋白，后加植物源蛋白，再加其他提高蛋白含量的东西，比如高蛋白精(添加了三聚氰胺的植物蛋白粉)。最终，部分掺假者于2008年初直接使上了三聚氰胺。

2008年6月28日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。7月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数就迅速扩大到14名。

9月11日，除甘肃省外，陕西、宁夏、湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地都有类似案例发生。

9月11日晚卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。卫生部专家指出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体泌尿系统产生结石。

9月11日晚，石家庄三鹿集团股份有限公司发布产品召回声明称，经公司自检发现2008年8月6日前出厂的部分批次三鹿牌婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染，市场上大约有700吨。为对消费者负责，该公司决定立即对该批次奶粉全部召回。

9月14日，卫生部部长陈竺带领有关司局领导及专家飞抵兰州，针对我省有关三鹿奶粉事件应急处置工作展开专题调研。

9月15日，甘肃省政府新闻办召开了新闻发布会称，甘谷、临洮两名婴幼儿死亡，确认与三鹿奶粉有关。

根据官方公布的数字，截至2008年9月21日，因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39，965人，正在住院的有12，892人，此前已治愈出院1，579人，死亡4人，另截至9月25日，香港有5人、澳门有1人确诊患病。国家质检总局公布对国内的乳制品厂家生产的婴幼儿奶粉的三聚氰胺检验报告后，事件迅速恶化，包括伊利、蒙牛、光明、圣元及雅士利在内的22个厂家69批次产品中都检出三聚氰胺。

受“问题奶粉”事件影响，石家庄市市委书记吴显国被免职，国家质检总局局长李长江引咎辞职。

河北省纪委监察厅对“三鹿牌”婴幼儿奶粉重大食品安全事故中负有直接责任和领导责任的石家庄市政府、省直有关职能部门的14名相关责任人员作出了处理。

2008年12月24日，石家庄市中级人民法院已经对三鹿发出破产令，正式宣告石家庄三鹿股份有限公司破产，其资产清算进入法律程序。

2009年1月22日石家庄市中级人民法院对三鹿问题奶粉案进行了一审判决。主要涉案人员分别获刑。

(资料来源：根据中国新闻网http：//www.chinanews.com.cn/相关资料整理)

请思考：

1.三鹿问题奶粉事件不是企业一时疏忽而出现的一次偶然质量事故，而是企业为了追逐利润，缺乏社会责任，丧失职业道德，利用免检制度酿成损害消费者身心健康的重大责任事件。谈谈如何建立和完善企业问责机制。

2.造成三鹿奶粉事件的原因在企业，政府也有值得反思的地方。从政府讲，主要存在两个方面的问题。一是制度失误，二是管理缺失。制度失误反映在政府在制定免检制度时缺乏科学的论证。管理缺失反映在对免检产品及其企业放弃监管。请思考三鹿问题奶粉事件中政府有关部门应当承担什么样的责任？

补充阅读书目

1.［德］哈贝马斯.公共领域与社会结构的转型［M］．上海：学林出版社，1999.

2.［法］埃米尔·涂尔干.职业伦理与公民道德［M］．上海：上海人民出版社，2006.

3.［美］A.麦金太尔.德性之后［M］．北京：中国社会科学出版社，1995.

4.［美］罗伯特·B.登哈特.公共组织理论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003.

5.［美］马国泉.美国公务员制和道德规范［M］．北京：清华大学出版社，1999.

6.［美］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］．北京中国人民大学出版社，2003.

7.［美］特里·L.库伯.行政伦理学——实现行政责任的途径(第四版)［M］．北京：中国人民大学出版社，2001.

8.［美］约翰·马丁·费舍，马克·拉维扎.责任与控制——一种道德责任理论［M］．北京：华夏出版社，2002.

【注释】

[1]［英］汉斯·格斯，赖特·米尔斯.马克斯·韦伯文选［M］．伦敦：牛津大学出版社，1964：180.

[2]［美］丹尼斯·朗.权力论［M］．北京：中国社会科学出版社，2001：2-3.

[3]［英］伯特兰·罗素.权力论［M］．北京：商务印书馆，1980：23.

[4]［美］丹尼斯·朗.权力论［M］．北京：中国社会科学出版社，2001：3.

[5]不列颠百科全书(第14卷)［M］，英文第15版，697-698.

[6]张康之.搜寻权力制约伦理化的理论根据［J］．新视野，2000：(6).

[7]Paul H.Appleby.Policy and Administration，Tuscaloosa：University of Alabama Press，1949：93-120.

[8]李鹏.公共管理学［M］．北京：中共中央党校出版社，2006：199.

[9]［古希腊］亚里士多德［M］．政治学.北京：商务印书馆，1965：132.

[10]［英］J.S.密尔.代议制政府［M］．北京：商务印书馆，1982：84.

[11]［英］J.S.密尔.代议制政府［M］．北京：商务印书馆，1982：17.

[12]［古希腊］亚里士多德.政治学［M］．北京：商务印书馆，1965：392.

[13]莫纪宏.现代宪法的逻辑基础［M］．北京：法律出版社，2001：275.

[14]马克思恩格斯选集(第2卷)［M］．北京：人民出版社，1972：137.

[15]［法］孟德斯鸠.论法的精神(上册)［M］．北京：商务印书馆，1989：154.

[16]王成栋.政府责任论［M］．北京：中国政法大学出版社，1999：2-3.

[17]现代汉语大词典［M］．北京：汉语大词典出版社，1992：91.

[18]张文显.法学基本范畴研究［M］．北京：中国政法大学出版社，1993：184.

[19]转引自周志忍.自律与他律——第三部门监督机制个案研究［M］．杭州：浙江人民出版社，1999：17.

[20]［美］特里·L.库伯.行政伦理学——实现行政责任的途径［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：63-64.

[21]转引自［美］马国泉.美国公务制和道德规范［M］．北京：清华大学出版社，1999：115.

[22]张国庆.公共行政学［M］．北京：北京大学出版社，2007：447.

[23]李传军.公共组织学［M］．北京：中国人民大学出版社.2008：270.

[24]［澳］欧文·休斯.公共管理导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：58.

[25]［美］特里·L.库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：71.

[26]［美］伍德罗·威尔逊.国会政体［M］．北京：商务印书馆，1986：167.

[27]Owen Huges.Publics and Administration：An Introdution.South Yarra：Macmillan Press Ltd，1998：35.

[28]［英］J.S.密尔.代议制政府［M］．北京：商务印书馆，1982：80.