公共组织的变革

10.3　公共组织的变革

上面阐明了公共组织战略管理中的问题与改进之策，事实上，公共组织本身需要保持活力，需要不断地变革和调整，以适应不断变化的外界环境的变化。因此，公共组织的变革是公共组织健康良性运行的重要前提，不变革的组织将无法适应变化的外界环境，注定将没有生命力。当然，公共组织的变革是有原则和规律的，盲目的变革同样会给公共组织带来危险。所以，了解公共组织变革的全过程，掌握其变革的基本原则和规律是非常必要的。

所谓公共组织的变革，就是指公共组织为适应外部环境的变化和内部情况的变动，及时地变革自身的结构、调整其战略、管理方式与文化等，使之适应客观发展的需要，以取得更好的组织绩效的过程。

10.3.1公共组织变革的缘起、类型、程序方式与内容

1.公共组织变革的缘起

公共组织的变革是为适应不断变化的外部环境和内部情况而做出的调整活动。因此，引起公共组织的变革归结起来有两方面的原因，一是外部环境发生了变化，公共组织已经不能很好地适应这一变化；二是内部情况也发生了变化，这一变化已经影响到了公共组织的正常运行。具体说来：

(1)公共组织运行的外部环境对公共组织提出了变革的要求。

公共组织的运行总是处在一定的政治、经济文化背景之下，是应公共事务的需要而不断调整工作内容。社会是不断发展的，政治、经济文化又是处在一个不断变迁的动态过程中，尤其是经济环境、科技发展环境可谓日新月异，其变化的速度则更快，而公共事务也会随着社会的变化而变化。有些公共事务出现弱化，甚至消退，而有的公共事务则逐渐衍生，甚至不断加强。这时，公共组织需要根据这种变化来调整自身的结构、变革自身的战略规划，由此引起公共组织权力关系等一系列变革。

我们以乡镇一级政府为例来说明这种变革的必然性。在税费改革之前，乡镇一级政权面临的最大一项任务就是从乡村提取资源，因此，乡镇的机构、人员配置乃至乡镇的日常性工作都是围绕这个中心来运作。因此，这一时期，乡镇的职能更多表现在“索取”上，其公共事务相对弱化。税费改革后，尤其是税费取消后，乡镇所面临的任务发生了根本的变化，过去日常性的工作顿时消失，而乡镇的职能也向“服务”型转变，由此，乡镇的内部机构也需要作相应的调整，人员配置、各部门的权力关系等也发生变化，否则，就很难适应当前社会发展对乡镇机构的要求。

(2)公共组织内部情况出现了变化，这种变化已经降低了公共组织的绩效，从而提出了变革的要求。

公共组织内部的情况变化主要包括以下几个方面：一是公共组织结构配置不合理，部门林立，相互扯皮，工作效率低下；二是公共组织战略目标不合理，战略管理出现混乱，官僚主义盛行，已经影响到组织的正常运行；三是组织内部激励机制不合理，人员工作积极性不高，“大锅饭”、平均主义现象严重，在用人上任人唯亲。这些现象已经造成了公共组织效率的降低，而且公众对此也十分不满，必须对公共组织进行变革，以规范公共组织权力的运行。

可见，当公共组织的外部环境和内部情况发生了变化，公共组织变革就成为必然。

2.公共组织变革的类型

公共组织变革的类型是多种多样的，其变量的变化也是相互的，因此，注意这种相互的变化是非常重要的。当然，尽管公共组织变革的类型多样，但一般情况下可归结为两种基本类型：

一是以组织结构为重点的变革。这种变革主要是通过改变公共组织内部的结构来实现的，也即通过划分或合并新的部门、改变职位及其权责范围、协调各部门之间的关系、调整管理幅度和管理层次、下放部分自主权等来实现。当然，由于公共组织内部结构本身具有的复杂性和层次性，所以，变革所涉及的要素也非常多且复杂。这里可把公共组织结构变革所涉及的要素进行归类，详见表10-1。^[8]

表10-1　公共组织结构变革的要素

上述列举的21项内容是涉及公共组织结构的主要变量，事实上，并非每次变革都会涉及每一项，而可能的情况是有选择性的，具体则要看哪一项在面对外部环境的变化下所出现的问题最多。

二是以人为重点的变革。公共组织的运行最终是通过人来实现的，无论是制度还是结构。人的观念和态度，人的知识水平和行为都将影响到公共组织的运行效能。因此，公共组织的变革事实上一定程度上就在于要改变的人的观念和态度，提高人的知识水平和改善其行为方式等环节来实现的。实现人的变革通常有以下几种方法：

第一，调查反馈。运用一定的方法，先了解公共成员的基本情况，比如观念、态度等信息，经过统计分析，形成一些有条理的分析报告，再把分析报告反馈给相关的部门。收集信息的方式多种多样，既可以通过发放问卷的方式，也可以通过访谈的方式，还可以通过观察的方法。不过，最常见的方法就是发放问卷，因为这种方法既省时省力，又能通过问题的设计来收集需要的信息，同时也便于统计分析。

第二，团队建设，即通过对团队进行诊断使成员明白问题的所在。团队建设的目的在于通过问题的分析来提高成员对工作的热情和团队合作精神，通过为集体变革确定目标和重点，有效完成工作任务，协调集体内部的人际关系，从而达到改进集体工作的方法和目的。

团队建设的方法通常是通过部门讨论和角色分析的方法来进行。所谓部门讨论，就是职工所在的工作部门，比如处室进行讨论。这种范围的讨论，一是成员之间彼此熟悉，对问题的查找比较合适，且一旦发现问题，职工们可以开诚布公地相互讨论。因此，这种方式更能够查找到问题的所在，从而为下一步的行动提供保证。角色分析就是对每一位职工的角色进行分析，明确其职责，集体成员对他的角色期待，通过分析讨论来增强其责任感，从而使其尽心尽责。

第三，敏感性训练。这种方法一般是把不同单位、不同级别的人员编成小组，围绕权力、动机、谅解等问题展开评论，以提高参加者对自己和别人的敏感程度，增进相互谅解和团结，促进管理者态度和行为的转变。当然，具体的方法可视情况的差异而不同。

第四，情景模拟训练。一般包括业务游戏、公文处理和角色扮演等方法，这也是训练管理者的一般方法。所谓业务游戏是为受训练者制造某种工作环境，然后由他本人提出对策，进行演练，从而积累决策经验，锻炼决策能力。所谓公文处理是为受训练者准备一叠背景材料和文件、信件等，由他在规定的时间内阅读完毕，并分别先后提出详细的处理意见，决定采取什么行动。所谓角色扮演是由参加训练的人扮演纠纷事件的两个方面(如上级和下属)，模仿该角色的言行，用以学习如何应付不同的情况，以及如何运用已有知识解决纠纷事件，进而锻炼和提高处理实际问题的能力。^[9]

当然，无论哪种类型的公共组织变革，都需要考虑这些因素：有效实现目标、有助于员工的发展、使员工感到满意以及不会增加不必要的员额。

3.公共组织变革的程序和方式

公共组织变革需要遵守一定的程序，这是保证变革取得预期效果的前提。对此，许多公共组织管理学家对公共组织变革的全过程做了系统研究，比如美国组织管理学家唐纳利认为，公共组织的变革分为8个环节，每一环节相互之间构成一个系统。^[10]这8个环节包括：

(1)变革的力量。

(2)认识变革的需要，领导者应在组织危机来临之前，从组织内部各种端倪中认识变革的必要性。

(3)诊断问题，尤其是抓住那些带根本性的问题。

(4)确定可供选择的组织发展的方法和战略。

(5)认识限制条件，摸清这些限制条件及其影响程度。

(6)方法和战略的选择一般有两种情况。其一是单方面行使权力，即领导部门发布命令，告诉较低层次的人员从什么方面改革的目标、方式以及解决办法拿到成员中去讨论，征求他们的意见与态度；其二是权力下授，即把改革方面的权力全部交由下属，由他们安排和解决。

(7)实施方案，抓住适当时机贯彻变革的方案，同时选择适宜的变革规模。

(8)评价方案，在组织变革的实践中要不断评价变革方案的长处和不足，及时修改或补充，使之成为组织变革的指导性文件。

唐纳利的研究，为我们认识公共组织变革的程序提供了指导，结合实际，公共组织变革的程序可概括为：

(1)诊断问题。就是对公共组织的问题进行诊断，以公共组织问题出现的征兆为根据，与公共组织战略目标进行比对，通过调查来收集公共组织问题的信息，并进行综合分析，找出问题之所在。诊断问题是公共组织变革的准备，是信息收集的重要阶段，因此，信息收集得是否全面准确直接关系到后续的公共组织变革的实施。

(2)科学规划。在收集信息的基础上，根据公共组织的基本理论，进行科学规划，包括变革的指导思想、原则、方式、步骤等内容。规划方案要尽可能全面、详细，且一般需要准备几套方案，以备管理者选择。

(3)实施方案。公共组织变革的实施是最为关键的环节，在实施前需要做好必要的准备工作，包括对组织变革的意义、必要性、变革的步骤和方式等进行动员和宣传，与此同时，要确定好领导机构，进行人、财、物的准备，在组织实施的过程中，做好沟通、协调等工作，保证实施方案能够顺利进行。

(4)效能评估。对公共组织变革的最后结果进行检查、分析和评估。效能评估最为关键的环节是建立一个科学的评估指标体系，以此来作为评估的标准和手段。对评估后的实际结果如果与预期存有差距，要么从实施过程中寻找原因，要么修改规划，直至最后达到预期效果为止。

当然，公共组织变革的成功除了遵循一定的程序外，选择好符合实际的变革方式也是非常重要的。从国内外的实践来看，公共组织变革一般采取三种方式：

一是渐进式的变革，即选择循序渐进的方式进行。一般是先试点，在试点的基础上来摸索变革的问题领域、方式方法与范围幅度等，然后再把试点取得的经验运用于实际的变革过程。这种变革方式，一般也是从容易的问题开始，不触及对组织有可能带来严重后果的问题，而且在变革的过程中非常谨慎。这种变革方式最大的优点不会带来混乱和动荡，但缺点也明显，那就是费时，且不能适应社会的快速变化和发展对公共组织提出的急迫要求。

二是突变式的变革。就是在比较短的时间里，实现公共组织内部结构、目标等的重大变革。这种变革一般不考虑变革后可能引起的反应，而是从公共组织目标着手。因此，这种变革如果方向准，变革内容科学，能够在比较短的时间里达到公共组织的目标，从而能够满足公众的期望，但是如果这种变革方式因民众的思想准备不足，且有可能牵涉到利益问题而阻力重重，甚至引起混乱和动荡，最后有可能使变革流产。

三是计划式的变革。这种变革方式是介于上述两种方式之间，它不同于两者的地方在于变革的进程始终是在计划的前提下进行的，一般的步骤是先对需要变革的问题进行调查研究，然后再商讨具体的改革方案，在具体的实施过程中，又可能调整方案。总之，在变革的全过程，始终是有重点、有计划、有步骤地进行。这种方式的特点：有战略眼光，适合组织长期发展的需求；组织变革可以同人员培训、管理方法改进同步进行；组织成员有一定的变革思想准备，因而抵触情绪相对较小。^[11]

当然，上述三种方式各有其优缺点，适应不同的情景，在组织的变革过程中，具体选择何种方式，要具体问题具体分析。但一般情况下，由于计划式变革是介于渐进式和突变式之间，且引发的反应较小，因此，这种方式的变革适用范围相对较广一些，一般性、常规性的变革都可以适用这种方式。

4.公共组织变革的内容

公共组织变革的内容比较多，且涉及公共组织内部的诸多方面，但主要还是与提高公共组织运行效能方面因素有关。一般而言，影响公共组织运行效能的因素，都需要列入变革的内容，由此，公共组织的体制以及公共组织的管理就自然成为变革的主要对象。公共组织体制包括的内容也是方方面面，而且与国家的整个体制环境相关，因此，我们讨论也只能限于在有限的范围之内，主要在公共组织结构、职能以及管理技术等方面进行探讨。

(1)公共组织结构的变革

如前所述，任何组织都有结构，“结构关系是组织理论家和实际管理者研究与考虑的基本对象。”^[12]公共组织结构则是指公共组织各构成要素的排列组合的方式。公共组织结构是否合理，关系到公共组织运行的效能，在行政管理过程中，常常出现的官僚主义作风如机构臃肿、办事效率低下、职责不分等现象，与公共组织结构有莫大的关系。因此，根据体制环境，在可能的范围内，对公共组织的结构进行改革和适度的调整是非常必要的，也是公共组织变革的重要内容。

公共组织结构的变革主要是通过对公共组织内部结构的调整，来提高公共组织的运行效能和适应能力的过程。因此，公共组织结构变革的主要内容实际上就是围绕如何来提高公共组织的运行效能和适应能力这个中心展开的，合理的组织结构形式、合理的权力结构构成以及组织控制幅度是公共组织结构变革的主要内容。

我们知道，公共组织结构的形式众多，主要有直线式、职能式、直线—职能式以及矩阵式的结构。不同的结构形式特点不一样，且适用不同的制度环境的需要。直线式的组织结构是一种垂直领导的机构形式。在这种结构中，职位、职权、职责从组织的最高层到组织的最低层按照直线垂直分布，形成等级系列，通过自上而下的指挥领导关系，将一切权力集中在公共组织的最高层。直线式组织结构模式是一种最简单的组织结构形式，在这种结构形式中，各级结构和人员沿着一条垂直分属于不同的层级、每一个机构和人员都只有一个直接上司。他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系。职能式结构是泰勒在科学管理理论基础上提出来的。职能式结构又叫参谋式结构，是在上级组织的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各职能部门直接对上级领导负责，并在其业务范围内对下级有指挥、协调、监督、控制的权力。职能式的组织结构是根据组织职能划分部门，并由此建立组织领导和指挥关系的组织结构。它采用按职能分工实行专业化的管理办法来代替直线型的全能管理，在上层主管下面设立各个职能机构，把相应的管理职责和权力交给这些职能部门，各职能机构在自己的业务范围内可以直接向下级下达命令和指示，直接指挥下属。

面对上述两种组织结构的缺陷，为了克服各自的缺陷，发挥各自的优点，法国管理学家亨利·法约尔总结并创立了直线—职能式的组织结构。这种组织结构形式是以直线式的组织结构为主线，在组织的最高领导下设立相应的职能部门，实行领导首长统一领导与专业化管理相结合的结构形式。

这种组织结构形式，是一种从直线组织发展而来的组织结构形式，并结合了职能组织结构的优点，因此，具有它自身的特点。具体来说，这种结构有两套系统，一是按照命令统一原则组织的指挥系统；二是按照专业化原则组织的管理职能系统。这样，既发挥了直线结构的政令统一、责权明确等优点，又吸纳了职能结构的合理分工、专业化及适应性强等优点。

矩阵式的结构也称“规划—目标”结构，是在直线职能结构形式的基础上发展起来的一种结构形式。它既保留了职能式组织的形式，又设立了按照项目划分的横向领导系统。矩阵在一个数学概念，在公共管理活动中，把按照职能划分的部门和按照项目划分的部门结合起来就组成了一个矩阵。矩阵式结构的特点是：当公共组织中有某一个重要任务时，该系统的主要领导者就任命一个临时负责人，并从有关的职能结构中抽调人员去执行任务，解决问题，任务完成以后，这些人员又回到原来的部门。这种结构的优点是实行了集权与分权的结合，有利于发挥专业人员的潜能，有利于人才的培养和各专业人才的取长补短；其缺点在于协调困难，指挥效率不高，组织关系比较松散。

可见，上述组织结构是传统的组织结构类型，在社会不断发展的今天，许多组织结构类型已经不能适应社会的需要。比如，在计划经济时代，许多组织结构都是直线式的结构，权力高度集中，这种结构方式显然不能适应不断要求分权的社会化大产生的需要。社会化大生产意味着分工的精细和复杂，需要权力的下放和分解，才有可能提高运行的效能。又比如，传统的组织结构中，对决策和执行的部门比较重视，而从事信息收集和处理、运行的监督和管理等部门没有受到重视；而现代社会是信息化的社会，更加注重对信息的收集和及时处理，科学决策和管理。因此，传统的公共组织结构显然不能适应现代信息化时代的需要。

总之，组织结构类型的变革是刻不容缓的。为了适应现代社会发展的需要，公共组织结构的类型也日新月异，比如委员会式组织结构、董事会式组织结构、理事会式组织结构等。

(2)公共组织职能的变革

公共组织职能是指公共组织在一定的领域和时期，所承担的公共职责以及所发挥的作用的总和。公共组织的职能反映了公共组织的职责和目标，从总体上说，公共组织的职能就是提供公共服务，但是由于公共组织是在特定的历史事实下产生的，因此，在不同的时期，其职能存在一定的差异，也即在不同的时期，其重心、运转方式等也存在差异。换言之，公共组织的职能的变革是为了适应不断变化的环境的需要。公共组织职能的变革主要包括：

首先，公共组织职能重心的变革。公共组织职能由于与环境密切相关，在早期的公共组织职能中，由于没有进行结构的分化，因此，在早期许多公共组织的职能相对单一，主要表现在政治方面，也即主要体现在政治职能方面。公共组织的主要职责贯穿在政治生活领域，政治宣传、政治动员、政治沟通等成为那时期的主要职责，而衡量公共组织的功能也主要是看其在政治领域中所扮演的角色。

然而，由于生产社会化程度不断提高，分工越来越细，对公共组织的要求也越来越高。传统的公共组织政治领域的职责显然不能适应这种要求，这种管理上的、服务上的要求与政治领域的那种政治动员和宣传等存在很大的差异，公共性、服务性和管理性，这是现代社会对公共组织提出的新的要求。因此，为了适应社会经济发展的需要，以及促进公共组织的发展，公共组织逐渐承担起了涉及公共性、服务性和管理性等的事务，从而职能的重心也逐渐转到社会事务上来。

其次，公共组织职能方式的变革。公共组织的职能方式主要是指公共组织采取何种方式手段来实施其职责的过程。传统的公共组织的职能方式主要以人治方式为主，职位和权力成为实施其职责的主要方式，因此，在实施的过程中充斥着个人的主观愿望、情感色彩以及个人好恶等因素，采取的手段也主要是行政命令等行政手段为主。这种职能的运行方式与现代社会的法治化、市场化和社会化的发展趋势不相适应，因此，需要在职能方式上进行变革。

现代社会是要求法治的社会，市场化的社会，社会化程度也不断增加，对公共组织职能的运行的要求也必须体现法治化、市场化和社会化的要求，也即公共组织在履行其职责的过程中，必须减少其随意主观性，任何行动都必须在法制的框架下行使，体现市场发展的规律，在手段的采用上，尽可能地减少行政手段使用的范围，代之以法律手段、经济手段等来管理社会公共事务。

最后，公共组织职能关系的变革。在传统的社会，由于社会公共事务比较少且单一，公共组织职能也相对单一，如维护社会稳定、抵御外来侵略、维持社会治安和公平竞争秩序等。随着社会的进步，尤其经济的发展，公共组织与经济之间的关系就开始密切，公共组织随即开始干预经济生活，公共组织的职责范围开始扩大。进入现代社会，社会的多元化明显增强，市场经济的发展也日益成熟，法治化水平也不断提高，而大量的非正式组织开始出现，并承担了许多公共事务，公共组织所承担的社会事务也开始逐渐转移给非正式的公共组织，这样，如何协调正式的公共组织与非正式的公共组织的关系成为当前公共组织职能关系的重要内容。

(3)公共组织管理技术的变革

公共组织管理技术变革是指公共组织在管理过程中，借助于现代技术的手段来配合公共组织职能及机构的变革，使得公共组织管理逐步实现信息化和现代化。

现代社会是信息社会，信息的作用已经渗透到社会的各个层面，从而也推动了公共组织管理的现代化变革。公共组织管理的技术变革，就是要打造公共信息系统，通过电子计算机技术和信息网络技术来构建信息的收集和传输系统，使公共组织的决策、执行和反馈等活动通过信息技术能够大幅度提高运行的质量，最终实现公共组织管理效能的提高。

然而，在传统的公共组织管理活动中，管理活动主要是通过一定的机构和人员来完成的，这不仅使效率得不到提高，而且也容易形成机构臃肿、官僚主义等衙门作风。进入信息化社会以后，这些日常性的管理工作都可以通过网络技术，办公自动化等来完成，需要的人员减少了，相应的结构也可以精简。与此同时，也可以使过去的相对封闭化、自上而下的管理模式转变到相对开放的、人们广泛参与的管理模式上来。在变革的过程中，借助技术的变革，人的思维方式也在发生变化，科学管理意识也在增强，从而进一步推动管理由非科学管理向现代科学管理的方向转变。

10.3.2公共组织变革的阻力与动力

长期以来，公共组织变革的阻力一直是管理学家和组织实践者所关注的问题，因为只有寻找到阻碍公共组织变革的真正原因，才有可能采取相应的措施予以克服。然而，正如有学者所揭示的那样，“在最好的情况下，阻力也只不过被看做是一种容易引起混乱而令人讨厌的东西；而在最坏的情况下，阻力则被看成是一个激烈的交战过程，它甚至可能破坏管理控制结构。”^[13]这些观点可能从某种程度上揭示阻力在组织变革中的一些看法，这些看法是否合理，还有待于从认识公共组织的实践中去把握。

但不管如何，克服公共组织阻力的管理工具和技术，历来是许多管理学家孜孜以求的目标。我们先来了解有关组织变革阻力的经典观点，从中来寻找公共组织变革的灵感，因为公共组织变革阻力可能与其他一般性的组织变革阻力不同，但在原理上则具有很大的相似性。

科克和弗伦奇在1948年发表了他们对在Harwood制造公司的睡衣裤工厂里推行的组织变革的解释。机器缝纫车间操作人员的工资是按泰勒时间和动作研究确定的计件工资。他们的工作单调而熟练；用机器将睡衣裤的各个不同部分缝制在一起，形成一件产品。在以前的许多年里，Harwood公司企图进行变革，但遇到了来自操作人员的阻力。这种阻力主要是：采用新方法引起的对计件工资的委屈和不公平、高层人员更新、效率非常低、产量受限、明显的攻击管理的行为。

科克和弗伦奇从操作人员的角度来评价各种试验性变革的研究设计，并假定群体行为准则和动力如同每个操作人员的态度一样，都是组织变革的障碍。于是，他们开始推行计划好的一系列小组会议，告知部分操作人员实施变革的必要性，并鼓励这些小组参与到组织变革的过程之中，而其他的小组成员则被有意排除在这种简报和协商过程之中。在研究中，他们发现，那些召开小组会议并被解释了变革过程的小组中产生的阻力显著减少。于是，他们得出结论：解释变革和员工参与变革过程对最大限度地减少那些引起混乱的阻力具有决定性的意义。

一直到现在，这些思想一直对鼓励管理人员采用小组参与变革过程的方法来克服由工作场所的群体行为准则所引起的阻力有着广泛的影响。

卢因在1951年提出“场论”，给后人留下了深刻印象。卢因将阻力想象成对变革力量的一种直接的反向平衡力或驱动力。他的观点实际上是说，为了克服惰性，在现有驱动力能够增加到足以影响预期变化的水平之前，应该首先调查研究阻力并使之最小化。任何过早地或专制地增加驱动力的努力，都会单方面地遇到阻力在相反方向的等量增加。

可见，卢因的模型提供了一种容易理解的方法，可以形象地描述在管理变革过程中可能存在的阻力和驱动力。它提供了一个如何想象可能存在的方向力量的通用模型，因而或许能够帮助管理人员识别和解释这些力量。但是，它没有解释存在于来自特殊利益群体的阻力的深层原因，至多只能提出了一个分析变革过程的一般分类方法。^[14]

劳伦斯在1969年提出将集体参与作为一种减少变革阻力的方法的重要性。他认为，阻力可能是由于计划中的变革的技术所引起的，或者更有可能是由于变革影响了工作中的社会关系才引起的。只要有足够的方法将工作中的社会关系维持在一个可觉察的水平，阻力就能够减小到最低水平。

上述有关组织变革中常见的阻力，为我们研究公共组织提供了启迪和思路。当然，由于公共组织其外围环境和内部结构特征与其他一般性的组织存在一定的差异，因此，变革公共组织所遇的阻力也存在不同的特性。

1.公共组织变革的阻力

公共组织变革是一项对传统的组织结构、组织职能进行变革，建立新的组织结构和职能转变的过程。因此，公共组织在变革过程中必然遇到阻力。从实践来看，公共组织变革的确遇到了各种各样的阻力或抵抗力，正如法国著名行政学家米歇尔·克罗齐埃所说：“任何变革社会生活组织、人际关系、决策体系的行动，都不会不走弯路和不需要付出巨大的努力”。^[15]可见，弄清这种阻力的来源和性质，是保证公共组织改革有条不紊地进行的必要准备。一般来说，公共组织变革过程中常常遇到的阻力主要有：

(1)信息沟通渠道不畅，导致误解而产生的阻力。公共组织变革的过程，实际上涉及一个信息沟通的过程，及时的信息沟通和疏导对消除误解是非常重要的。但是，由于一个人一旦确立起自己的态度体系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。同时，人们对公共组织变革的认识和理解存在很大的差异，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而产生抵制、干扰变革的行为。再加上公共组织变革前由于信息沟通渠道不畅，因此更容易引起一些有关人员的不满和误解，形成一些阻力。因此，在公共组织变革前，建立畅通的信息沟通渠道，对减少或消除阻力是非常重要的环节。

(2)利益重新分配和调整产生的阻力。公共组织的变革实际上就是一个利益重新分配和调整的过程，意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配，因此，必然会触动一些人的切身利益，进而形成不满和阻力。如在因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生不满，并可能形成阻力；又如组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益，从而引起这些团体的不满，并形成阻力。值得注意的是：利益重新的分配，历来是改革中最大的阻力，也是改革中最难解决和处理的阻力。因此，公共组织变革中遇到的利益方面的阻碍，需要变革的组织者做好充分的准备，并采取多方面的措施来保证变革的顺利进行。

(3)变革成本方面的阻力。公共组织的变革都要付出一定的成本，显然，如果成本投资大于收益时，变革就难以进行。这里所说的成本投资主要指：所需用的改革时间；改革中所造成的各种损失；所需用的财政经费。美国利特尔咨询公司提出一个公式：C=(abd)＞X。式中C指变革，a指对现状的不满程度，b指对变革后可能到达情况的概率，d指现实的起步措施，X指对变革所花的成本。此公式说明，是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素的乘积，要大于变革所花的成本，否则进行变革就得不偿失。^[16]

(4)变革不确定性方面的阻力。公共组织的变革需要突破各种阻力方能向前推进，也因此使得变革的结果带有很大的不确定性。心理学研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。变革的意义在“新”，即通过变革给组织带来某一方面的新观念、新技术、新设备、新结构、新环境、新任务、新行为、新格局、新利益、新结果。但新的东西总是人们所不了解和不熟悉的，而对不了解和不熟悉的东西人们通常会产生程度不同的隐晦的不安全感，从而对变革持一定的观望和保留态度。这种不安全感一般与守旧或稳妥的意识相联系，表现为由于担心变革可能带来的消极影响和前途未卜，比如失控、矛盾、冲突、后遗症，因而对改革不轻易认可。加上公共组织变革的复杂性，人们很难在变革付诸实践之前证明改革是有益的，更难对自己从变革中获得的预期收益进行精确计算，这容易造成人们产生不安心理，对变革产生疑虑，进而形成消极态度和抵触行为，妨碍和制约变革的顺利进行。因此，变革的不确定性结果，带来的阻力同样也需要引起高度重视。

(5)习惯性的思维定势引起的阻力。由于公共组织人员长期处在一个特定的组织环境中从事某种特定的工作，在自觉或不自觉中形成了某种对这种环境和工作的认同和情感，同时也形成关于环境和工作的一套较为固定的看法和做法，从而形成一种习惯性的思维定势。这种习惯性的思维定势是建立在时间延续和动作反复的基础之上，逐步沉淀在他们的意识深层，一旦形成，就会在一个较长的时期内影响甚至支配他们的心理活动和行为。除非环境发生显著的变化，否则他们通常总是按照自己的习惯对外部刺激作出反应，而公共组织变革本身通常意味着某种习惯性的否定。甚至有时人们在理智上明明知道变革将带来比现在更多的收益，但在情感上宁愿维持现在的办法。当变革试图改变他们某种习惯性的时候，就会给他们带来强烈的感情震荡，容易失去公正地判断变革的客观尺度。或者招致他们下意识的不良反应，产生抵制态度。

可见，公共组织的变革遇到的阻力是多方面的，既有利益重新分配而引发的利益表达诉求方面的阻力，也有基于心理因素而产生的抵触情绪。因此，做好变革前的分析和清理对保证变革的成功具有十分重要的意义。

2.公共组织变革的动力

公共组织变革的阻力是进行变革前准备的一个方面，了解变革的动力同样对公共组织变革具有重要的意义。

简言之，公共组织变革的动力是指推动公共组织管理者进行组织变革的动因。当然，公共组织的动力是一个综合范畴，牵涉诸多方面的动因，但归纳起来，主要有：

(1)外部环境的动因。公共组织是一个开放性系统，由此必然与外部环境发生关系，环境的改变无疑是公共组织变革的主要的根本动因。外部环境是多方面的，但无论是一般社会环境、具体工作环境，还是团体社会环境都会不同程度地直接或间接地影响到公共组织结构和功能的变化，进而推动着公共组织的变革。特别是外部的社会环境变化越来越快，从而对公共组织的功能和效率的要求也越来越高，对公共组织产生的冲击和影响也越来越大，这就需要公共组织有足够对外界环境作出迅速反应和应变的能力，方能适应不断变化的外部环境。如，突如其来的美国金融风暴，进而迅速波及全球的金融危机，这就要求各国政府迅速改变金融政策，以应对金融危机带来的影响，等等。

(2)行政职能的动因。行政职能是公共组织存在的依据，公共组织是行政职能的载体或承担者。因此，行政职能的变化必然引起公共组织结构的变化，进而推动公共组织的变革。比如，我国过去实行的计划经济体制，政府的职能是一个全能性政府，对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理，各国营企业的产、供、销、人、财、物等微观管理权都统于政府，政府既是“守夜人”，又扮演“裁判者”的角色，政企不分，以政代企现象非常普遍。这种经济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行业和产业划分的经济管理部门。随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成，政府的角色需要发生根本性的变化，政府的权力需要进一步下放，而加强对市场监管的职能逐步凸显，因此，重新调整政府内部的组织结构就成为不可避免的事情了。

(3)目标和价值观的动因。公共组织的目标反映公共组织的价值观和对客观环境的判断，是公共组织战略的凝聚点，而公共组织战略则是公共组织的内外因素如环境和机会，内部的能力和资源，管理部门的兴趣、愿望以及社会责任等的一种函数。因此，公共组织目标的重新制定或修正，都将引起公共组织的变革。正如美国战略思想家柯林斯说：“我们必须了解这一点，即使利益丝毫未变，组织像目标一样，也可能在一夜之间发生变化。”^[17]公共组织价值观的变化也具有同等重要的意义。因为公共组织价值(观)是公共组织的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾，而目标的制定或修正本身是组织价值观念体系平衡的结果，价值观念方面的变化必然将引起目标的变化，并通过组织目标的变化对组织变革产生强烈的推动作用。值得强调的是，价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力，它往往对公共组织变革提供长期和持久的推动力。^[18]

(4)人事的动因。组织与人事密切相关。人事变动会影响到组织上变动。这里所说的人事变动及影响包括两种情况：一是高级行政领导人的变动对公共组织的影响。不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策，因此他总要对组织结构提出自己的特殊要求。比如在西方国家，随着政府首脑的更换，经常发生政府机构的增减裁并。我国也有类似情况，各级政府行政首长更换后也常调整机构。二是人员素质的变化对公共组织的影响。以高质量的行政人员为基础的公共组织将是一个精干、高效的组织，以低素质的行政人员为基础的公共组织就比较涣散低效。

(5)科学技术进步的动因。随着当代科学技术日新月异的发展，特别是电子信息技术、现代办公自动化技术，尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用，网络政府和电子政府的出现，促使公共组织作出相应的变革：①组织结构形态趋于扁平网络化，即公共组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更加具有有机性、灵活性和适应性；②公共组织规模趋于小型化；③公共组织权力结构走向分权化；④公共组织信息结构走向网络化、交互化；⑤公共组织管理方式趋于民主化；⑥公共组织办公趋于虚拟化；⑦政府组织内部技术和专家系统的功能更为凸显，甚至连公共组织本身都被看做是“学习型组织”^[19]。