公共事业管理的概念

2.1　公共事业管理的概念

2.1.1　事业与事业单位

“事业”一词是一个内容广泛的概念，也是人们使用频率相当高的概念，一般意义有二：一是指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动，如教育事业、革命事业、公用事业等。二是指没有生产收入，由国家经费开支，不进行核算的社会活动。

与事业一词相连且深具中国特色的概念是“事业单位”。1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词，并一直沿用至今。对事业单位概念的界定，存在着多种说法，具体有以下几种：

（1）有别于党政群机关及企业，受国家管理，具备独立法人资格，多以服务的方式进行专业性生产劳动，创造出精神和物质产品服务于社会，在追求社会效益的同时也谋求合法的经济效益，所需经费靠财政全额拨款和差额拨款或自行解决的实体单位。

（2）为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支。

（3）凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务的活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位的编制。

（4）凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。

（5）特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。

（6）指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

上述定义，虽有差异，但大体内容相同。概而言之，所谓事业单位是指不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、卫生、体育等行业，以一定的方式向社会提供一定形式的物质产品和精神产品以改善社会公众的生活，经费主要由国家财政拨给，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织。而传统事业单位体制，就是指在计划经济体制下形成的，国家对于各类科学、教育、文化、体育、卫生等事业单位及其活动所采取的各种管理组织、管理制度、管理方式与管理手段的总称。

2.1.2　公共与公共事务

“公共”是与“私人”相对立的词。它有两层意思：一是指“属于社会的”，二是指“公有公用的”。公共事业中所说的“公共”一词包括如下几个含义：第一，与私人事务相区别。表明事业管理的主体主要是公共部门而不是私人企业或私人机构。第二，明确了事业活动的目的和责任，是为了满足社会的共同需要，而不是一般的个别需要。第三，决定了事业活动的绩效不能简单地用利润或效率做标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度做标准。第四，强调公众的参与性。事业既然面对社会和公众，与社会和公众的利益有广泛的联系，就需要公众的参与。这种参与既包括物质和精神的支持，也包括对事业活动必要的约束和监督。

公共事务是指与社会利益和公众利益有关的各种事业和活动。它有广义和狭义之分：广义的公共事务是指国家立法部门授权国家行政部门管理的所有与国家和社会整体利益有关的事务和活动，如政治事务、经济事务、社会事务等。狭义的公共事务主要指体现政府政治统治职能的活动，如国防、外交、内政、司法、治安等事务，通常更具鲜明的政治性和阶级性。也有指政府管理的除经济、政治事务外的其他事务。在我国的行政管理实践中，将民政、社会安全、文教卫生、科技、体育等方面的事业视为社会公共事务，分别由不同的政府部门负责处理。

2.1.3　公共物品

经济学中的“公共物品”概念对我们进一步理解公共事业也是颇有帮助的。提供公共物品是政府的基本职责，这几乎是中外经济学家的共识。著名经济学家斯蒂格利茨认为：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”^[1]世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中指出：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”^[2]

综合一些著名经济学家有关公共物品的论述，可将公共物品的特征概括如下：（1）生产具有不可分性。指要么向所有人提供，要么不向任何人提供。（2）规模效益特别大。（3）初始投资量巨大，随后所需的经营资本数额较小。（4）具有自然垄断性。（5）消费不具有排他性。（6）对消费者收费不易，或收费本身所支付的交易成本过高。（7）其消费具有社会文化价值。其中，消费的非排他性、收费困难、自然垄断性是其主要特征。只要具备其中一个特征，就可以称为公共物品。不同的公共物品，符合上述特征的个数和程度是不一样的。有些公共物品完全满足上述特征，被称为纯公共物品；有些公共物品不完全满足上述特征，被称为准公共物品。

2.1.4　公共事业

本书所研究的“公共事业”是一个特定的概念，特指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且不以营利为主要目的的社会活动。它主要包括教育、科技、文化、卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等事业。这些由政府有关部门承担的行政管理工作，相对独立，彼此并无内在的联系，各自有不同的工作对象和工作范围。

公共事业与公共事务既有联系，又有区别。它们的联系表现为在管理上都涉及公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题，都具有公共性、非营利性和强制性的特点，尽管其中程度有所不同。两者的区别主要表现在内容上。广义的公共事务涵盖了公共事业。狭义的公共事务主要指体现政府政治统治职能的活动，通常更具鲜明的政治性和阶级性；而公共事业主要指体现政府社会管理职能的活动，如教育、科技、文化、卫生、基础设施、社会保障、环境保护等活动，社会性更突出。按公共物品的标准来划分，狭义的公共事务一般都是纯公共物品，而公共事业，除环境保护、基础理论研究是纯公共物品外，其他的多属准公共物品。

与我们常用的事业概念相比，公共事业涵盖了事业，教育、科技、文化、卫生、体育等事业都是公共事业的主要内容。但公共事业又比事业的内容更广泛，公共事业还研究基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等方面的内容。所谓公共事业管理是指政府对以满足社会公共需要为主要目的的各项公共事业的发展进行规划、组织、指挥、协调和控制的活动。

因此，我们可以这样认为，所谓公共事业管理，是指政府和其他公共组织动用各种资源解决公共问题，处理公共事务，提供公共物品的活动与过程。追溯历史，自从有了人类就有了人类的公共生活，因而也就有了原始的、经验的公共管理。根据公共经济学的理论，苹果、住房等私益物品的配置由市场机制来决策，而国防和治安等公益物品的配置则难以用市场机制来衡量，选择政治程序或政府的保护来决定公益物品是有效的。但是，世界是复杂的，人们对物品的需求也是复杂的，而每一物品的内在性质本身也是复杂的，因此，私益和公益的划分并不是绝对的，况且，还有一些既不是私益也不是公益的“免费物品”，如水、森林等。所以，单纯地选择市场理论或国家理论都是不可取的，必须有相应的公共管理理论，才能保障人类实际而复杂的公共生活的需求。实证的、规范的公共管理学科和专业的建设为高质量的公共管理提供了新的思路。