公共事业管理的改革与演变

2.3　公共事业管理的改革与演变

科学意义上的公共事业管理起源于20世纪早期的美国，美国前总统威尔逊把科学管理的方法运用到政府的公共部门形成了公共管理，它的理论基础来源于泰勒的科学管理和马克斯·韦伯的“官僚制”。公共管理的发展是迅速和曲折的，随着社会的进步，政府的规模也日益地扩张起来。例如，在1870—1970年的100年里，特别是第二次世界大战以后，英国的公共部门文职人员数目从5万发展到80万，增长了16倍。随之带来的是政府作用的无处不在，最终“造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失”^[3]。20世纪70年代全球石油危机以后，公众对政府官员和公共机构管理人员的服务品质要求更高，政府面临财政危机、管理危机和信任危机，于是，撒切尔政府的“私有化运动”在世界范围内掀起了一股持久不衰的政府机构改革潮流，其主要目标是公共服务的市场化，撒切尔主义公共管理新思维的特征可以归结为：以市场机制逐渐取代政府干预；减少政府开支、鼓励私人投资；缩小文官队伍的规模；鼓励公司竞争及公共事务向私营部门的转移。这场运动也称“新公共管理运动”，它集中体现了政府退却、公共服务市场化和社会化的特点。这股潮流一直持续到今天，它所倡导的企业化政府、学习性政府的改革理念极富现实意义，它要求政府更加廉洁、更有效率、更富责任感。事实上，这场改革是有其社会、经济和政治根源的，最直接呈现在我们面前的是，社会的发展带来了更多的公共事务：发展经济、维护社会正义、提供社会保障、增加国民福利、充分就业、改善环境、制止犯罪等，公共事务的复杂性要求增加政府职能，但政府职能的增加又会削弱社会和市场的作用，带来官僚制的异化，这种矛盾凸显了专门化的公共事业管理的必要性。从这以后公共管理理论得到了长足的发展，它摆脱了传统的行政理论的约束，建立起了适应时代要求的政府治理模式。在20世纪的最后十几年里，世界经济、社会和技术条件发生了深刻的变化，出现了一些亟待解决的问题，如政府绩效评估、公共组织与人力资源开发、危机状态下的政府管理、电子政务管理等问题，这也为公共事业管理的理论构建拓展了广阔的空间。

在西方国家，公共管理教育和公共管理实践可以说是相辅相成。西方政坛精英大多接受过公共管理教育，如英国前首相撒切尔夫人、德国前总理科尔等。据调查，现在美国联邦政府就职的公务员有10%～20%具有MPA或相关学位，在公共政策领域工作的公务员队伍中50%～60%的人具有MPA或相关学位，与此同时，MPA学员也大量进入国家的商界、文化管理部门、大众传媒机构、甚至金融领域；哈佛大学肯尼迪政府学院培养MPA的口号是“为21世纪准备领导人”；法国的国家行政学院被称为培养法国政治精英的摇篮。在全球化浪潮中，国外的公共管理实践和教育都呈现出一派良好的发展势头，这对于我国公共事业管理的建构和发展来说，无不具有昭示和借鉴作用。

历史发展显示，从近代到当代，从古典自由市场经济到现代市场经济，对包括公共事业管理在内的整个公共事务管理，经历了保护模式到干预模式再到市场模式的历史演变。西方国家对公共事务尤其是对狭义的社会公共事务管理的变化，比较典型地反映了这一历史过程。公共事业管理的保护模式又称公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极为有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。

当然，发达国家公用事业管理体制改革也有其自身的动因。公用事业服务具有公共产品属性，长期以来被世界各国政府不同程度视为政府财政的职能范围。第二次世界大战后工业化国家大多实行由政府投资和垄断经营的公用事业管理体制，这种体制在战后重建与大工业迅速扩张时期曾经起过积极的作用。但随着经济社会的发展和科学技术的进步，这种以国家垄断为主要特征的公用事业管理体制日益暴露出其局限性，公用事业管理终于进入全面改革的时期。虽然各国的政治、经济、社会环境差异很大，直接触发公用事业管理体制改革的因素各不相同，但推动公用事业管理体制改革的基本因素却非常一致。

首先，不断增长的公用事业投资需求要求改变单一的投融资体制。

经过战后近40年的长期发展，各工业化国家先后建立了现代化的国民经济体系。随着生产方式和生活方式现代化程度的不断提高，公用事业的投资需求迅速增长，单纯依靠政府的投资已经很难满足公用事业的发展需要。难以承受的财政负担表明，政府对公用事业的干预已经远远超出合理的界限，需要更多地让市场发挥配置资源的作用。

另外，随着公用事业的技术进步，公用事业的市场特性日益凸显，从而要求按市场化方式经营。而高度垄断、由政府官员直接干预企业内部事务的经营体制，已经严重地阻碍公用事业的正常发展。工业化国家公共部门中普遍存在的低效率、亏损与服务质量下降表明，公用事业领域中必须打破垄断，引入竞争机制，并重新界定政府与市场的关系。

因此，为了提高效率和改善财政状况的需要，各国政府都在寻求和创造各种渠道利用社会资金进行公用设施建设。在这方面，英国是世界上最先有计划地实行国营事业私有化的国家，私有化不仅减少了政府对公用事业的资金投入，而且为英国经济注入了新的活力。

其次，全球竞争要求建立现代化的公用事业管理体系。

公用事业的改革浪潮迫使各工业化国家高度重视建立现代化的公用事业物质技术体系与管理体系，以提高整个国民经济体系的运行质量。从公用事业本身来看，随着经济全球化的发展和日趋剧烈的国际竞争，公用事业的国际化已经是大势所趋、不可避免。面对跨国企业的强势竞争，各国都必须加快公用事业市场化改革的步伐。只有尽快建立现代化的公用事业管理体系，才能保证本国的公用事业在剧烈的全球竞争中发展壮大。相反，继续保留落后的、政府过度干预的公用事业管理体制，则会使本国的公用事业在与强大的对手的竞争中不堪一击。在这方面，各国电信业的管理体制改革最为典型，早在20世纪80年代末，各工业化国家就积极为电信业的全球竞争做准备，纷纷把改革电信业的管理体制、提高本国企业的竞争力作为应对的战略。到了20世纪90年代中期，更是形成了一场电信管理体制改革的国际竞赛。各国都希望通过改革使本国的电信企业占领更多的国际市场，都不希望由于改革的滞后而使本国的电信市场为外国公司所控制。遵循着减少政府干预，引入竞争机制，提高效率的主线，工业化国家的公用事业管理体制改革，大多从投资融资体制改革开始，逐渐扩展到经营体制和政府监管体制的改革。

公共事业管理的演变是一定的社会、经济和政治等综合因素作用下的产物，并随着社会经济的变化而演变发展，而从公共事业管理模式演变和发展的进程看，社会经济发展对公共事业管理模式的决定，主要是通过以下因素及其相互作用而达成的：（1）公共需求；（2）主体意识；（3）政府能力；（4）社会发育程度。