中国公共事业管理的演变

2.4　中国公共事业管理的演变

我国是典型的“政府主导型”的发展中国家，公共事业的运作和管理，几乎都是由政府的运作来完成的。但在现代化进程中，政府职能的转变是必由之路，尤其是加入WTO后，国际市场和规则要求淡化政府的作用，而西方国家针对政府管理的官僚主义进行的以市场化为导向，旨在推进绩效管理和强调顾客至上的“新公共管理运动”，对我国政府化解改革进程中的社会危机，具有一种前瞻性意义。正如马克思所言，工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。更为重要的是，在我国现代化进程中，公共问题正在不断地涌现，传统的价值观正经历危机，如过去被人们普遍接受的“行政管理”理念已经越来越不适应社会的发展，政治民主化的发展也必然要求政府治理应以公众需要为导向，提高公众的满足程度，让社会组织和公民力量广泛参与，体现社会自治和民主。因此，对政府自身的改革把对公共事业管理的需求推向现实，借鉴发达市场经济国家的公共管理理论及实践经验，无疑是一个不可忽视的方面。

为了通过改革国家与社会、政府与市场的结构模式，实现政治民主化、经济市场化、社会多极化和生活丰富化的目标，我国自改革开放以来，一直在努力转变政府职能、减少行政干预、修正公共权力关系、提高官员专业水准、调整公共管理方式，在“渐进”改革中寻求动态平衡。自1982年以来，我国政府历经四次转变政府职能、提高政府能力及有效性的改革，对理顺国家与社会、政府与市场的关系起到了一定的推动作用。在政府规模方面，中国通过历次精简机构来寻求一个规模合理的新型政府，国家摆脱繁重的任务，向高效的“小政府”模式靠近，但是，在“政府主导型”的背景下，迅猛发展的中国经济带来的复杂公共事务又需要政府职能的增加。

因此，建立一个具有全新管理模式的灵活、高效、廉洁的政府，出路只能寄望于两个方面，其一，提高现有政府官员的素质，建立由专业人员组成的公务员队伍，优化政府公共管理结构，对政府公共管理进行专业化分工，改善政府的品质，以便实现行政的高效率，增强政府的决断力和在现代化进程中的推进作用。从政府角度来看，公共管理范围会逐渐缩小，但其复杂性却更强，因而，政府公务员的“管理”和“服务”意识尤其重要。“新公共管理运动”在这方面有可借鉴之处。它要求政府官员及公共部门管理人员由“官僚”向“管理者”转变，由传统的“行政”向“治理”转变，以公众为导向，满足公众的要求，提高服务质量和管理水平。由此看来，政府官员必须要有强烈的服务意识和公共责任感。以往，成为国家公职人员并没有严格的专业限制，造成某种程度的混乱和无序，形成一种不合理的人力资源配置方式。随着公共事务复杂性的增强，国家公职人员的专业化和管理行为规范化尤其值得重视。

其二，随着国家机关政策和政府职能的转变，一部分公共事务的管理将推向“大社会”，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面，国家要从过去包揽社会事务的状况撤退，建立起规范的公共事业管理机构，使国家官僚机构更多地从传统的政府角色转变为公共服务企业和公共服务管理部门。党的十六大又提出“决策与执行相协调”，决策与执行职能在分离的前提下相互联系，这也意味着政府职能转变的趋势。中国加入WTO以后，在管理方面的“公”与“私”界限发生了很大的变化，过去，经济、文化、生活和社会的一般方面都是归政府管理，如公民权利、工商事务、环境保护、慈善事业等。现在，这一系列社会事务不断地寻求社会途径来解决，政府管理的垄断企业逐渐民营化。因此，“公”的范围越来越窄，相反，私人领域的公共因素却越来越强。私营企业的经营行为不再是个体行为，它包含着社会公共主体对它的要求和规范，所以，公共管理的主体扩大了，它不仅包括政府机构，还有商业组织和非政府组织。有些社会公共事务适合政府管理，有些公共事务又适合商业组织来管理，而一些既不适合政府管理又不适合商业组织管理的公共事务则由非政府组织来管理。非政府组织从非营利的角度出发，其对社会公共利益的关心会对公共管理的平衡起着制约作用，它的职能会日益加强，对管理人员的质量和数量要求会大幅度提高，在我国具有广阔的发展空间。在这新一轮的机构改革过程中，我们应借鉴西方“新公共管理运动”的经验，打破权力过分集中的传统政府管理体制和公共物品供给的政府垄断局面，逐步将部分公共服务职能转移给社会和企业，让其他公共机构、商业组织和非政府组织参与公共物品及服务的提供，政府则发挥导向作用。

政府部门、公共部门和其他的公共管理组织的专业化趋势对管理人员的技能提出专业化的要求，这就需要明确的专业行为标准和行为准则。实际上，与商业管理的眼界和技能的快速发展相比，公共管理始终存在着低能化和发展滞后的问题，需要与工商管理、经济管理的相互融合、促进，这将成为今后的发展趋势。目前看来，在中国进入经济相对过剩时代的同时，公共事业市场却仍然停留在短缺状态。医疗卫生、文化教育、环保、交通等基础设施普遍都潜存着巨大的消费需求。随着中国经济的发展进入初等发达国家水平，国民的消费能力不断增强，对缓解公共服务短缺状况的要求将越来越迫切。