我国公共环境管理

6.4　我国公共环境管理

生态环境安全问题不仅危及着我国现代化目标的实现，也危及着国家的政治稳定和社会和谐。尤其是近年来，一系列重大环境污染事件频繁发生，涉及环境问题的群众上访和群体性事件呈强劲的上升趋势。如何在现有制度下促使整个社会对环境的高度关注和责任意识的增强，化解环境问题上的社会冲突与对抗，缓和人与自然的矛盾，协调经济发展与环境保护的关系，使我国实现可持续发展，成为我国公共行政的重要议题。

6.4.1　我国公共环境管理体制的历史演变

新中国成立以来，我国的环境管理体制经历了多次调整，现已形成以国家、省、市、县、镇五级环境保护管理机构为主体，以各有关行业和部门的环境管理机构为辅的环境管理组织体系。这其中经历了一个漫长、曲折的过程，概括起来，大致经历了以下几个阶段。

第一阶段（1976年以前）。这一时期的环境问题还不突出，因此没有专门的管理机构，也没有形成独立的环境管理体系，有关的环境保护工作主要分散在各个部、委。1971年，主要针对工业“三废”污染十分严重的情况，国家计委成立了“三废”利用领导小组，主要开展“三废”的综合治理工作。1972年，中国环境代表团参加了在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议。为加强我国的环保工作，由国家计委牵头成立了国务院环境保护领导小组筹备办公室。到1974年，国务院环境保护领导小组正式成立，其主要职责是制定环境保护的方针政策，审定国家环境保护计划，组织协调和监督检查各地区和各有关部门的环境保护工作。与此同时，各级地方政府按照中央政府的模式相继成立了地方环境保护机构。这个阶段是中国环境保护机构建设起步和环境行政管理体制开始形成的阶段。

第二阶段（1977—1981年）。“文革”结束，国家政治生活走上正轨，进入一个新的历史发展时期。1978年国家颁布了新宪法，规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。首次将环境保护确定为政府的一项基本职能。1979年，国家颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，明确规定了各级环境保护机构的设置规范及职责，从而为中国环境保护机构的建设提供了充分的法律依据。随着环境保护工作的实体领导机构的设立，在地方县以上各级政府中也相继成立了局建制的环境保护局，并进入了政府组成序列。在这一阶段，环境管理组织机构得到加强，环境行政管理体系得到了进一步的发展与完善。

第三阶段（1982—1987年）。国务院于1982年成立了城乡建设环境保护部，同时撤销了国务院环境保护领导小组及其办公室，改在城乡建设环境保护部内设立环境保护局。受国家环境机构设置模式的影响，绝大多数地方政府也纷纷将环境保护机构与城建部门合并，形成了“城乡建设与环境保护一体化”的管理模式。这次机构改革，旨在通过设立一个高规格的政府机构来加强环境保护工作。但是，由于忽略了环境保护与城乡建设内涵不一，两者存在着监督与被监督的关系，只片面强调两者的统一性，把应该由不同机构承担的不同性质的管理职能合二为一，使环境管理机构失去了独立行使监督管理权的地位。这样，不仅未能达到加强政府环境管理职能的预期目标，反而严重冲击了已经形成的环境保护机构，加剧了环境管理体制上关系不顺的矛盾。由于这种管理体制不适应环境保护工作的需要，在该阶段后期，中央政府对环境保护机构作了调整和充实。1984年5月，国务院成立了环境保护委员会，负责研究和审定国家的环境保护方针、政策，领导和组织协调全国的环境保护工作。同年底，城乡建设环境保护部升格为相对独立的国家环境保护局，地方政府同时也作了适当的调整，把环境保护从城建系统分离出来，设置独立的环境管理职能机构，从而使环境管理机构更为健全。

第四阶段（1988年至今）。1988年，国务院正式批准成立国家环境保护局，作为国务院直属机构，从体制上确立了国家环境保护局独立行使环境监督管理权的地位。国家环境保护局的成立标志着中国环境保护机构建设进入了一个新的历史阶段。1989年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国环境保护法》，明确规定县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门对本辖区内的环境保护工作统一监督管理，从而形成了各级环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门分工负责的环境管理体制。现国家级的环境管理机构主要包括：国务院环境保护委员会、全国人大环境与资源保护委员会、国家环境保护总局及国务院其他部门的环境管理机构等。

6.4.2　我国公共环境管理政策

我国的环境政策是我们党和政府总结国外经济社会发展历史以及环境状况，并根据国情，为有效保护和改善环境而制定和实施的环保工作方针、路线、原则、制度及其他各种政策的总称，具有现实性与有效性、稳定性与可变性、原则性与灵活性、层次性和相关性的特点。

20世纪70年代我国环境政策主要是以32字基本方针为基础，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”20世纪80年代中国环境政策的基本内容是：预防为主，防治结合；谁污染谁负担；强化环境管理。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等。中国的环境政策建设主要致力于建立环境标准和法规，加强环境监测和环境统计，这是实施一切环境政策的基础。在各地的实践中，这些大的宏观环境政策原则被不断深化和细化，形成了各具地方特色的环境政策。

20世纪90年代中期以来，我国政府提出了15年（1996—2010年）环境保护工作要求，并制定了《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》。前者根据不同时期、不同地区的情况，制定相应的控制指标，“九五”期间先对那些环境危害大，经采取措施可以有效控制的重点污染物进行总量控制，建立定期公布制度。后者是实施措施，将分三期实施，按照突出重点、技术经济可行和综合效益好等原则筛选确定的有关项目，利用固定资产投资项目管理程序，优先列入各地区、各部门和国家的基本建设、技术改造计划。

我国的环境政策种类繁多，但总的说来可分为以下几种类型：从层次上看，可分为中央一级政策和地方性政策；从环境政策涉及的范围来看，有总的政策、基本的政策和具体的政策；从保护的对象来看，包括很多，如大气保护政策、森林保护政策、草原保护政策等；从政策的适用时间来看，有长期的政策和阶段性的政策。

回顾我国环境政策的确定、实施和效果，不难发现，一方面，我们的环境政策还带有计划经济的色彩，即行政命令色彩过浓，市场手段不足。另一方面，计划对企业的行为管得过细，资金过于分散，不仅不利于形成环境保护的规模效益，特别是改善城乡环境的公共基础设施的建设，反而因资金的分散削弱了政府对公共产品的投入。面向21世纪的环境政策首先要培育市场体系，从计划性强、行政干预性强，转向以制定市场经济规划为主，辅之以适当的政府政策干预。

6.4.3　我国公共环境管理制度

我国的环境管理制度，总体上讲有老三项制度与新五项制度。老三项制度是指环境影响评价制度、“三同时制度”和排污收费制度。这三项制度产生于中国环保事业的开创时期。所谓新五项制度，是指环境保护目标责任制、限期治理制度、城市综合整治定量考核制度、污染集中控制制度和排污许可证制度。这是各地各部门在具体执行国家的环境保护政策法律过程中，创造性地总结出来的环境保护、治理的制度与措施，并在1989年的第三次全国环境保护会议上得到正式确认。

1.土地利用规划制度

土地利用规划制度是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防止环境污染和生态破坏。土地利用规划是贯彻“预防为主”的方针，改变被动治理的极好方法，它是一种积极的、治本的措施。对国土的规划和控制，一般是通过国土规划法来实现的。规划法的种类有土地利用规划法、城市规划法、乡镇规划法、区域规划法等。

2.环境影响评价制度

环境影响评价制度是指对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出最佳环境影响及防治方案的报告。它是一项决定项目能否进行的、具有强制性的法律制度，可以把经济建设与环境保护协调起来，真正贯彻“预防为主”原则。2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》将环境影响评价制度法律化。目前我国的环境影响评价主要包括两大类：一是规划的环境影响评价，二是建设项目的环境影响评价。

3.“三同时”制度

“三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染、公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。一般简称之为“三同时”制度。“三同时”制度是我国首创的，它是在总结我国环境管理的实践经验基础上，被我国法律所确认的一项重要的控制新污染源的法律制度。“三同时”制度虽然推行很多年，但仍有些不完善之处。首先，它基本上是以单项治理为主，就是各个污染源都要装上一套治理装置，这个在经济上是不合理的。即使是一个污染源达到排放标准，也会对其所在区域的环境增加污染负荷。其次，“三同时”制度对污染治理的要求一般只限于搞治理设施，进行无害化处理以实现“浓度达标”，却忽略了对污染物总量的降低。

4.排污收费制度

排污收费制度是对于向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担一定污染防治费用的法律制度。我国的排污收费制度是20世纪70年代末期，根据“谁污染谁承担”的原则，借鉴国外经验，结合我国国情开始实行的。我国的排污收费制度规定，在全国范围内，对污水、废气、固体废物、噪声、放射性等各类污染物的各种污染因子，按照一定的标准收取一定数额的费用，并规定排污费可以计入生产成本，排污费专款专用，主要用于补助重点排污源治理等。

排污收费制度是运用价值规律的理论，通过体现经济效益的机制，促进排污单位防治污染的一项独特的制度。它在我国的实施主要经历了以下三个发展阶段：第一阶段，1978—1981年，排污收费制度的提出和试行阶段；第二阶段，1982—1987年，排污收费制度的建立和实施阶段。1982年2月，国务院在总结试点实验的基础上，发布了《征收排污费暂行办法》，对实行排污收费的目的、排污收费的征收、管理和使用作出了统一规定，标志着我国排污收费制度的正式建立；第三阶段，从1988年至今，这是排污收费制度改革、发展和不断完善的阶段。

5.环境保护目标责任制

环境保护目标责任制度是一项依据国家法律规定，具体落实地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。这项制度通过目标责任书确定了一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级政府和决策者的行为规范和政绩考核内容，纳入到各级地方政府的任期目标之中，推动环境保护工作的全面、深入发展。

环境保护目标责任制的实施是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性和技术性强。它的实施以环境保护目标责任书为纽带，实施过程大体可以分为四个阶段，即责任书的制定阶段、下达阶段、实施阶段和考核阶段。责任制是否真正得到贯彻执行，关键在于抓以上四个阶段。环境保护目标责任制的推出，是我国环境管理体制的重大改革，标志着我国环境管理进入了目标管理这一新的阶段。

6.污染限期治理制度

污染限期治理是指对特定区域内的重点环境问题采取的限定治理时间、治理内容和治理效果的强制性措施。污染限期治理包括三个类型：区域限期治理、行业限期治理和点源限期治理。限期治理是以污染源调查、评价为基础，以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批地对污染严重、危害严重、群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取的限定治理时间及治理效果的强制性措施，是人民政府为了保护人民的利益对排污单位采取的法律手段。

限期治理制度是指对造成严重污染的企事业单位，规定其在一定时期内采用一切有效措施，消除或减轻污染，使所排放的污染物符合规定的排污标准，完成治理污染的任务，改善环境质量。这是一种运用行政强制的方式来实行环境治理的法律制度。其有效性取决于若违反了它就必须得到某种惩罚的事后裁定措施的强度和执行效果。

7.城市环境综合整治定量考核制度

城市是一种特殊的生态环境。城市不但人口多、密度大，而且工业集中，经济活动强度大。同时，城市也是国家或地方的政治、经济、文化教育、科学技术的中心，在现代化建设中，城市起着主导作用。但由于城市的这些特点，使得城市的环境污染特别突出。为此，我国于1984年开始了城市环境综合整治工作，其考核分两级进行：一是国家级考核，即国家直接对部分城市政府在开展城市环境综合整治方面的工作情况进行考核。这些城市是各直辖市、省、自治区首府（拉萨除外）以及桂林、大连和苏州。二是省级考核，即对由各省、自治区人民政府自己确定的城市进行的考核。定量考核包括五个方面的内容，即大气环境保护、水环境保护、噪声控制、固体废弃物处置和绿化。

城市环境综合整治工作就是在市政府的统一领导下，以城市生态理论为指导，以发挥城市综合功能和整体最佳效益为前提，采用系统分析的方法，从总体上找出制约和影响城市生态系统发展的综合因素，理顺经济建设、城市建设和环境建设的相互依存又相互制约的辩证关系，用综合的对策整治、调控、保护和塑造城市环境，为城市人民群众创造一个适宜的生态环境，使城市生态系统良性发展。

8.污染集中控制制度

从当代中国的环保政策的实践来看，环境污染治理分为单个点源的分散治理与污染物的集中控制两种形式。前一种形式是初步的、原始的、分散的治理方式，它过分强调单个污染源的治理，追求单个污染源的处理效率与达标率，而忽视区域总的环境质量的改善。后一种则是较为系统化的治理方式，它是指在一个特定的范围内，为保护环境所建立的集中治理设施和采用的管理措施，它以改善区域、流域等控制单元的环境质量为目的，依照污染防治规划，按照污水、废气、固体废物等的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，以尽可能小的投入获取尽可能大的环境、经济和社会效益。环境污染的治理，是以改善环境质量为根本目的，以提高经济效益为原则的。

作为一种纲领性、整体性和长远性的治理政策，污染集中控制制度的主要措施：一是以规划为先导。污染集中控制与城市建设密切相关，必须与城市建设同步规划、同步实施和同步发展。二是规划不同功能区域，突出重点，分别整治。根据区域内不同的污染物性质、种类和环境功能，采取不同的方法来处理。三是由地方政府牵头，政府领导人挂帅，协调各部门，分工负责。作为一项系统工程，污染集中控制涉及方方面面，需要由政府出面，权威性地协调各方面的关系，分头负责落实。四是集中控制与分散治理相结合。分散化治理也是必要的、不可完全抛弃的。对于那些危害严重、排放重金属和难以降解有害物质的污染物，对于大型企业的污染源，要进行单独的、分散的治理。五是拓宽资金筹集的渠道。

9.排污许可证制度

排污许可证制度是国际上较为通行的一种环境治理政策。它是一项具有法律含义的行政管理制度，是指任何单位欲排放污染物，需向有关机关申报污染物的种类、性质、数量、排放地点和排放方式等，经审查同意后发放给排放许可证。实行这一制度，既要有科学性，也要有严肃性和公开性。许可证不是随便可以下发的。作为由政府控制的一项特权，如果它随便地被出售，就构成了政府的腐败。在该项制度中，确定污染物排放总量指标，分配污染物总量削减指标是发放和管理污染排污许可证最核心的工作。科学地确定和合理地分配这两个指标，就必须对当地的环境目标、经济发展、财政实力、治理技术等因素进行综合的分析。

10.对落后生产工艺和设备的淘汰制度

污染强制淘汰制度是指国家以调整产业结构、促进经济增长方式转变、防治环境污染为目的，定期公布严重污染环境的工艺、设备、产品或者项目名录，并通过行政和法律的强制措施，限期禁止其生产、销售、进口、使用或者转让的一种制度。强制淘汰制度对解决中国的环境污染问题，有效促进产业结构调整，实现经济增长方式转变将发挥极其重要的作用。

6.4.4　我国公共环境管理影响评价

我国环境影响评价法律制度主要是在建设项目环境管理实践中不断发展起来的。1986年《建设项目环境影响评价证书管理办法（试行）》，在我国开始实行环境影响评价单位资质管理，同期，环境影响评价技术方法也得到不断探索和完善。之后一系列环境保护法律、法规和行政规章大多规定了有关环境影响评价的措施和要求。例如，1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》都有建设项目环境影响评价的法律规定。进入20世纪90年代后，建设项目的环境保护管理特别是环境影响评价制度得到强化，开展了区域环境影响评价，到2003年《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布实施，环境影响评价从建设项目扩展到规划环境影响评价。2004年2月，人事部和环保总局在全国建立环境影响评价工程师职业资格制度，对从事环境影响评价工作人员进行了规范化管理。

6.4.5　我国公共环境管理的革新

1.转变环境管理手段

第一，要由以行政手段为主逐渐转变为以经济手段为主。环境管理的行政手段和经济手段不是相互替代的，而是互为促进的，应当综合利用，取长补短。我国的环境管理手段也具有多样性，但行政手段运用广泛且比较健全，而灵活、高效的经济手段尤其是排污许可交易制度还只是一种补充。早在1982年，我国就开始在上海进行排污许可交易的试验；1993年，国家环保总局在包头市、太原市、平顶山市、贵阳市、开远市试行排污许可交易政策。到目前为止，我国的排污权交易试点工作已过去10多年，但由于区域发展不平衡引发环境空间主体之间的利益差异、环境消费主体与管理者之间的目标差异、制度结构本身的复杂性和排污权交易合约本身的不完全性等因素，导致排污权交易政策并未成为我国统一的环境政策和主要管理手段。我国要在逐步完善的社会主义市场经济体制下实现环境管制目标，就必须采用以排污权交易为主要内容的经济手段，从协调不同区域的环境空间主体的利益、协调环境消费者和管理者的目标、完善排污权交易制度等方面入手，推动排污许可交易制度的发展，促进环境管制由行政手段向经济手段转变。

第二，扩展市场手段在环境保护领域的应用。从环境与发展的国际国内情况看，市场经济手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面，具有环境保护行政命令手段无法取代的显著优点。西方国家的实践证明，通过一些综合性的环境经济手段特别是税制手段，可有效抑制有害于环境的生产和消费，同时也减少了复杂的行政监控措施及其行政费用。建立健全以税费为核心的环境经济政策。首先，要加强排污费征收和管理，按照排污费标准略高于污染治理成本原则，逐步提高收费标准，尽快改变廉价购买排污权的不正常状况；对达标企业按标准征收总量排污费，对超标者依照级差累进征收总量费；实施开征环境税，对于资源消耗大，特别是能耗大、水耗大、污染重的行业和企业征收环境税；对于紧缺资源征收资源税；而对于符合循环经济要求的建设项目和产品，在贷款和税收上应给予优惠等。制定有利于重点行业环境保护的经济政策。对高能耗、高水耗工业产品制定市场准入标准；制定清洁生产评价指标体系和审计制度；建立生产者责任延伸制度，明确生产企业、销售商对废弃物回收、处理和再利用义务等。

第三，要注重运用法律手段，实现环境管理法制化。法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在20世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的滋生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋，但有一点却得到公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。

2.转变环境管理方式

以公众参与、自愿协议、信息公开等制度为基础的社会调控制度，成为政府、市场之外环境保护的重要社会调控机制和重要的力量源泉。我国环境管理方式要从以强制性管理方式向自愿协议环境管理方式转变。从国际环境保护管理发展趋势看，除继续实施强制性措施——主要指对法规的遵照执行外，更多地在开始倡导和运用鼓励性方式，以更加灵活的方式，鼓励企业实现比现行环保法规标准更高的环境表现。这种最新的环境管理方式就是自愿协议环境管理方式：自愿协议不仅能调动起企业的自觉性和主动性，而且可以降低环境成本，这是对传统管理模式的重要补充和发展，成为在西方国家广泛兴起和运用的一种方式。自愿协议有多种形式；有企业自己制定的、有企业与政府有关部门商定的、有企业与政府和非政府组织（NGO）共同商定的、有企业与NGO商定的，等等。但是，企业与政府的协议约束力最强，因此成为自愿协议式环境管理的主流。

自愿协议包括具体的环境目标和实现目标的时间表，以及签约方的责任与义务。在企业实现协议目标以后，经政府有关部门评估认可，将给以鼓励（奖状、环境标识、新闻媒体的宣传等），甚至给以资金补贴，企业从中可以得到直接或间接的经济效益；如果违约，也要受到约定的处罚。自愿协议实际上也是一种交易，在大多数的情况下，自愿协议等同于合同。自愿协议涉及广泛领域，包括工业、交通运输、建筑业、商业、城市公用事业以及农业等。其中工业和能源领域占有最大的比重，在欧盟国家，废物管理、空气污染、气候变化、水污染、臭氧层保护和土壤污染是自愿协议的重点。

自愿协议已成为环境综合政策的重要内容，并逐渐显示出强大的生命力。“他山之石，可以攻玉。”中国也应大胆地借鉴过来，完善和发展自己的环境管理，为中国的环境保护事业服务。从欧盟实施的自愿协议来看，形式多种多样，并没有一种固定不变的样式。看来，只要不违背法律规定，有益于污染控制和改善环境，形式都是可以自由商定的。欧盟推行自愿协议方式虽有二三十年的历史，也只是在近年间才引起重视并推广起来，这种方式还不是很成熟，也存在风险。因此，我们可以先试点，在取得经验后再逐步推广。

3.贯彻公众参与原则

公众广泛参与是发展新型环境管理机制的重要方面。公众参与环境保护的程度，是国家民主政治的反映，是衡量一个国家、一个地区环境保护能否做好的重要标志。只有在充分尊重公民环境权益的社会环境下，才能调动起公众广泛参与的积极性。国际社会把国家的重视、工商界的大力支持和公众的广泛参与，作为环境保护的三大支柱。许多国家在法律中都做出保障公众广泛参与环境保护的规定。我国在环境法中也有对公民的权利的规定，比如健康权、知情权、检举权、参与权等。近年来环境保护的NGO纷纷建立，公民广泛开展保护环境的宣传、收集和分选垃圾、植树种草，对污染危害环境者检举控告、对社区和更大范围内的开发建设规划和活动提出建议等，表现出很高的责任感和热情，让我们看到了环境保护的希望和最大力量源泉。目前，我国现行法律没有明确规定公民的环境权，但在《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》等法律的有关规定中，体现了维护人民良好生活环境的精神。

受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为”。以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理职能，这已成为当代行政管理的一个重要特征”。环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场“绿色革命”。

中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会和协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。民间环境保护组织志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。当然，环境问题的特点决定了我国公共环境管理体制创新的途径应当是多方面的，本书中所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。