土地资源管理

8.3　土地资源管理

我国人口众多，人均土地面积少，土地资源十分稀缺，人地矛盾尤为突出。目前，我国在土地开发利用方面存在着很多矛盾与问题，如土地退化、水土流失加剧、生态环境被严重破坏等，不仅影响到土地资源本身的充分、合理与有效开发利用，而且影响到国民经济的健康发展与人民生活水平的提高。由于破坏了人类的“资源支撑系统”，在一定程度上也威胁到了后代人合理开发利用土地资源，所以，合理开发利用土地资源，实施可持续的土地利用战略，在我国显得极为重要，更是社会与国民经济持续发展的要求。

8.3.1　土地概述

1.土地的概念

土地是农业生产最基本的生产资料，也是人类社会赖以生存发展不可或缺的物质基础。狭义的土地概念是指一种自然的、未经改变的资源的生产力，包括地表、地表自然附着物、地下矿物和与地表相联系的自然现象。广义的土地则是指地球表面一定幅度的四维空间及其中的自然物、经济物、社会物、时间物所组成的自然、经济、社会、历史的综合体，既包括气候、土壤、水文、地形、地质、动物、植物等自然因素，又包括过去和现在人类活动对土地的种种物质结果和影响。

2.土地的分类和特性

土地分类有多种方式，如果按土地的经济用途（或可能的经济用途）进行分类，可分为：（1）农用土地，包括用于农、林、牧各业的生产用地，主要有耕地、园地、林地；（2）非农业生产用地，包括厂矿用地、交通用地；（3）城乡居民点用地；（4）水域，包括内陆水域及水力设施占地；（5）特殊土地，包括名胜古迹、自然保护区、军事用地、未开发利用地等。

认识土地的特性可以从自然、经济、社会与历史等多个属性去理解：

从土地的自然属性看，土地具有五个特性：一是位置固定。土地的空间位置是不能移动的。二是面积有限。土地面积不可再生，人类可以通过填海扩大陆地面积，但一般不能无限度扩大。三是质量差异性，即土地在自身条件（地质、地貌、土壤、植被、水文等）以及相应的气候条件（光照、温度、雨量等）上存在差异。四是功能永久性。土地的基本使用价值具有永久性，在合理使用和保护下，农用土地的肥力可以不断提高，非农用土地可以反复利用。五是构成整体性。土地空间上包含陆地地面和地下、地上组成的整体。

从土地的经济属性看，土地的特性表现在四个方面：一是供给稀缺。表现在土地的供需矛盾和由于土地的位置固定性和质量差异性导致的特定地区（如城镇周围、经济发达地区、人口密集区）和特定用途（如农业用地、工业用地、商业用地）土地的供给稀缺。二是区位差异。由于土地位置的固定性和差异性，不同区位土地开发、利用会产生不同的经济效益。三是变更困难。当土地投入使用后，轻易变更土地用途将给使用者造成经济损失。四是报酬递减。虽然增加对土地的投入会在特定时期增加土地收益，但是从长远来看土地报酬递减规律是存在的。

从土地的社会属性看，土地的特性表现在两个方面：一方面，土地构成国家领土的基础，在一国范围内是一定主体占有、使用、收益、处分的特定物，是国家社会关系的基础；另一方面，土地利用不仅会影响区域生态环境和经济发展，还会影响群众生活，即土地利用得好，会改善区域生态环境，提高群众收入，反之则会恶化自然生态，产生社会矛盾。

从土地的历史属性看，土地的特性表现为在人类政治规则、暴力强制下，其归属时常处于波动和变化中。

8.3.2　土地的产权及地租理论

1.土地的产权

土地产权是建立在一定土地所有制基础上的土地的归属权利和运用土地的行为权利，包括土地的所有权即土地的最终归属权，也包括具体占有、使用、交易、收益、处置等行为权利，是关于土地的权利的总和，是多种土地权利组成的权利束。土地产权具有排他性、有限性、可分解性、可交易性、行为性五个方面的基本属性。

土地所有权是最重要的土地权利，它是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。土地所有权具有排他性，某人对某块土地享有所有权，就意味着其他人都不得干预他依法对该地行使所有权。土地的占有权是指对土地实际控制的权利。土地的使用权是指不改变土地的所有和占有的性质，按照规定的用途加以利用的权利。土地的收益权是指利用土地获取经济利益的权利。土地的处置权是指法律所赋予的改变土地的经济用途或状态的权利。

土地产权有两层含义。一是法律意义，即产权的各种权利是由法律予以规定的。如我国城市土地归国家所有，农村土地除国家规定之外为集体所有，土地的所有权不准买卖，土地使用权可以出让和转让等。因此，土地的产权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依法改变土地权属关系时，必须办理土地权属变更手续，变更权属证书。二是经济意义，即产权关系，如利用土地应获得的利益，使产权主体利益充分实现等。

2.地租理论

地租是土地所有权在经济上的实现，是土地所有者凭借土地所有权而获得的收入。地租是一个历史范畴，在不同的社会形态下，由于土地所有权性质不同，地租的性质、内容和形式也不同，反映着不同的社会生产关系。在土地所有权还存在的条件下，只要出现土地所有权和使用权相分离，土地使用者就要向土地所有者交纳地租，这就是地租理论的一般原理。

（1）绝对地租

绝对地租是由土地所有权的垄断直接产生的、无论好坏土地都必须支付的地租。它的形成有两个条件：一是在国民经济发展的相当长的时期内，农业的发展没有达到加工工业那样的程度，农业的资本有机构成低于工业，农产品的价值大于生产价格；二是土地所有权的垄断。

（2）级差地租

级差地租是等量资本投在面积相等的土地上，因为具有不同的生产率所形成的、由个别生产价格和社会生产价格的差额所构成的超额利润转化而成的地租形式。土地优劣的不同等级是形成级差地租的条件或自然基础，其产生原因在于土地的有限性和土地的经济垄断。级差地租有两种形式，即级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。级差地租Ⅰ是等量资本投在面积相等的不同地块上，具有不同生产率而形成的级差地租。在这里，土地肥沃程度的差别和位置的差别，是形成等量资本生产率的差别和形成级差地租的主要因素。级差地租Ⅱ是在同一块地块上连续追加等量资本的生产率不同而形成的级差地租。

两者的区别主要在于两个方面，一是反映了农业增长方式的不同阶段。级差地租Ⅰ主要反映农业的“粗放经营”，这时农业发展以扩张土地为主要手段，资本以粗放的方法投在较大面积的土地上，投资额的大小还没有成为农业耕作的决定要素。级差地租Ⅱ主要反映农业的“集约经营”，投资额的大小已成为农业耕作的决定要素。二是超额利润转化为级差地租的情况有所不同。两者的共性和联系在于，级差地租Ⅱ只是级差地租Ⅰ的不同的表现，而二者实质上是一致的。级差地租终究只是投在土地上的等量资本所具有的不同生产率的结果，级差地租Ⅱ的基础和出发点，不仅从历史上来说，而且就级差地租Ⅱ在任何一个一定时期内的运动来说，都是级差地租Ⅰ的不同表现。

（3）垄断地租

垄断地租是由垄断价格产生超额利润所形成的地租。这种地租产生的条件是某些土地具有特殊的自然优势，适合种植某些名贵而又稀少的产品，如质量特别好的烟草、水果、茶叶等。这种土地及其产品的数量极为有限，社会对这些产品的需求又大，这类产品可以按大大超过其生产价格而且超过其价值的垄断价格出售。这种垄断地租源于土地经营垄断，而土地所有权垄断的存在，又决定了这部分超额利润将转化为垄断地租，归土地所有者。

8.3.3　土地经济政策^[7]

1.土地市场体系

中国自20世纪80年代实行改革开放以来，市场经济逐步建立，土地资源的计划经济体制也随之被市场经济体制所取代，土地市场逐步建立起来。中国土地市场的建立和发展伴随着各项制度的出台，每一次新制度的出台总会带来土地市场的进步和发展，同时也带动我国经济体制的不断完善。

我国的土地市场体系由两大部分组成：城市土地市场和农村土地市场。

（1）城市土地市场

第一，土地使用权出让市场。土地使用权出让是指国家作为土地所有者，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用金的行为。国家土地使用权出让有三种形式，即挂牌、招标和拍卖，出让取得的土地使用权可以转让、出租、抵押。这是一个垄断性很强的市场，使用权出让的主体只能是国家，因此，市场价格也基本上由国家控制。

第二，土地使用权转让市场。土地使用权转让是指国有土地使用者将土地使用权转移的行为，包括出售、交换和赠与。这是一个竞争性市场，由多个土地供应者和多个土地需求者组成，转让的价格和方式由市场来控制，市场机制的作用较强。

第三，土地使用权租赁市场。土地使用权租赁是指土地所有者或土地使用者作为出租人将土地使用权出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。国土资源部发布《规范国有土地租赁若干意见》后，这一市场从隐形的状态公开化、合法化，成为我国土地市场的重要组成部分。

第四，土地使用权抵押市场。土地使用权抵押是指土地使用权人将合法的土地使用权以不转移占有的方式向抵押权人提供债务的履行担保行为，其主体是抵押权人和抵押人，即资金拥有者或银行和土地使用者，客体是以出让方式或租赁方式取得的土地使用权。土地抵押市场是连接土地市场和土地金融市场的有效途径，它的兴起必将带动土地市场与金融市场的共同发展。

（2）农村的土地市场

中国农村土地市场的发展相对滞后，主要体现在以下几个方面。

第一，拍卖“四荒”地，包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩，也包括荒地、荒沙、荒草和荒水。《中华人民共和国土地管理法》规定，“四荒”地属未利用地，且仅指农村集体所有的未利用地。具体做法是，在不改变集体土地所有权性质和农业用途的前提下，集体经济组织的代表把“四荒”地的一定年期的使用权以承包、租赁和拍卖的方式有偿转让给土地使用者，土地使用者享有规定年限内的土地开发利用权，并可以转让出租和抵押。其目的在于，提高植被覆盖率，防止水土流失和土地荒漠化，改善生态环境和农业生产条件，促进农民脱贫致富。

第二，山地流转。山地流转的基本做法是在山地集体所有权不变的前提下，将原承包经营改为租赁经营，租期60年，承租人以《集体山地承租使用证》为法律凭证，向集体缴纳租金。租金依山地的位置、开发难易程度等因素的不同而不同。

第三，农村土地股份化。这项制度是针对商品经济发达的地区人均耕地少的特点，在原有家庭联产承包责任制的基础上，对全市的农村集体土地及其他集体资产作价折股，以股份的形式配置土地给农民，并发放股权证书。农民凭借股权对土地收益进行分红。这种股份化有利于土地规划和土地规模利用，提高土地利用效率。

除以上三种形式外，农村土地市场还存在着隐形市场，主要是集体或个人将土地非法进入城市非农用市场。

此外，中央或地方政府通过征用方式将农民集体所有土地转为国家建设用地，并对农村集体实行一定的经济补偿的行为，也是土地流通的重要手段。由于它是政府强制行为，尚未被认定是市场行为，但是它具有一定的市场性。

2.土地价格管理体系

土地作为一种稀缺资源，使得城市土地供求矛盾日益激烈，土地价格有不断上涨的趋势，这势必会滋生土地的投机行为。同时，某些土地经营者，只追求经济效益而忽略了土地的社会效益和生态效益，导致土地利用的恶化。解决这些问题，除要制定可持续土地市场政策及管理政策外，还需要通过价格机制作用于市场，以达到打击投机、规范市场、实现土地可持续利用的目的。

目前，西方国家都采取一定的手段，对土地价格进行调节，这些手段主要包括土地税收制度（包括土地转让收益税、土地保有税等）、公示地价制度、土地收用制度、土地价格管理制度、城市开发制度等。

目前，我国在借鉴国外经验的基础上，已逐步建立起土地价格管理体系的雏形，主要内容包括以下几方面。

（1）建立土地估价体系。该体系包括土地估价制度、估价机构和人员的资格认证制度。通过对城乡土地的基准地价评估和标定地价评估，为地价管理部门制定地价管理政策和对土地交易价格进行宏观调控提供依据，同时，估价人员必须具有一定的学历，经过专门的培训，才可以进行土地估价工作，只有这样才可以保证估价结果的科学性。此外，评估结果要定期公布，这是城市政府管理地价的基本参照地价，也是地产投资者进行投资决策的主要依据。

（2）建立地价监测体系。自1999年开始，国土资源部着手在全国建立地价监测体系。国土资源部可通过获得的信息及时地制定土地价格管理政策，同时利用数据编制全国地价指数，并定期发行。

（3）建立土地供应计划制度和土地储备制度。这一制度的建立有效地从宏观上控制了地价和土地供应。

（4）建立土地交易最低限价制度。《中华人民共和国房地产管理法》及相关法律规定，土地交易价格不得低于政府规定的标定地价，否则，政府有优先购买的权利。

（5）建立土地增值制度。为了规范房地产交易秩序，抑制土地投机，我国自1994年1月开始征收土地增值税，从而有效地抑制了土地价格的快速上涨。

中国的地价管理制度还刚刚起步，其中不完善的部分尚待解决。今后，在注重土地经济效益的同时，还应当重视其生态效益，在现有的土地管理制度中，建立土地开发制度，促进城市土地的投资、改造和建设以及农地的改良，从而实现土地资源的持续利用。

8.3.4　土地利用规划

1.土地利用总体规划概述

当前，土地利用规划管制已成为大多数国家管理和调控土地利用的主要手段。随着经济的发展，人地矛盾日益突出，规划管理逐步成为各国政府维护国家整体利益和实现可持续发展的重要工具。我国历来十分重视土地利用问题，不断组织开展土地资源的保护、开发、利用和综合整治工作。党中央、国务院对土地管理也十分重视，先后出台了一系列的土地政策，实行世界上最严格的耕地保护和土地管理制度。2008年8月，依据《中华人民共和国土地管理法》制定的《全国土地利用总体规划纲要》获得通过，土地利用总体规划的权威性在国家出台的一系列政策中得到加强。

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用整治、保护在时间上、空间上所作的统筹安排和总体布局，是国家实行土地用途管制的基础。在土地利用总体规划的控制和指导下，对建设用地、土地整理、土地复垦、土地开发、土地保护等某一方面或专题编制的规划，称为土地利用专项规划。土地利用专项规划是土地利用总体规划的深化和补充。根据我国《土地管理法》规定，建设用地和土地整理、复垦、开发等项目的立项、审批，要依据土地利用总体规划和土地利用专项规划进行论证和评论。土地是一切社会经济活动的基础资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设强劲的经济、健康的环境和高质量的生活。因此，强调人与环境和平共处和不可再生资源永续利用的可持续发展也就成为当前土地利用规划的主题。

土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排，具有较强的层次性。根据我国行政区划的划分，土地利用总体规划可分为国家、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市、区）和乡（镇）五级，即五个层次。其中国家、省级规划属于宏观控制性规划，其主要任务是确保耕地总量动态平衡和严格控制城市、乡镇和村庄用地规模的前提下，统筹安排各类用地。县、乡（镇）级规划属于实施性规划，其主要任务是按照上级土地利用总体规划的指标和布局要求，划分土地利用区，明确土地用途。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。全国各级土地利用规划协调一致，从而实现土地资源合理配置，发挥土地在社会经济发展中的基础作用。

2.土地利用规划主要内容

土地利用总体规划涉及农业、林业、水利、生态、环境、社会、法律等诸方面，是个多范畴的概念。在时间上，规划期限一般为10年，同时还要展望一段时间，很好地体现了可持续发展战略。土地利用总体规划的内容应当包括以下几个方面：

（1）土地利用现状分析。对规划所在区域的土地利用类型、土地利用方式及结构与布局、土地利用率和土地生产率等方面做出分析，查找出本区域内土地利用的主要问题、有利条件和不利条件，从而为规划编制提供依据。

（2）土地资源供需平衡分析。是指通过对特定区域、特定时间内的土地潜力进行分析，并预测该地区在一定时期内的各类用地规模及动态变化，从而得出该地区在特定时期内土地资源所面临的形势。

（3）土地利用结构与布局调整。为保障规划期内国民经济和社会发展所需用地，实现土地资源的可持续利用，必须加强土地资源的宏观调控，合理调整土地利用结构和布局。《全国土地利用总体规划纲要》中明确指出了结构调整方式：优先安排农用地；合理安排建设用地；积极开展土地整理、复垦和开发；加强土地生态保护与整治。

（4）划定土地利用区，并确定各区土地利用管制规划。根据自然、社会经济条件、土地适宜性、资源的合理配置、产业结构和布局的优化，按照各区的自然条件、资源特点和优势，提出各分区的土地利用方向，合理利用土地的目标和途径。

（5）土地利用指标分解。土地利用总体规划的主要指标是为耕地动态平衡确定的建设占用耕地指标、基本农田保护指标和土地开发整理复垦所增加的耕地指标，上级部门分解的指标，下级土地利用总体规划应当严格贯彻执行。

（6）规划实施措施。规划的顺利实施，必将促进经济社会的可持续发展，促进社会主义现代化建设。但在实施过程中，还会遇到涉及体制、政策、资金和一些难以预料的问题，需要通过深化改革、健全法制、完善管理机制、实行严格的土地用途管制等措施，强化规划管理，保障规划的实施。

8.3.5　耕地可持续利用的土地政策

我国《全国土地分类》将耕地定义为：“耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已开垦滩地和海涂。耕地中包括在南方宽小于1米，在北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂”。根据不同的自然条件和社会条件，对耕地可分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地5个二级地类。

耕地资源是人类赖以生存和发展的宝贵资源，是农业生产最基本的、不可替代的生产资料。但是，我国的耕地利用中存在严重问题：耕地数量不断减少，耕地质量下降，耕地沙漠化、水土流失严重，耕地后备资源严重不足，城市、村镇占有耕地过多，土地利用粗放。因此，政府非常重视耕地保护问题，实施世界上最严格的耕地保护和土地管理制度。1986年《中华人民共和国土地管理法》将耕地保护确定为基本国策，并以法律的形式确立了土地用途管制和耕地占用补偿制度；1998年制定了《耕地保护条例》；2000年为了加大对耕地的保护力度，我国首次在刑法中增加了破坏土地资源罪，明确规定违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；2002年制定《基本农田保护条例》，对基本农田的划定和保护提出了具体要求。为了实现耕地总量的动态平衡，2007年国家又提出要守住18亿亩耕地，即耕地总量不得低于18亿亩。这一系列措施和立法发展情况表明，耕地保护已成为我国经济发展过程中所面临的重要任务。我国实行耕地可持续利用的政策途径主要有：基本农田保护制度、耕地占用补偿制度和土地用途管制。

1.基本农田保护

为了切实保护耕地，国家把按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，以及对建设用地的预测而确定的长期或一定时期内不得占用的耕地称为基本农田。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。为了加强基本农田保护，《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和国土资源部制定的有关规章对基本农田保护制度作了规定。这些制度概括起来主要有以下几个方面：

（1）基本农田保护区制度。法律规定，各级人民政府都要划定基本农田保护区，按照土地利用总体规划将经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，有良好水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，蔬菜生产基地，农业科研、教学试验田等划入基本农田保护区，实行特殊保护。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

（2）占用基本农田审批制度。按照《土地管理法》的规定，凡是建设占用基本农田都必须办理农用地转用审批手续。征用基本农田一律报国务院审批。

（3）占补平衡制度。凡是非农业建设经批准占用基本农田，占用者都必须开垦与所占用的耕地质量与数量相当的新耕地；没有条件开垦耕地或开垦的耕地不符合要求的，要缴纳或补足耕地开垦费，专款用于耕地开垦，保证占补平衡目标的实现。

（4）定期监督检查制度。县级以上人民政府要定期组织土地管理、农业等部门对基本农田保护情况进行监督检查，发现问题及时处理或向上级人民政府报告，采取相应的措施及时解决。

（5）保护责任制度。县级以上地方人民政府要层层签订基本农田保护责任书，对保护目标完成情况进行奖惩，并作为市县领导干部政绩考核的重要内容。乡级人民政府也要与农村集体经济组织或村民委员会签订基本农田保护责任书。农业承包合同也要载明承包农户和专业队（组）对基本农田的保护责任。同时，国家对在基本农田保护工作中取得成绩的单位和个人，予以奖励。

（6）地力建设和环境保护制度。各级人民政府和基本农田的承包经营者要采取措施，培肥地力，搞好基本农田的污染防治。

2.耕地占用补偿制度

我国是一个人口大国，出于对国际和国内粮食安全的考虑，我国政府做出了粮食继续以依靠自给为主的正确方针，所以保护耕地仍然是我国的基本国策。1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》第31条明确对耕地保护做出严格规定：“国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设用地经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”第33条规定：“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量，必须报经国务院批准减免本行政区内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”对此我们通称为“动态平衡，占一补一”，这是我国针对耕地持续减少对资源安全压力做出的正确反应。

值得注意的是，仅强调“占一补一”的面积控制，会给某些人造成“钻空子”的机会，如不少单位或个人占用土地生产力较高、经济区位较好的耕地为建设用地，而用相同面积的偏远的劣地作为其补充。中科院地理科学与资源研究所曾在利用资源卫星影像监测我国耕地总量平衡的研究中发现，我国南方减少了较大面积的耕地，而北方却增加了较大面积的耕地，两者似乎在面积统计数字上是“平衡”的，但实际生产力则是大大地失衡了。因此建议尽快研究出符合我国特点的耕地单位面积生产力的简易计算方法，以控制耕地占补过程中质量与数量的科学折算。

3.土地用途管制

土地用途管制是世界一些国家和地区广泛采用的土地利用管理制度，指为了促进土地资源合理利用和经济、社会与环境协调发展，通过土地利用规划进行用途分区，确定用途限制内容，实行用途转用许可制，对土地用途采用行政、经济和法律的手段进行强制性管理的制度，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制。我国从1999年开始实行土地用途管制，以代替原来实行的分级限额审批制度。主要内容是通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域（农用地、建设用地、未利用地），确定土地使用限制条件，严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地。

土地用途管制实际上就是土地使用管制，其实质是为维护社会公共利益而对土地产权的限制，以此保证土地的合理利用。所以土地用途管制是一种对土地产权的限制手段，任何土地所有者（除了国家）或土地使用者都不能具有完全的土地产权。因为土地（及其他公共资源）是自然界的产物，人们只不过是为了提高土地的使用价值，在土地上不断投入劳动。由于历史的原因，大量的土地归属集团和个人所有，但真正归其所有的应该是他们投入土地的劳动，而不是自然界的土地本身。人人都有享用包括土地在内的一切公共资源的权利。

土地用途管制是出于一个国家全体人民的利益，对于不符合国家人民的利益的土地使用可以而且必须给予限制。要彻底改变封建的土地占有使用认识，建立起土地资源归全体人民持续共享的观念，强化限制土地使用的管理措施。

土地用途管制的客体是已确定用途、数量、质量和位置的土地。管制的直接内容是土地利用方向和土地用途转用。但仅仅以上两方面的管制内容是不全面的，如果土地利用率达不到规定的要求，它仍属广义上的闲置土地。因此，从长远看，土地用途管制还应包括对土地利用程度和效益的管制，这也是衡量土地用途管制目标的主要指标。各种用途管制内容的管制途径和目标见表8-1^[8]。

表8-1　土地用途管制体系内容