矿产资源管理

8.4　矿产资源管理

8.4.1　矿产资源管理的基本概念

1.矿产资源

所谓矿产资源，是指在地表或地壳中由地质作用形成的有用物质的富集体或堆积体，包括各种金属矿产、非金属矿产和能源矿产，也包括在采矿、选冶或提炼（加工）等经济活动过程中生产、形成的矿产品。

矿产资源除了具有物质资源的共性外，还具有特殊性，这主要表现为：

（1）矿产资源的不可再生性和可耗竭性。矿产资源是在千万年以至上亿年的漫长地质时代形成和富集的，相对短暂的人类社会来说，矿产资源是不可再生的，人们可以通过劳动去寻找发现矿产资源，但不能人为地创造矿产资源。

（2）矿产资源的动态性和不均匀性。矿产资源具有时间的概念，其赋存空间是地球，受地质、技术和经济条件三大因素的影响和制约。其中地质条件是天然形成的，就人类社会历史来说，它是不变的。地质作用已经把物质在地壳内部进行了分配，这种分配是不可变化的。同时由于地壳运动的不平衡，地球上各种岩石的分布也是不均一的，因而造成了各种矿产资源在地理上的不均匀性。

（3）矿产资源的隐蔽性和复杂性。矿产资源除少数表露在外，绝大多数都埋藏在地下，看不见，摸不着，人们对矿产资源的开发利用，必须在“租地”的前提下通过一定程序的地质勘察工作。矿产这种“有形资产”必须以“无形资产”——地质勘探报告、储量来表示。而各种矿产又可以划分出众多的矿床类型、工业类型、矿石类型，不同类型的矿产其价值是各不相同的，矿产资源按照其地质勘探程度和经济可利用程度，又划分为不同的储量级别。这些特点带来了矿产资源产权关系的复杂性。

2.矿产资源管理

矿产资源管理是政府以矿产资源所有者和国家行政管理者身份对矿产资源的积累、储备、使用、配置的全过程进行规划决策、调节控制、监督协调，以保障矿产资源开发利用取得最佳经济效益、社会效益和环境效益，实现矿产资源可持续利用的行为。矿产资源管理具有以下特征：

（1）矿产资源管理是以政府机关为主体的政府行为。依据《中华人民共和国矿产资源法》的规定，矿产资源归国家所有，并由国务院代表国家行使矿产资源所有权。因此，在矿产资源管理中，政府机关具有矿产资源所有者和国家行政管理者的双重身份，一方面对矿产资源的所有权及其派生出的其他职能进行管理，维护所有者权益；另一方面以国家行政管理者的身份对矿产资源的勘察、开发、合理利用和保护进行管理，保证矿产资源的可持续利用，维护全社会的利益。

（2）矿产资源管理的对象是作为自然物的矿产资源及与其有关相对人（自然人和法人）的行为。矿产资源是由地质作用形成的，具有利用价值的公共资源，绝大多数是不可再生的；矿产资源的勘探与开发活动具有较高风险性、收益性、社会性，因此，矿产资源管理具有有别于其他公共资源、其他产业管理的特殊性。

（3）矿产资源管理的内容是广泛的、全程的。具体包括按照所有权与经营权适当分离的原则设置矿业权，以法律、法规形式规定矿业权人必须履行相应义务，通过授权各级行政管理机关依法决定矿业权的授予、变更和终止，进行矿产资源的统一规划，实现国家对矿产资源的处分权；通过征收资源税、矿产资源补偿费和收取矿业权使用费，实现国家对矿产资源的收益权。

（4）矿产资源管理的目的是实现矿产资源经济效益、社会效益和环境效益的统一，实现矿产资源的可持续利用，保障社会经济的可持续发展。

8.4.2　矿产资源管理的相关理论^[9]

1.资源价值论

公共资源是有价值的，其价值来源于公共资源的天然价值、劳动价值和稀缺价值。关于公共资源的天然价值问题，国内外已有一些学者作出了极富说服力的系统论证。国际著名生态伦理学家、美国科罗拉多州立大学哲学系终身教授霍尔姆斯·罗尔斯顿在《哲学走向荒野》（1986）中提出并肯定了“自然中的价值”，并将这种价值分类为：经济价值、生命支撑价值、科学价值、审美价值、生命价值、多样性和统一性价值、稳定性和自发性价值、辩证的（矛盾斗争的）价值以及宗教象征价值等。公共资源的劳动价值是指人类在开发、利用公共资源过程中所付出的大量劳动。蔡运龙认为，在公共资源上附加的人类劳动可以分成两类：一是直接附加，这是指直接作用于公共资源对象上的劳动，是人类在从事资源的勘测、开发、保护、更新活动过程中直接附加到公共资源上的活劳动和物化劳动。二是间接附加，这是指那些并不直接作用于公共资源上，但对于改善资源的使用价值有影响的劳动。如开发条件的改善、科学技术研究等。公共资源的稀缺价值指由供求关系决定的价值。晏智杰认为公共资源的价值除了来自其本身属性能够满足人类需求之外，还要受其数量有限性和稀缺性的制约。公共资源越稀缺，其价值也就越大，这是公共资源的供求关系所决定的客观趋势。晏智杰的公共资源论是公共资源的供求价值论，即公共资源的稀缺效用和不断增长需求相结合的价值论。

承认公共资源的价值，对合理使用和有效保护公共资源，消除环境污染，营造有利于人类可持续发展的生态环境和社会环境，具有重大而深远的意义。矿产资源属于公共资源，自然具有价值属性和特点，因此，公共资源具有价值的理论观点为矿产资源管理奠定了理论基础。

2.矿产资源可持续利用理论

矿产资源可持续利用理论认为，矿产资源具有不可再生性，不可再生性体现在矿产资源消耗后不可能在人类历史时期内的同一地域上重新形成同种矿产资源，当矿产资源被人类开发殆尽而最终枯竭，其实物形态永远消失。

19世纪末西方世界的自然保护运动提出了不可再生资源的过速、过度消耗问题。到20世纪70年代末，由于世界范围内的能源危机和环境污染问题，加上可持续发展理论的备受关注，许多著名经济理论学家将注意力重新转向不可再生资源的有效配置上来。达伽和希尔研究了存在替代资源情况下的“优先开采成本较低资源”的准则。由于引入了替代资源问题，所以不可再生资源经济学研究从局部均衡转到了一般均衡。阿罗（K.J.Arro）和德布鲁（G.Debreu）讨论了有关一般均衡的问题，证明了一般均衡解的存在性定理。此外，1986年索洛从理论与方法上对可耗竭资源的最佳配置进行了深入研究。1989年世界银行的资深经济学家赫尔曼·戴利（Herman Daly）提出了最低安全标准，对于不可更新资源的开发利用速度不得超过作为其替代品的、可持续利用的可再生资源的开发速度。

近年来，矿产资源的可持续发展理论有了新的发展，提出了一些新的理论观点，主要包括：（1）矿产资源国际间的配置理论，该理论认为矿产资源是极不均衡的，这种不均衡性表现在区域间、国家间和国家内，矿产资源分布的不均衡性必将导致矿产资源的国际间配置。因此，除了要用区域经济学等有关理论对国内矿产资源进行区域规划外，还要重视世界范围内的规划问题，特别要注重研究由此衍生的矿产资源国际贸易、矿业投资环境改善及国际间投资等问题。（2）技术进步对矿产资源开发利用的经济学问题。矿产资源虽然种类繁多，但具有可替代性，技术进步对于具体矿种的影响十分显著。此外由于技术进步使矿产资源的开发地域范围变得更深、更广。因此，在有关矿产资源可持续发展问题中技术进步是另一个关键因素。在矿产资源应用领域，新技术、新方法和替代产品的使用极大地提高了矿产资源的利用效率，缓解了矿产资源的耗竭速度。（3）代际分配理论。布伦特兰将可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。因此，矿产资源可持续发展的核心问题就是实现其在不同时期内高效率的配置。

另外，也有学者根据前人的研究成果，提出了矿产资源可持续利用的条件。认为矿产资源可持续利用的必要条件为：（1）开采利用不得超越储量极限；（2）废弃物排放不得超越环境吸纳降解极限。由此可见，矿产资源的开采既受限于资源的储量，又受限于环境吸纳的容量，两者是一个动态的相互联系的系统——地球的组成部分。矿产资源持续利用的充分条件为：（1）建立资源的代际间公平配置机制；（2）资源耗减量与补偿量动态平衡；（3）推进科技进步、实施资源的储备战略；（4）减缓资源开采速度、实施节约型资源消耗战略。矿产资源可持续利用理论，为现代矿产资源管理提供了目标和基本思路，是现代矿产资源管理理论改革与创新的重要理论之一。

8.4.3　我国矿政管理的基本内容

矿政管理是指国家地矿行政管理机关对矿产资源以及以其为客体的勘察、开发等社会行为的行政管理。在社会主义市场经济体制下，随着我国地矿行政管理工作的不断深入和加强，矿政管理的基本职能主要包括矿业权管理、矿产资源储量管理、矿业资源补偿费征收管理、矿业监督管理、地勘行业管理、矿业活动的宏观调控、矿业立法和提供矿业信息服务管理等职能。以上各项职能的具体内容如下：

1.矿业权管理

矿业权管理是矿政管理的核心内容，在计划经济体制下，矿业权管理主要是为了避免勘察、开采秩序出现混乱而设定的一种“法律凭证”制度，即探矿权、采矿权由行政主管机关授予；取得探矿权或采矿权的管理相对人，即取得了探矿或采矿活动的“法律凭证”。但是，这其中没有承认矿业权的财产属性和商品属性。实践证明，这不利于矿业投资渠道多元化，影响我国矿业经济的发展。我国在确立社会主义市场经济体制目标后，对矿业权管理制度进行了重大改革，确立了探矿权人有优先取得勘察作业区内矿产资源的采矿权的法律原则。因此，在新形势下，矿业管理主要是指国家以矿产资源所有者的身份，通过对探矿权和采矿权的管理，达到对矿产资源的所有权的基本要求。矿业权管理的主要内容包括：

（1）界定矿业权性质、时间与空间限制。

（2）界定取得矿业权的资格、条件和程序。

（3）界定矿业权人的权利与义务。

（4）审批与授予矿业权。首先，审查矿业权申请人的资质条件。其次，审查勘察计划或开采方案。勘察计划或开发方案，以保证矿产资源得到科学、合理的开发利用。再次，审查矿业权申请人缴纳履约保证金的证明。最后，审查其他申请文件和资料，如地质资料、环境影响报告（包括矿地复垦计划）等。第五，对审查合格者授予探矿权或采矿权。

（5）矿业权使用费管理。国家矿政管理部门根据有关法律法规，以矿区面积为基础，按照每年单位面积（每平方公里或每个区块），向矿业权征收矿业权使用费，促进矿业权人不占用太大面积的矿区，制约矿业投资行为。这是国家以经济手段管理矿业权的主要方式。

（6）矿业权转让的管理。首先，审查矿业权转让人和受让人的条件。其次，审查转让申请和转让合同。第三，制订矿业权评估的结果。第四，决定是否批准矿业权转让的申请。决定批准的，变更矿业权。第五，监督矿业权转让人依法纳税。

（7）管理由国家投资形成的矿产地的矿业权转让。首先，矿政管理部门在矿业权评估机构（中介组织）评估的基础上，代表国家确认由国家投资形成的矿产地矿业权价值，以其作为该矿产地矿业权转让价格谈判或投标的底价。其次，代表国家对由国家投资形成的矿产地进行矿业权转让条件（包括转让价格）的谈判。第三，代表国家通过招标方式转让由国家投资形成的矿产地的矿业权。第四，代表国家回收并管理由国家形成的矿产地的矿业权转让收益。

（8）保护合法的矿业权。通过维护和治理整顿矿业秩序，运用法律手段、经济手段和必要的行政手段来规范、管理矿业权市场，监督矿业权市场的正常运行，从而使合法的矿业权得到有效的保护。

2.矿产资源储量管理

自20世纪50年代初地质部成立以来，我国的矿产资源储量管理工作逐步得到加强，并且已经形成了一套比较完整的管理机构和管理办法。但是，由于这些机构和办法基本上都是在计划经济体制下形成的，目前已不能适应社会主义市场经济的要求。在新的形势下，矿产资源储量管理工作的首要任务就是要积极探索社会主义市场经济体制下矿产资源储量管理工作与矿政管理其他环节的衔接和制约机制，建立一套与社会主义市场经济体制相适应的矿产资源储量管理模式。

在社会主义市场经济条件下，矿产资源储量管理工作的主要目的是：第一，摸清全国的矿产资源状况，提供资源的形势报告，为党中央和国务院的有关宏观决策服务。第二，提供矿产资源储量认定报务，为矿业投资者的投资决策提供依据。第三，确认矿产资源储量，为合理划分开采矿产资源的审批权限和办理有关采矿登记发证工作提供依据。

矿产资源储量管理工作的主要内容包括以下六个方面：第一，矿产资源储量的登记、统计与动态分析。第二，管理矿产资源评定活动：确定矿产资源储量的原则和方法，审查矿产资源储量评定机构的资质条件，认定矿产资源储量评定的结果。第三，研究矿产可供性，提出矿产资源储量认定服务等方面为国家投资的矿山建设项目认定矿产资源储量，以减少国家投资的风险。第四，为金融机构（银行、股票交易所）提供矿产资源储量可靠性认定服务。第五，确认矿产地的矿产资源储量，为划分不同级别矿政管理机关对开采矿产资源的审批、发证权限提供依据。第六，汇交、保存和管理地质勘察档案资料。

3.矿产资源补偿费征收管理

矿产资源属于国家所有并且不可再生，采矿权人开采利用矿产资源以后，这部分的矿产资源价值就转移到矿产品中，因此采矿权人要对矿产资源的所有者进行补偿，而这种补偿只能以货币形态（无法以实物形态）实现。所以，采矿权人要向矿产资源所有者（即国家）缴纳矿产资源补偿费，即从矿产品的价值中提取一定比例归国家所有。国家正是凭借对矿产资源的所有权，对采权人征收矿产资源补偿费，实现国家对矿产资源所有权的经济权益。

4.矿业监督管理

矿业监督管理是矿政管理的重要保证。其主要目的是通过监督矿山企业履行法定的义务，按照国家规定的有关技术标准进行矿业活动，保证矿业法律法规在矿业活动中得到有效的贯彻执行，从而保障矿产资源得到科学、合理的开发利用以及矿产资源的国家所有权益和采矿权人的合法权益不受损害，促进矿业经济和生态环境的协调发展。

矿业监督管理的主要方式有六种：第一种，参与审查矿业权申请人提交的勘察计划或开采方案。第二种，审查矿业权人提交的年度工作报告（勘察报告或开采报告）。第三种，对勘察许可证或采矿许可证进行年度检查。第四种，进行矿山监察或矿山检查。第五种，抽样调查矿业权人是否履行法定义务。第六种，建立并实施履约保证金制度。

矿业监督管理的主要内容包括以下七个方面：第一，监督矿业权人是否依法履行法定义务：依法缴纳各种税费，定期提交工作报告，投入最低地质工作费用，保障矿山安全与职工身体健康。第二，监督矿业权人在矿业权赋予的权利范围内，（包括时间范围和空间范围等）从事矿业活动。第三，检查矿业权人是否按照批准的勘察计划和开发方案进行矿业活动以保证矿产资源得到科学、合理的开发利用。第四，监督检查矿业权人是否执行经批准的环境保护计划。第五，监督检查矿业权人是否执行经批准的矿地复垦计划。第六，对不缴纳矿产资源补偿费和矿业权使用费以及不执行环境保护计划和矿地复垦计划的矿业权人，依法进行处罚。第七，查处非法矿业行为。

5.地质勘察行为管理

地质勘察的行为管理是国务院赋予地矿行政管理部门的一项重要职能，更是我国地质勘察事业得以发展的重要保证。地质勘察行业管理工作的主要内容是：制定地质勘察行业的长期规划与中长期计划以及有关规程与规范，对地质勘察行业各部门在科技、地质工作量、经营管理和改革等方面的经验、信息进行交流。

6.矿业活动的宏观调控

社会主义市场经济条件下的矿业活动，应在国家宏观调控下充分发挥市场对资源的配置作用。由于我国目前尚处在经济体制转轨时期，矿业活动中的一些保障和制约机制还没有建立起来，因此国家更需要运用矿业政策对矿业活动进行宏观调控。一方面，国家投资开展基础性地质工作，其成果构成社会公共产品，为全社会共享；另一方面，国家通过调整贷款利率、税收和其他有利于促进矿业经济的可持续发展的政策对矿业活动进行宏观调控，保证矿业政策的可持续性。国家对矿业活动进行宏观调控的主要任务是制定并实施矿产资源规划和矿业产业政策。

7.矿业立法和立法建议

依法行政是社会主义市场经济体制下的矿政管理工作必须坚持的基本原则，有关矿产资源管理方面的法律法规是各级矿政管理部门执法的主要依据。如果离开这些法律依据，行政管理工作就难以进行。因此，各级矿政管理部门必须大力加强矿产资源法律法规体系的建设，以保证矿政管理工作有法可依。目前在矿业立法方面的主要任务是：认真修改《矿产资源法实施原则》、《矿产资源储量审批管理办法》、《全国地质资料汇交管理办法》和《矿产资源监督管理暂行规定》等有关法律法规。

8.提供矿业信息服务

为了全面促进矿业经济的发展，矿政管理部门要为矿山企业和社会提供有关矿业信息的服务。其主要内容如下：第一，提供公共产品，即基础性地质资料。第二，提供矿产品供需信息。第三，提供矿业权信息。第四，提供其他信息服务。

综上所述，社会主义市场经济体制下的矿政管理工作基本框架可以概括为：以维护矿产资源国家的所有权、合理开发利用矿产资源为宗旨，以法律法规为依据，以矿产资源储量管理为基础，以矿产权管理为核心，以矿业监督管理为保证，研究、制定和实施矿业政策，搞好矿业管理，做好政府服务。