公共住房管理概述

10.1　公共住房管理概述

10.1.1　公共住房管理的概念和特征

所谓公共住房，指的是为了解决中低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助，由建房机构建设并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租的住房。公共住房管理则是政府运用各种手段，如经济、行政、法律等手段来建造、分配公共住房，为更多的贫困人口和特殊人口提供廉价和适合这些人居住的住房。公共住房管理包括管理者、管理对象和管理内容三大要素。管理者主要是指负责执行公共权力的行政机构，管理对象主要是指接受公共住房分配的人口，包括一些贫困人口、少数族群和特定的群体。而管理内容则是指公共住房，即政府利用公共资金建造的用来出租、转借和免费供应特殊人口居住的房屋。

公共住房管理具有这样几个基本特征：其一，政府的干预性。公共住房是政府利用其公共权威对公共资源，尤其是公共住房资源进行再分配的重要方式之一，直接干预住房资源的分配就是其特质。其二，需求对象的有限性。公共住房分配的对象并不是所有的居民，从这点看它并不是平等的。它所针对的对象主要是中低收入者，这些人无能力自己解决住房问题，因此需要政府为其提供适当的帮助。其三，经营目的的非营利性。公共住房的分配，出租等目的不是为了盈利，而是服务，因此需要得到政府公共财政的支持，以便转移到享受公共住房的人口身上。其四，分配标准的复杂性。公共住房分配必须对包括收入、家庭状况、人口数量、地理位置、民族等各个标准在内的多重要素进行综合考虑。其五，价格的低廉性。公共住房的出售或出租价格低于一般的市场价，差价主要来源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。

10.1.2　公共住房管理的产生

为了体现社会公平、缓解社会不稳定因素，进入20世纪以来世界各国和地区大多实施过各种公共住房政策。英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家，早在19世纪末政府就着手建立公共住房系统。1890年英国政府通过立法，要求地方政府为工薪阶层建造经济适用房。1896年，伦敦郡政府在伦敦近郊划地15英亩，建造了第一个供5 700人居住的住宅区。到第一次世界大战时，全国已建成大约2.4万个公共住宅单位。战后的住房短缺和私人房屋租金飙升引发的社会动乱，促使英国政府实行租金管制，并资助地方政府大规模地进行公共住宅建设。到第二次世界大战爆发时，英国公共住宅已迅速增加到200万个单位，占全国住宅总量的10%。第二次世界大战后到20世纪70年代的30年是英国公共住宅发展的高峰时期，地方政府又增建了400万个住宅单位。到1979年，公共住宅已达到近650万个单位，占全国住房总量的三分之一。政府用于房屋建设的开支达到52亿英镑，占政府开支约8%。进入20世纪80年代后，撒切尔夫人领导下的政府改变了长期奉行的住房福利政策，推行公共住房私有化，目的是提高中产阶级的自有房的比重，缩减公共住房开支。从1981年到2001年，政府出售了近190万个单位，自有住房家庭的比重从56%上升到近70%。与此同时，政府缩减住房建设开支，地方政府的建房从20世纪70年代的每年10万个单位下降到20世纪80年代中期的不足3万个单位，到了20世纪90年代中期几乎为零。推动英国公房私有化进程的是1980年通过的《住房法》，该法最重要的条款是“购买权”，即凡是公共住宅的租户，在住满两年以后就有权折价购买其所住的公屋，优惠价起点为房屋市价的30%，折价的幅度依居住的期限而定。居住期越长，折价越多，直至到房价70%的上限。

英国的公共住房配给政策由严密繁杂的资格标准和优先对待系统组成。这种配给政策从早期“先来先服务”的简单体系，发展为复杂的以“分数”为标准评价住房需求的排队体系，如对拥挤户、病人或残疾人、居住在低于居住标准住宅中的住户和军人等加分，按申请等候名单上的等候时间长短加分等。如今英国只有大约占总人口1.5%的300万人口居住在公共住房中，其中2/5是老年人。那些既不是老年人也不是残疾人的个人没有资格申请公共住房，而且规定在低租金住房最高申请线和无补贴私人住房之间必须保留20%的差距，这使一部分既不符合公共住房入住标准，又无力在市场上购买住房的家庭陷入困境。

英国的公共住房政策也影响了我国香港地区的政策。第二次世界大战之后直到20世纪50年代，大量内地移民涌入香港，房租高昂，房屋奇缺。许多居民只好在山坡或空地上用铁皮、木板搭建木屋居住。1953年12月24日，九龙石硖尾一场漫天连营的大火，一夜之间将六条木屋村化为灰烬，5.8万灾民无家可归。1954年香港政府成立徙置事务处，一年内迅速兴建20多座7层大厦以安置灾民，成为香港的第一批公共房屋。1961年，港府实行廉租屋计划，对象是月收入400港元以下的家庭。1964年，政府推出“临时房屋区计划”，以安置不符合入住公屋资格、又没有能力租住私人楼宇的居民。1965年香港公共屋村住户人口达到100万人。1992年，房屋委员会推出“出售公屋予住户计划”，业主购得公屋满10年后，房委会仍保留优先购买的权利；如果业主在市场公开出售，也必须向政府补交差价。“居屋”标准比廉租房高，但一般单元面积也只有50平方米左右，最大面积不超过85平方米。

1960年，新加坡政府成立了住房发展局（简称HDB），除为有资格的居民提供出售或出租的公共住房外，还提供住房物业管理服务。到20世纪80年代中期，低收入家庭申请公共房屋的条件为月收入不高于4 000新元，这几乎包括了新加坡90%的家庭。在20世纪70年代初期，由于政府租屋被大量出售，为避免房地产投机行业，HDB制定了严格的公房再出售政策，公房出售者必须按其原购房价加上装修的折旧费将其住房出售给HDB。

进入20世纪以后，公共住房计划逐渐成为世界性的解决城市和农村地区贫困人口和一部分特殊人口住房问题的必选手段，公共住房计划也成为一个国家和地区解决人民基本生活问题的重要标志。几乎所有的国家都制定了特殊的政策，组建了特殊的组织（如公共住房建设部门）来推动公共住房国家管理计划的执行。公共住房计划成为政府向公民保证提供基础性福利、保护公民的基本生活权利的重要手段，利用公共住房计划，国家政府不仅为公民提供了必要的居住场所，也保证了公民的基本权益，稳定了社会秩序，为少部分弱势群体的生活和发展创造了一定的机会。公共住房计划变成了国家干预住房市场和保护公民居住场所的普遍政策。