社会保障方面国家政府做了什么

11.1　社会保障概述

11.1.1　社会保障的内涵

社会保障这一概念最早使用于美国1935年《社会保障法》。1938年，社会保障一词出现于新西兰的一项法案中。1941年，《大西洋宪章》中也使用了社会保障一词。1944年，第26届国际劳工大会发表《费城宣言》，国际组织开始正式使用社会保障概念。1986年，我国《国民经济和社会发展第七个五年计划》中首次提出“我国将逐步地建立起具有中国特色的社会保障制度雏形”，随之，“社会保障”一词在我国开始广泛使用。

由于各国之间的政治、经济、文化背景、民族传统的巨大差异和发展的极不平衡，迄今对社会保障概念的界定也是仁者见仁，智者见智，还没有一个统一的定义。在美国，社会保障是一种安全网，是对国民所能遭遇到的各种危险如疾病、年老、失业等加以防护的社会安全网^[1]。在英国，社会保障是一种以国家为主体的公共福利计划，旨在保护个人及家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益的服务以提高其福利。在德国，社会保障是指社会公正和社会安全，是为生病、残疾、年老等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争的人及其家人提供的基本生活保障，其目的是通过保障使之重新获得参与竞争的机会^[2]。在日本，社会保障是对疾病、负伤、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面以至国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，给予最低限度生活保障^[3]。

国内学者对社会保障也作出了各种定义。侯文若教授认为：“社会保障是对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失却劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证生活福利增进，从而实现社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种社会机制”；陈良瑾教授将社会保障定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”；郭崇德教授指出，“社会保障的内容是以人为出发点的生、养、死葬和疾病、灾害等引起人的生活遇到困难时，从国家和社会给予的基本生活来源”；郑功成教授指出，社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称。

综上所述，本书认为，社会保障是指国家或社会通过立法和采取行政手段，对遇到疾病、伤残、老年、灾害、生育、死亡等社会成员给予一定的经济、物质的帮助，以保障其基本生活需要的一种社会福利制度。该定义包含三层含义：（1）社会保障的对象是疾病、伤残、老年、灾害、生育、死亡等社会成员；（2）社会保障的责任主体是国家；（3）社会保障的目的是保证人民的生活需要，保障社会稳定，促进整个社会经济的协调、稳定发展。

11.1.2　社会保障的特征

社会保障是一种重要的社会经济制度，它具有以下几方面的特征：

（1）强制性。社会保障通过立法确定国家和社会成员的权利义务关系。国家必须保证社会成员在遇到疾病、伤残、生育、年老等风险时得到基本生活保障，同时必须依法向社会成员强制征收社会保险费。

（2）保证性。社会保障是国家以立法的形式加以肯定和保证的。因各种原因导致的生活困难的社会成员，有权享有由国家保证他们获得的、与当时生产力发展水平相适应的特定帮助。当然，社会保障的水平随着社会生产力发展水平的不同而不同，并伴随着社会生产力水平不断提高而提高。但无论在什么情况下，对具有生存危机的社会成员必须给予物质保障。这样社会成员才会有安全感，在安定的社会环境中无后顾之忧地从事社会生产，使整个社会健康稳定地发展。

（3）福利性。社会保障的福利性表现在社会保障事业是一种社会福利事业，它不以营利为目的。

（4）社会性。社会保障的覆盖范围是全体社会成员。社会成员不分部门和行业，不分就业单位的性质，不分是否有职业，也不分城市和乡村，只要其生存发生困难，就符合享受社会保障的基本条件，就应得到基本生存的物质保障。尽管各社会成员在保障基金筹集方式、保障项目、给付标准或支付方式等方面存在差异，但不存在社会保障上谁有谁无的问题。

（5）互济性。在任何社会条件下，人们都是要互相依赖才能生存和发展，现代社会将互助性作为一种公共道德标准，而社会保障就是一项互助性的事业。社会保障是按照社会成员共担风险的原则组织进行的，其统筹支付和管理，充分体现了互救互助的原则，这种互助性贯穿于基金的筹集和使用的过程中。

（6）公平性。在市场经济条件下，社会成员之间存在一定的收入水平差距，因而贫富分化非常明显，一部分人不可避免地会陷入贫困境地。而社会保障可以通过法律手段强制征集保障基金分配给他们，在一定程度上弥补个人收入分配上的不平等，实现社会分配公平。社会保障的公平性主要体现在：其一，社会成员享有社会保障的机会公平。社会保障制度面向的对象是全体社会成员，任何符合法律规定条件的社会成员，都被强制性地纳入社会保障范围，享受一种机会公平的保障。其二，社会成员的起点和过程公平。社会保障为社会成员提供基本生活保障，使社会成员不至于因为先天不足或某些社会风险的侵害而陷入生存困境，可以恢复社会成员的基本生存能力。其三，社会成员享有社会保障的权利公平。任何符合社会保障条件的社会成员，都有权利享受国家给予的社会保障。

11.1.3　社会保障的功能

社会保障具有多种功能，主要表现在：

（1）基本生活保障。社会保障已经成为国际公约和绝大多数国家法律明确规定的一项公民基本权利。社会保障制度的核心功能就是保障公民在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本收入和基本医疗不受影响，使无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民有生活来源，满足他们的基本生存需求，解除他们的后顾之忧。这不仅是经济发展的需要，也是社会进步的体现。

（2）实现社会公平，促进社会发展。社会公平是以社会成员收益分配和生活状况的公平性为标志，是社会保障发展的重要内容。社会保障制度可以调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入群体的保障标准，减少贫困，适当缩小不同社会成员之间的收入差距，使其保持在一个适度的水平。这样能够在一定程度上缩小城乡、区域和社会成员之间的差距，减少社会分配结果的不公平，促进社会的公平正义。

（3）化解个人与社会风险，维持社会稳定。个人风险是指家庭成员因病、死、伤、残、老等原因以及自然灾害与战争而导致的生存困难或生活水平下降。社会风险是指因自然灾害、战争以及其他原因造成的社会秩序混乱或社会危机。通过制度安排，社会保障不仅可以保护公民不致因遭受意外风险而陷入绝境，使公民生有所食、病有所医、老有所养，而且还可以通过保障个人及家庭的生活稳定，消除因风险而引起的社会不良因素，维护社会生活秩序的安定。同样，企业通过投保企业财产保险，也可以保障企业在遭受自然灾害、意外事故时，能够及时获得保险补偿，使企业发生风险事故的可能性降到最低，从而稳定了企业生产，也保障了社会安定。

（4）调节社会供求，促进经济增长。首先，社会保障为经济增长提供稀缺的人力资本。其次，社会保障可以调节社会总需求，平抑经济波动。当经济衰退而失业率上升、人民生活水平下降时，失业保险和社会救济有助于提高社会购买力，拉动有效需求，促进经济复苏；当经济高涨而失业率下降时，社会保障支出相应缩减，从而使得社会总需求不至于过度膨胀。而且，政府可以通过调整社会保障费（税）率和待遇支付标准，主动调节社会总需求，减少经济波动。最后，社会保障为经济增长提供充足的资金，并促进资本市场的发展。

（5）增进国民福利。社会保障的最初含义是“救贫”和“防贫”，即保证所有社会成员至少都能享有最低的生活水平。随着经济的发展和社会的进步，社会保障的内容在不断扩充。现代社会保障不仅承担着“救贫”和“防贫”的责任，而且还要为全体社会成员提供更广泛的津贴、基础设施和公共服务，从而使人们尽可能充分地享受经济和社会发展成果，不断提高物质生活和精神生活的质量。

社会保障的对象是指向哪些人提供社会保障。在中国，在满足特殊需要方面，社会保障的对象主要包括：其一，社会成员因在年老、疾病、丧失劳动能力或失去工作机会时收入中断、减少或丧失而影响其基本生活者；其二，社会成员出现残疾，导致部分或全部丧失劳动能力而影响基本生活者。在提供基本生活保障方面，其对象主要包括：其一，因技能和能力落伍而陷入贫困的人；其二，因竞争失败而出现的失业者、破产者、生活无着落者；其三，自然灾害导致的贫困者。

11.1.4　社会保障的模式

由于世界各国的社会制度不同，经济发展水平也不同，因此，社会保障制度的实施也不同。世界各国社会保障制度大致可以分为救助型、保险型、福利型、国家保障型和自助型五种模式。

1.救助型社会保障模式

救助型社会保障制度是工业化开始前后所实行的救助制度，是一种初级的、不成熟的社会保障制度形式，典型代表国家是非洲国家。救助型社会保障制度是指国家通过立法或建立有关的社会保障规章制度，以保证因天灾人祸等而陷入贫困的社会成员能得到救助的制度。救助型社会保障模式的特征有：（1）救助的依据是通过政府相应的立法。申请和享受社会救助是公民依法享受的权利，这与慈善机构的“施善”或“恩赐”不同；（2）救助对象为因失业或天灾人祸而陷入贫困的公民、弃婴、孤儿、残疾人、老年人；（3）社会救助的费用由政府的财政支出，其资金来源于国家税收，个人不缴纳保险费；（4）救助的标准为低水平，以维持生存为限。

2.保险型社会保障模式

保险型社会保障制度是在工业化取得一定成效，经济有雄厚基础的情况下实行的。其目标是国家为公民提供一系列的基本生活保障，使公民的失业、年老、伤残以及由于婚姻关系、生育或死亡而需要特别支出的情况下，得到经济补偿和保障。这种保障制度具有以下特征：（1）政府通过有关社会保障的立法，作为实施的依据；（2）这种保险为强制性保险，社会保障费用由政府、雇主和劳动者三方分担；（3）权利与义务相对应，公民只在履行缴费义务取得享受权利后，才能依法领取各种社会保障津贴；（4）保障的覆盖面大，几乎包括了社会全体成员；（5）待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系；（6）保险的项目有多有少，在一定程度上解决了人们生、老、病、死、失业、伤残的后顾之忧；（7）强调公平与效率兼顾，既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争活力。典型代表的国家有：德国、美国、日本、西欧各国。

3.福利型社会保障模式

福利型社会保障制度是在经济比较发达、整个社会物质生活水平提高的情况下实行的一种比较全面的保障形式，其目标在于“对于每个公民，由生到死的一切生活及危险，诸如疾病、灾害、老年、生育、死亡以及鳏、寡、孤、独、残疾人都给予安全保障”。福利型社会保障制度的主要特征是：（1）社会保障政策是福利国家的一项主要政策，依法实施，并设有多层次的社会保障法院监督执行；（2）强调福利的普遍性，它是一种全民保障形式；（3）社会保障资金主要来源于国家一般性税收，个人不缴纳或低标准缴纳社会保障费；（4）社会保障范围由生到死，几乎无所不包；（5）实行广泛而优厚的公共津贴制度，津贴与个人收入及缴费之间缺乏联系；（6）保障的目的已不完全是预防贫困和消灭贫困，而在于维持社会成员一定标准的生活质量，加强个人安全感，保障不仅要满足人们的社会保障需求，而且开始注意满足人们的社会福利需求；（7）财政负担沉重。典型代表的国家有：英国、北欧各国。

4.国家保障型社会保障模式

国家保障型社会保障制度是传统的社会主义国家以公有制为基础的社会保障制度，属于国家保障性质。其宗旨是“最充分地满足无劳动能力者的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力”。国家把社会保障作为解决劳动与社会经济问题的杠杆之一。这种国家保障型社会保障制度的特征是：（1）社会保障支出全部由政府和企业承担，个人不缴纳保障费；（2）工会组织保障事业的决策与管理，一方面劳动者通过人民代表机构对社会保障施加影响，另一方面，从基层工会到中央理事会，都参加实施社会保障；（3）实行低工资、高福利政策，实行公费医疗、低房租，设有失业保险等；（4）保障对象为全体公民，宪法规定，每一个有劳动能力的人都必须积极参加社会生产，对无劳动能力的一切社会成员提供物质保障；（5）保障的目标是追求社会公平。典型的代表国家有：前苏联。

5.自助型社会保障模式

自助型社会保障制度是指以自助为主，以促进经济发展为目标的保障形式。其特征是政府不提供资助，除公共福利与文化设施外，费用由雇主和雇员负担。典型代表的国家有：新加坡、马来西亚、印度尼西亚等。