自然灾害救助

12.2　自然灾害救助

12.2.1　自然灾害的类型

自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。

全球发生的自然灾害，种类多，数量大，分类复杂，灾害形态各异。人们习惯上以自然灾害发生的主导因素（地理属性）为依据，把自然灾害划分为四大类：第一类是气象气候灾害，即由大气圈（近地表大气）变异引起的寒潮、冰雹、热带风暴、台风、沙尘暴、龙卷风、干热风、暴雨、霜降、旱灾等。第二类是地质地貌灾害，是由岩石圈（地壳中和地表）变异活动引起的地震、火山喷发、地裂缝、塌陷、滑坡、泥石流、崩塌等。第三类是水文海洋灾害，如由水圈（陆地水、海洋水和大气水）变异活动引起江河泛滥、泥沙淤积、风暴潮、海啸、厄尔尼诺、拉尼娜现象等。第四类是生物灾害，如由生物圈（动物、植物和微生物）变异活动引起植物病虫害、天然森林火灾、植被退化、生物灭绝等。此外，宇宙空间和太阳系的一些天体的特殊运动现象也会对地球和人类社会构成不同程度危害，这就是天文灾害（星灾），如宇宙射线、太阳辐射异常、电磁异暴、陨石冲击等。

此外，自然灾害还有许多其他不同分类方法，如按灾害波及的范围可分全球性和区域性灾害；按灾害的持续时间可分为长期性、季节性、暂时性和突发性自然灾害；根据灾害出现时间的先后可分为原生灾害（是最先出现的，也称主发灾害）和次生灾害（是原生灾害诱发的，也称从属灾害）；按灾害过程及发生体的物理状态可分为固体灾害（地震、荒漠化、雪崩）、流体灾害（洪水、暴雨）、气体灾害（地气、大风）；按灾害程度可将各种灾害分为轻重不同的等级，也可对多种灾害进行综合分级。

12.2.2　自然灾害的特征

一般而言，自然灾害具有以下一些特征：

（1）潜在性：自然变异的形成有一个能量积累或能量转换的过程。如以地壳运动为主所形成的自然灾害（崩塌、滑坡、泥石流等）多表现为势能转换成动能，其能量积累或转换，少则几天、数月，多则几年、甚至上百年之久，通常不易为人们所直接察觉。

（2）突发性：自然变异往往是其他因素的触动而突然爆发，除了在特定条件下必然会发生外，它到底在何时发生，带有一定的偶然性。突发的自然变异来势凶猛，瞬间释放出巨大能量。人们既使有所察觉，也会陷于猝不及防的境地。

（3）有限性：自然灾害在地域分布上有一定范围，如地震和火山主要分布在环太平洋和地中海——喜马拉雅地带，海啸、风暴、洪涝、滑坡等主要分布在低纬度沿海及近海地带。自然灾害的发生在时间上也有一定的限度，如台风、暴雨、雷电等则随气候的季节变化，表现为夏秋季多，冬春季少的特点。也有许多自然灾害的发生具有一定的周期性。

（4）相关性：各种自然灾害既有各自的形成、发展和致灾规律，以及不同的时空特点，同时各种灾害之间以及它们与其他自然因素之间又相互依存，有着明显的相关性。

（5）社会性：自然灾害会给人类社会经济发展造成危害。同一类型、同一强度的自然灾害发生在社会经济条件不同的地区，造成的损失相差很大。如相同震级和烈度的地震，在人口稠密、经济发达地区造成的损失，远远大于人口稀疏、经济落后的地区。另外，自然灾害的致灾强度和灾害损失的大小还与灾害发生地区的社会经济系统的承灾、防灾、抗灾的能力，人们的防灾意识，对灾害的心理承受能力等因素有关，当强度很大的突发性灾害发生在承受能力差的人群中时，就会出现大灾难。

12.2.3　自然灾害的预防

自然灾害的预防是人类与其作斗争的一个重要方面，它是人类对抗自然灾害的前提。做好自然灾害的预防不仅需要投入大量的人力、物力、财力，而且还需要建立一整套专门的研究机构和测报系统，并开展广泛的社会协作。

自然灾害的预防是一个复杂的综合性的系统工程，它由灾害的监测和灾害的预控构成。灾害监测包括监视和预测两部分内容，而预控则表现为灾害爆发前紧急状态下的应变预控和平时经常性的常规预控两种形式。

1.自然灾害的监测

所谓自然灾害监测，是指借助于一定的科技手段对特定自然灾害发生的可能性及危害程度的评估。评估的基本步骤如下：

第一步，通过严密监测灾害前兆及其相关因素的活动状况，获得大量零星分散的灾情信息。

第二步，经过加工处理后转换为对灾害爆发的可能性及危害性的系统评价。

第三步，将评价结果提供给领导决策部门参考。一般说来，自然灾害的监测范围包括对大气监测、海浪监测、火山地震监测以及太阳活动监测等。监测具有监视和预测的功能。自然灾害的监测过程通常可分为灾害监视、信息处理、灾害评价、临界判断和结果输出五个阶段。

2.自然灾害的预控

灾害的预控是灾害预防的另一个重要内容。它是在自然灾害监测的基础上对可能引起灾害的各种因素采取措施，以制止灾害的发生或尽可能减少灾害的危害程度。

灾害预控也有两种具体的方式：一是在发出警报而灾害尚未来临的这一短暂的紧急状态中的预控。这种预控方式的应急性尤其强，需要实施灾害的紧急预案。紧急预案有两种形式，一种是制止灾害发生的预案，另一种是防灾、减灾的紧急方案。二是进行常规性的灾害预控。这种预控方式通常与日常生活、宣传教育等结合进行，主要包括提高公民的灾害意识，提高防灾技术和能力水平，组建专业救灾队伍，储备救灾物资等。

3.自然灾害预防的主要措施

第一，要在全社会广泛宣传、普及有关自然灾害的常识，使人们树立灾害意识，提高人们对灾害的预防能力。灾害意识也是一种危机意识，掌握科学的灾害知识，树立正确的灾害意识，掌握必要的应急手段，以正常的心态应对可能出现的灾害，相信灾害是可以预防的。例如，在地震发生前有一些小动物会有反常表现。当地震发生后，紧急避难的技术要点是什么，都可以在平常的宣传教育中给予普及。

第二，建立和健全科学的管理制度和法律法规，把自然灾害管理纳入常规化、法制化轨道。许多自然灾害是可防可治的，即使灾害不可避免的发生了，也能够把灾害造成的损失控制在最小的范围内。历史的经验告诉我们，有一些自然灾害恰恰是人为因素造成的。例如，1988年我国的大兴安岭特大森林火灾，主要是由于规章制度不严格、法制观念淡漠的必然结果。

第三，制定紧急预案和善后计划。自然灾害的紧急预案是指建立在灾害监测基础上的，对紧急状态下的人员组织、物资装备、通信联络、控制措施以及行动程序等方面的安排。善后计划则是在灾害发生之后对灾区的饮食、居住、救灾、医疗、防疫、生产、生活等方面的指导性安排。其实，善后计划和紧急状态预案有时是分不开的，更多的情况下，善后计划是包括在紧急预案中的，它体现的是紧急预案的后续管理。紧急预案一般是在灾害前编制，而善后计划更多的是在灾害发生后，根据灾害的实际情况制定。由于常见的重大自然灾害频繁发生，人们已经积累了相当的经验，因此，也有许多情况下，善后计划是事前制定的。当灾害发生后，再根据实际情况作必要的修订。自然灾害紧急预案以及善后计划，可以减轻灾害爆发时决策的压力，使管理机构能够从容决策，从容应对，使参加灾害管理的各相关部门能够迅速进入预控状态，迅速采取行动，尽快控制灾情的蔓延。紧急预案的一个重要方面就是组建专业化的救灾队伍。专业化的救灾队伍是进行灾害危机处理的重要力量，诸如扑救火灾的消防队、地震救灾队、防洪抢险的路桥队伍等。专业救灾队伍的职能就在于能够及时适应危机环境，在最短的时间内能用最快的速度和最科学的方法制止灾害的扩散蔓延，为灾后的恢复奠定基础。

12.2.4　自然灾害的救助

即使人类的防范措施非常严密、科学，有些自然灾害也是不可避免的。当灾害真的来临之际，公共危机管理机构和社会公众如何开展抗灾救灾工作呢?一是立即启动紧急预案，按照事先编制的预案在当地灾害管理机构的统一领导下有序开展救灾活动。对于新发生的没有紧急预案的危机，管理机关要根据灾害的实际和可能的走向制订救灾方案，组织群众开展救灾活动。

1.救助的指导原则

公共危机管理中所有的原则都适用于自然灾害的救灾活动。综合多年来国家和各地救灾的经验，我们在自然救灾活动中应该突出“统一领导、部门分工、分级负责、广泛动员、统一协调、快速高效”的原则。

2.灾情报告

自然灾害发生后，当地人民政府必须立即向上一级人民政府和有关部门报告初步灾情并迅速组织有关部门调查核实灾情。发生特大灾害的，可以越级向上级人民政府或主管部门报告。灾情报告内容主要包括：灾情种类、发生时间、地点、范围、程度、灾害后果、救灾工作和灾民生活安排情况，灾区存在的困难和需求。一些地方严格规定了灾情发生后的报告时限。例如，江西省规定，特大洪涝灾害发生后，所在县（市、区）政府在2小时内向区市政府报告受灾信息，13小时内上报灾情及救灾情况。区市政府在接到报告后1小时内向省政府报告，并抄送省救灾应急指挥部办公室。

各级人民政府及有关部门接到灾情报告后，应立即向人民政府主要领导报告，同时向有关部门通报灾情。由各级人民政府根据灾害等级确定救灾应急预案的启动时机。

3.成立救灾应急指挥中心

灾情发生后，应立即成立救灾应急指挥部，统一指挥领导救灾工作。我国，省人民政府救灾指挥部一般由省人民政府主管副省长任指挥长，省人民政府主管副秘书长和省民政厅厅长等相关部门的领导担任副指挥长，负责指挥、组织和协调全省重大灾害的救灾应急工作。指挥部下设办公室，该办公室设在省政府办公厅或某一职能部门。办公室根据实际情况还可以具体细分为几个工作组，例如，可分为综合联络组、灾情信息组和具体工作组等。

4.灾后重建

灾后重建是自然灾害管理的一个重要环节。在遭受毁灭性的重大自然灾害，例如地震、洪水、飓风、风暴潮等来临时，紧急救灾只是为了防止群众的生命和财产等遭受更大的损失而采取的临时性措施，灾民被转移到安全的地带，保障灾民的生活，保证灾民有饭吃、有衣穿、有水喝，搞好卫生防疫工作。但是，当灾害过去之后，灾民就要修复损耗受灾体，着手重建家园，恢复正常的生产生活，恢复正常的社会秩序。灾后的重建工作并不是简单地恢复到灾前的状态，而是总结灾害发生和救灾的经验教训，合理规划，在更高的起点上重建家园和恢复生产，避免出现同样灾害的侵害，防止其他灾害的破坏，把重建当作一个契机，使新的家园更加安全、美丽，使人们的生产生活更上一个台阶。因此，灾后重建需要精心设计与精心实施。