中国公共危机管理

12.4　中国公共危机管理

12.4.1　我国公共危机管理的紧迫性和重要性

从理论层面分析，目前我国正处于经济转轨与社会转型时期，一方面社会结构走向全面分化，社会制度系统存在较大程度的变迁。在这样的变革过程中，利益和权力都将在不同的主体之间进行重新分配、转移、整合，形成诸多不稳定因素，这也就存在产生不同危机的可能。另一方面，随着国内社会贫富差距加大，经济秩序调整，人们的心态极易失衡。国内经济发展的不均衡，传统道德文化体系的解构和信仰危机的出现，国际经济秩序的重建以及国际极端势力的发展等，都决定了在今后一段时期，中国可能面临各方面的危机，而且危机所涉及的领域将越来越多元化。

从现实情况来看，自20世纪90年代以来，我国几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件，自然灾害频频发生，重大安全生产事故居高不下，群体性事件屡屡发生。此外，公共卫生事件也对公共安全构成了直接的威胁和挑战，如2003年的SARS事件、2004年的禽流感事件，对社会造成了极大的危害，对政府的危机管理也构成了严峻的挑战。因此，处于危机多发期的中国，必须加强政府危机管理才能维护社会的稳定发展。

12.4.2　我国公共危机管理的现状

1.我国公共危机管理的法律法规体系

我国公共危机管理的法律法规体系是在2003年SARS爆发之后逐步建立和完善起来的，2003年的SARS事件使我国政府意识到加强政府危机管理的重要性，也使我国的危机管理逐步向法制化的道路迈进。

2003年5月13日国家发布的《公共卫生突发事件应急条例》，不仅为解决未来公共卫生突发事件搭起了完整的法律框架，而且还使突发事件处理机制纳入了法制化管理的轨道。2004年3月14日，第十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将宪法中有关的“戒严”的规定修改为“紧急状态”。“紧急状态”条款入宪，为国家机关在紧急的危机状态下行使紧急权力提供了最根本的宪法依据。

2005年1月26日，国务院第七十九次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，以及25件专项应急预案、80件部门应急预案，这些应急预案基本涵盖了我国常发公共危机的主要类型。《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四级。按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。我国政府还根据风险分析结果，将可能发生和可以预警的突发公共事件用红色、橙色、黄色和蓝色表示。政府要求对发生的特别重大或者重大突发公共事件不得迟报、缓报、瞒报和漏报，并要在突发公共事件发生的第一时间向社会发布简要信息。各省、自治区、直辖市也分别完成了省级总体预案的制定工作，许多市、区（县）也制定了应急预案。这一系列应急预案的制订与完善，为统一的突发事件应对法的出台打下了基础。

2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于2007年11月1日起施行。该法明确了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处理与救援、事后恢复与重建等各个环节的法律制度，尤其是对统一的应急管理体制，在突发事件与紧急状态时期政府可享有的紧急权力和可采取的紧急措施，公民在紧急状态时期的紧急业务和权利保障等，都做出了详细具体的规定。这是我国针对突发事件颁布的第一项法律性文件，充分体现了国家对政府危机管理工作的重视。

2.我国公共危机的组织管理体系

我国政府在近年来的危机管理实践中逐步形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的组织管理体系。

（1）统一领导，综合协调。国务院是全国应急管理责任主体和最高行政领导机构，统一领导各类突发公共事件预防和处置工作。国务院设有安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责领导和协调相关领域的应急管理。如遇到重大公共危机，通常是启动非常设指挥机构或者成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，国务院有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。为了加强国务院非常态管理的协调职能，2005年末国务院在国务院办公厅内设立了国务院应急管理办公室，为司局级机构，职能是负责国务院办公厅所承担的相关应急管理方面的值班、信息汇总和综合协调工作，发挥运转枢纽作用。中央政府统一的行政权是通过各级地方政府实现的。地方政府在国务院领导下具体实施应急管理的领导，即由党委和政府共同负责，并承担管理责任，在政府办公厅（办公室）内成立应急管理办公室，在各个相关部门确定管理职能，将政府应急管理权限落实在这些机构中，同时，接受国务院和上级政府的指导。

（2）分类管理。一种或几种相关重大公共危机由国务院对口主管部门为主负责预防和处置工作，其他相关政府部门参与配合。国务院各职能部门中设有应急管理的机构，为了应对职责范围内的重大公共危机，分别建立了各自的应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍，并形成了危机事件的预警预报体制、部际协调体制和救援救助体制等。

（3）分级负责，属地管理。根据公共危机发生的规模程度和影响范围，分由各级政府实施应急管理；跨省区、跨部门或特别重大的公共危机，由国务院及有关部门进行直接管理，地方各级政府予以协助配合；其他局部性的或一般性的公共危机，由地方相应层级政府负责处理，上级政府或有关部门可予以指导、支持和帮助，初步形成了条块结合的管理结构和响应体制。

12.4.3　我国公共危机管理能力亟待提高

公共危机管理能力是一种系统的综合的应对、处理危机的能力，既包括对公共危机事件的预防，又包括对发生的公共危机事件的处理与应对。公共危机管理能力主要包括公共危机预警能力、公共危机决策能力、公共危机沟通能力、公共危机社会动员能力等。目前，我国政府的公共危机管理能力，离我国的危机管理需求还有较大差距，亟待进一步提高。

1.公共危机预警能力

公共危机预警能力是指政府收集和处理各种危机信息，对潜伏阶段的危机进行有效的警示、预防，对正在发生和已经发生的危机进行处理时所具备的应对能力。

我国目前缺乏统一的国家级紧急事务管理机构，客观上造成了对每一年度或者更长时间内可能产生的危机事件缺乏宏观性的总体考虑，对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，不能把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理中。同时，政府也没有从国家安全和国家利益的高度制定反危机战略，导致政府很难发现危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征，而在危机爆发后处理过程中政府往往临阵磨枪、仓促上阵，显得十分被动。

2.公共危机决策能力

公共危机决策能力是指政府在面临危机时迅速地搜集信息、研究对策并果敢地作出重要决策的能力。目前，我国的公共危机决策能力还比较弱，主要表现在：

危机决策意识欠缺。从近年来SARS、“广西南丹”矿井透水等事件的处理来看，在事件刚刚开始出现苗头时，很多地方政府根本就没能够意识到问题的严重性，根本没有意识到这会发展成为一场社会危机，所以也就根本谈不上采取应对措施了。相当多的地方政府危机决策意识欠缺，反应迟钝，决策方案迟迟未能出台，导致后续工作的被动，造成了危机的蔓延、扩散，使损失加大。

危机决策机构存在缺陷，缺少专门的专业化、规范化、制度化的危机决策核心机构。现有的决策部门条块分割，权力和利益部门化、地方化，造成了决策的部门化、地方化。另外，决策智囊机构的作用也不突出。决策智囊机构是为政府决策者提供决策方案、充当参谋的组织机构，其地位和作用是不言而喻的。然而在中国，决策智囊机构的地位、作用并不突出，决策智囊机构的参谋作用受到不同程度的歧视，没有真正得到发挥。

决策信息系统不完善。中国的信息机构采取分级管理体制，即统计局、信息中心和信访部门等信息机构隶属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级地方政府，倘若下级政府瞒报、虚报有关数据，造成信息失真，则会导致上级政府决策失误。同时，中国的信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，一般只收集上级要求搜集的有关信息，对于一些潜在的社会问题或相关的信息则不能及时搜集。

3.公共危机沟通能力

公共危机沟通能力是指危机情境中组织系统（包括危机应对组织、危机参与组织以及其他利益相关组织和个人）在为解决危机而进行的信息发送、接收、理解、决策、反馈的过程中，在较短的时间内完成信息的及时、准确、可靠、灵活的传递和处理的能力。目前，我国的公共危机沟通还存在着以下问题：

各政府、部门之间缺乏有效的沟通协调机制。在中国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象，沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下，各个政府、部门之间的协调非常困难。当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确，许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致，导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。

政府与媒体沟通不畅，媒体功能缺失。危机发生后，媒体是公众和政府的一座桥梁。公众通过媒体了解事件的真相和进度，政府利用媒体来平息危机和化解危机。同时，媒体也热衷于以危机事件的报道作为热点。中国的媒体习惯于接受政府的领导并与之保持高度的一致，容易出现“一边倒”的情况，弱化了大众传媒舆论监督和议程设置的功能。同时，主流媒体介入的相对滞后，给了流言以可乘之机，使得流言这一畸变信息形态堂而皇之地成为舆论。以2003年中国发生的SARS危机为例，媒体失语是前期造成局面失控的直接原因之一，后期的报道失控则又从反面观照着媒体功能的失范。媒体是沟通必须倚重的手段，媒体运作不良，毫无疑问会大大增加政府危机管理的成本。

4.公共危机社会动员能力

公共危机社会动员能力是指政府借助公共权力对人、财、物等资源进行调动和整合，群防群治，快速、及时、高效地应对危机的能力。公共危机社会动员能力是公共危机管理能力的重要组成部分。我国公共危机管理的社会动员能力较弱，主要表现在：

中国公共危机管理中的政治动员能力很强，而社会动员能力相对不足。由于长期高度集中的计划经济体制影响，中国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的求援体制和应急管理模式，所以公共危机管理中还是依赖政治动员能力的发挥，即喜欢大兵团作战的“人海战术”，善于投入军队等集团性的力量。这种形式有其优点，特别是在应对单项危机事件的快速反应能力比较强，但相应的对复合公共危机事件的快速反应机制就显得效率比较低。

民间组织发挥作用不够，自我管理能力薄弱。以SARS危机为例，自2002年11月广东首先发现首例病毒，到2003年4月北京和部分省市爆发SARS，中国的民间组织基本没有发挥出快速反应、及时行动的组织优势，直到政府对SARS全面宣战，民间组织才开始陆续行动起来。从总体上看，社会力量和民间组织在整个危机管理应对体系中发挥的作用还不够，主要表现：第一，缺乏工作的自主性和灵活性，发挥主要作用的民间组织大部分是有政府背景的、行政色彩浓厚的人民团体；第二，缺乏工作的及时性和有效性，往往在政府发出倡议或采取强有力的政策措施之后才开始行动，未能及时、有效的弥补政府缺位，错失了遏制危机的良机；第三，缺乏工作的创新性和专业性，未能体现出民间组织相对政府组织的工作优势。

12.4.4　提升我国公共危机管理能力的对策

目前，中国正处在改革开放和现代化建设的转型时期，在改革开放力度不断加大，社会主义市场经济快速发展的形势下不可避免地因各类矛盾和问题引发不同程度的危机事件。如何有效地应对这些危机事件，对中国各级政府部门来说，是一个紧迫的现实问题。中国政府长期以来习惯于常态管理，面对突发性的危机，政府表现出危机管理能力偏弱的状况，因此，提升中国公共危机管理能力迫在眉睫。

1.强化公共危机管理意识，开展危机管理教育培训

有效的危机管理需要树立全社会的危机管理意识，这是危机管理的起点。危机管理首先必须进行思想观念的更新，破除天下太平的观念，时刻强化政府日常运作中的危机意识，培养行政机关工作人员乃至公民的危机意识。其次，我们必须重视领导干部和公务员危机管理知识与能力的培训。将危机管理知识作为领导干部和公务员培训的必须课程，培养他们的危机意识，掌握危机应对措施和危机处理手段，在心理上和物质上做好危机准备。第三，在中国危机管理中急需对普通民众开展危机应对教育，使普通民众了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定的自我保护的方法，提高他们的危机应对技能，从而增进社会整体的危机应对水平。

2.建立快速有效的公共危机管理机制

公共危机管理是政府公共管理职能的一个重要组成部分，一个完善的公共危机管理机制应该包括危机发生前的监测预警、危机发生后的应急处理以及危机结束后的总结评估等多个环节。

（1）危机发生前的监测预警

危机发生前的监测预警主要包括：第一是对导致危机的因素和危机征兆进行持续监测，要有效整合现有的各种监测体系，建立危机监测基础数据平台；第二是设计危机预警分析指标，建立数字化模型，增强危机应变能力；第三是研究制定应对各种危机事件的防范预案，预案要根据突发事件的变化和实施中出现的问题及时进行修订、完善；第四是建立快捷、通畅、及时、准确的信息网络，确保信息及时公开、透明、翔实。

（2）危机发生后的应对处理机制

应对处理机制主要包括以下内容：第一是建立快捷、高效、权威的危机处理组织。在危机发生时，以最快的速度建立危机控制中心，调配危机处理专家及经过专门训练的危机处理人员，配备必要的危机处理设备，全面实施危机控制和管理计划，以保证统一指挥、果断决策和迅速采取行动；第二是按照在紧急状态下进行危机处理的计划，紧急启动危机处理系统，并能随机应变，在事前计划与随机情况结合的基础上，及时制定出危机处理计划。第三是紧急启动并运用危机决策管理程序，整合社会资源，实施紧急应对方案，凝聚人心，尽快战胜危机，减少危机引起的损失和负面影响，避免引发相关的社会矛盾和社会事件。

（3）危机结束后的总结评估机制

公共管理危机消除后，各级政府都要认真分析危机事件产生的原因、条件，及时总结经验，吸取教训。要科学地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，并不断加以改进、加以完善。要对导致危机事件的有关责任人进行严肃处理，对有关政府及其工作部门故意隐瞒、缓报、谎报突发事件和玩忽职守、失职、渎职等行为，要追究相关人员的法律责任。

3.进行公共危机管理组织结构创新

中国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，日益频繁的危机考验着政府的公共危机管理能力。传统的官僚制由于自身机械性结构的缺陷，其组织结构与组织体系过于僵化的部分无法适应危机的快速应对，因此必须进行制度变革和体制创新。面对危机，应该改变过去那种仅仅依靠政府的一元危机应急反应机制和建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制，要建立多元治理主体高度整合的危机管理体系和组织运作模式。应对危机的思路和具体做法，可能会因危机的不同种类而千差万别，但是不管面对什么样的危机，一种多元主体协调有序参与的、多层次配套运作的、高度网络化的弹性结构是必须的。为此，很有必要借鉴企业管理中的团队结构，利用团队灵活有机的优点应对公共危机。

中国没有一套独立和常设的危机管理协调机制，更没有专门的团队组织来管理危机。每次灾害发生后，根据灾害程度，各省政府办公厅临时成立一个工作小组，应付省内的危机。当遇到像这样单个省市无法处理的事件时，中央政府会成立一个临时工作小组，协调各个省市的救灾与危机处理工作。这种临时成立的领导小组不具有延续性，缺乏成熟的危机处理操作方案，协调性很差。因此，有必要在政府组织中构建危机管理团队，把危机管理团队作为政府全面危机管理的一个基本组织单元。

4.建立有效的危机信息沟通机制

首先，完善行政层级危机信息汇报制度。完善行政层级信息汇报制度，必须明确危机信息的界定和分类、各层级汇报各类危机信息的时间期限、特大危机的特殊汇报方式、向国务院直接汇报的要求说明以及责任追究细则等。在完善传统行政层级危机信息汇报制度的同时，还要建立网络直报系统。在中国的行政层级节制体制下，下级往往有报喜不报忧的问题，如果单靠行政层级的汇报，难免就会出现信息滞后和信息缺失，甚至会出现信息失真等问题。目前，中国卫生部已经建立了统一的国家公共卫生信息系统、重大疾病监测报告信息系统，实现了国家和省、市、地、县层级的疾病预防控制机构以及各级各类医疗卫生机构的联网。从2004年4月1日起，传染病疫情报告已经由过去每月按行政单位逐级上报改为全部由医疗机构网络直报。

其次，要及时加强与媒体的沟通，充分发挥它们的积极作用。在重大公共危机发生时，掌握媒体，加强与媒体主动协调和沟通是非常关键的环节，政府必须充分发挥媒体的积极作用。特别是在面对社会突发性公共危机事件的发生、处理和应对时，由于媒体报道内容的特殊性和信息传播带来的巨大社会扩散效果，更需要作为危机管理者的政府主动与媒体作深入的沟通、协调和合作，构建两者之间完善良性的危机信息交流与沟通渠道。政府要充分发挥媒体的积极作用，不能仅仅停留在原则上，必须创造媒体公正介入的秩序，制定具体的、可操作性强的法律规定。作为执政党和各级政府管理部门，也要明智、客观地对待灾难新闻，形成一个良好的报道环境，使新闻真正成为公众了解外界的窗口。

5.构筑公共危机的网络治理模式

网络治理是目前在西方流行的一种公共管理理论。网络治理强调公共管理主体的多元化，强调各主体之间的互助合作，强调“多中心”治理。网络治理模式下，政府不再是唯一的公共管理主体，政府与公民社会和众多非政府组织一道处理社会公共问题。目前，中国正处于公共危机的高发期，仅仅依靠政府部门的力量是很难做到危机应对的高效、快捷、灵活的。因此我们在公共危机管理中应当最大可能地吸纳多种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机治理网络。

6.加强公共危机管理研究

危机管理作为国际领域的一门独立学科引入中国的时间不长，学术界和理论界对此的研究还处在相对薄弱的发展阶段。中国政府在危机管理方面的相对薄弱是和学者的相关研究相对落后密切相关的。要改变这种状况，各级政府需要和危机管理方面的专家通力合作，加强危机管理研究。