中国公共事业评估

13.4　中国公共事业评估

13.4.1　我国公共事业评估的现状

改革开放以后，随着我国公共事业的不断发展及其对经济社会的巨大推动，公共事业部门开始日益重视对公共事业的评估，不仅评估内容已从单一的绩效评估发展到一些社会效益评估，而且还建立了对公共事业的事前、事中和事后的全程评估，同时也组建了一些评估专家队伍，不断探索评估的方法，从而有效提高了公共事业管理的效益、效率和科学性。如2008年奥运场馆的建设中，许多专家对之进行了科学的评估论证，从而及时调整了最初的建设方案，这不仅提高了奥运场馆的建设水平，还为我国节省了大量宝贵资金。再如对高等教育实施本科教学评估，从而掌握各个高校的整体办学实力、教育质量、管理水平及存在的不足之处，使教育行政管理部门和高等学校在评估压力和评估结论的指导下实现高等学校的完善、发展和提高。但从整体来看，我国公共事业评估过程中还存在着很多问题，具体表现为：

1.评估内容不全面，较少综合性评估

目前公共事业评估中，过分重视绩效评估而对社会效益的评估较少，或不够全面；过分注重效率原则而忽视满意度原则，没有将公共信任和公众满意作为政府绩效评估的根本标准，从而大大降低了公共事业服务于公民的作用。如城市规划中还存在只追求城市建设的面积及发展速度，而忽视了建筑物高度密集、人口稠密建筑物面积系数高、居住房屋拥挤、路窄、噪音大等造成的城市居民健康问题。公共交通建设也是如此，对其评估只以当年对路况的新建、维修数量作为评估的主要内容，从而导致盲目追求数量，却忽视了修路过程中给城市居民带来的不便，如堵车现象严重，修路资金的合理利用、对环境的污染程度等，从而使市民怨声载道。

2.政策评估的方法亟待提高

在评估的方法上，定性分析与定量分析的方法没能很好地结合起来，严重影响了评估的实效。以公共事业绩效评估来说，大部分公共管理部门在绩效评估方法上存在着重定性评价、轻定量评价的误区。对一个单位的评价主观随意性大，而缺乏有效的数据支持和科学的分析测评；或者只注重从总体上对公共事业的绩效进行把握和审视，而忽视具体的细节和效益；或者以规则为本，忽视对公共事业的提供者提供的服务质量、服务效果的衡量从而使工作的效度和信度多流于形式^[17]。

从当前公共事业评估所采用的具体方法来看，公共事业评估一般采用专家判断法和自我评定法相结合的方法。这种方法虽然有其优点，如专家判断法提高了公共事业评估活动的客观性、自我评定法使得公共事业评估活动经常化，但是不足之处也很明显：专家判断法的实施在很大程度上依赖于专家的专业素质和职业道德，然而我国沿袭已久的传统习惯、独特的人文环境、复杂的人际关系无疑都对专家判断法得出的评估结果的客观性、准确性具有负面影响。自我评定法在评估过程中也有不足。由于评估者都是本部门内部的人员，评估效果的好坏直接影响其声誉和工作，因而为了维护其部门及个人的利益和声誉，评估者较易出现文过饰非、隐恶扬善的情况。总之，由于评估方法本身及我国独特的本土色彩影响，使评估结果的准确性有待质疑，评估的方法有待进一步改善。

3.有效的公共事业评估信息系统尚未建立

评估有赖于充分的信息和各种数据，否则评估活动的科学性、可靠性无从谈起。然而，我国公共事业评估还未建立有效的信息系统，评估还存在着大量的信息失真现象。出现这种现象的原因之一是评估过程中相关部门的领导为了追求表面政绩，在统计数据上做文章，使得整个公共事业评估信息系统中充斥着虚假数字，严重别离了公共事业评估客观性的本质要求。另外一个原因，则是信息收集系统未能形成，公共事业评估者对获得的信息和数据缺乏审核和监督，从而形成了获取信息到信息失真再到评估失效这样一个怪圈，使得评估失去基础和依托难以进行或评估失效。

4.公共事业评估主体单一，评估队伍比较薄弱

我国公共事业评估主体以官方为主，且多是上级机关对下级机关的监督，缺乏社会组织和社会公众的参与，这使得大多数公共事业评估只是以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式，对本部门或本系统工作进行汇总，结果是只重视自身评价，忽视了社会组织和社会公众的评价。评估主体中社会组织和公众代表的缺位，导致公共事业评估过程中相关利益群体和个人话语权的缺失，使得评估结论所涵盖的观点不够全面。此外，公共事业评估主体中专业评估组织的缺乏，也使得评估结论受评估主体自身专门知识、素质和理论水平及参与评估能力的局限。另外，我国目前许多评估专家组成员的学术结构、年龄结构以及工作背景结构不合理，这些都会在一定程度上影响评估的结果。

5.寻租行为和被评估对象抵制现象的广泛存在

一方面，公共事业的评估中评估人员对评估信息具有垄断地位，这使得重要信息非透明化；另一方面，除了一些具体的评估指标外，对公共事业的评估更大程度上取决于评估工作人员的主观判断，因此评估工作中评估工作者的权力扩大化。由于评估结果与管理部门的利益及声誉息息相关，关系到其生存状况和未来的发展前景，为了使本部门能在评估中取得优异的成绩，被评估的部门往往采取一些非正常手段如行贿等，让评估工作组的人员得到一些利益。更有甚者，在有些公共事业评估活动中，评估工作人员还主动利用信息的非对称性向被评估者索取贿赂，从而使评估活动流于形式，成为评估主体借以谋取个人私利的途径。

由于公共事业评估的结果必然会对评估对象产生一定的影响，这种评判可能有利于公共事业管理的相关人员，也可能产生不利影响，从而危及他们的工作或社会评价。因此，有关人员会基于自身的利益倾向于尽可能避免评估行为的发生，或阻挠和反对评估的进行，这种阻碍力量的大小往往成为公共事业评估成败的关键。

6.公共事业评估经费不足，结论不被重视

公共事业的评估活动需要一定的人力、财力、物力才能进行，没有必要的评估经费公共事业评估活动难以开展。但我国并没有对公共事业评估进行单独的经费拨款，评估费用大多是摊入具体的公共项目中，致使评估资金渠道单一，资金投入不足，另外，在我国，公共事业评估的结论缺乏影响力，不被有关部门重视，使得评估活动难以发挥其应有的作用。公共事业评估部门对公共事业的评估往往流于形式，没有根据评估结果采取有效的措施，对有关部门的惩戒也不够严厉，从而使评估结果不能有效指导实践。

13.4.2　完善我国公共事业评估的对策

1.进行全面的综合评估

在公共事业评估中不仅要注意对其绩效的评估，还要注重公共事业的政策产出对个人、社会、自然环境的影响；给经济和社会发展带来的后果的评估，使公共事业管理能够更科学合理，达到使公民利益最大化的善治。要按照综合评估的基本原则引入健康、安全、公平和生态等标准，促进公共事业的良性发展。以社会保障的公平效应为例，我国城市居民最低生活保障条例中明确规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。随着城市的建设与发展，越来越多的农民进城务工，他们逐渐从农村分离出来，已经不是真正意义上的农民，在没有被城市所接受的情况下，他们的农业户口身份又使得他们又不属于真正意义的工人。他们从事的多是风险高收入低的工作，往往面临更大的失业风险、工伤风险、医疗风险等，然而在城市的保障体系中他们却被排除在外，这正是我国社会保障这一公共事业缺乏公平效应的表现，因此在今后的评估工作中应当把这一群体也考虑在城市社会保障系统中，以实现社会保障的公平。

2.定性与定量方法相结合

公共事业评估要改变单一的评估方法，要运用现代科学决策以及运筹学等有效方法对公共事业进行事前评估，并在事后对公共事业效果进行定量研究，如在绩效管理中采用平衡计分卡技术对公共事业的绩效进行评估，从而使公共事业评估更加科学完善。与此同时，评估采用定量与定性相结合的方式，不仅要对公共事业管理的实际效果进行数据分析，也要从公共事业管理对社会的价值来判断和衡量，对其社会效应进行综合评估。在采用先进的技术与方法对公共事业进行评估时，还要注意其适用性，从而有效达到预期效果。

3.健全公共事业评估的信息系统，确保评估信息来源的可靠性

公共事业评估活动的科学性、可靠性依赖于信息的可靠性，要确保信息的可靠性就要保证统计机构的相对独立性，防止相关部门对统计工作的干扰。要建立健全公共事业评估的信息系统，规范评估信息的采集、加工、传输；要建立评估信息披露制度，避免信息的失真，以保证公共政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。同时，应组织专门力量，建立评估信息的传递网络，为评估工作对有关材料的收集与查询提供方便，并充分利用电子计算机和现代通信技术，以实现评估信息系统的现代化、评估信息传递的网络化，把公共事业评估的结果尽快反馈和扩散给有关部门，使评估信息得到广泛使用。

4.扩大公共事业评估主体，加强评估专家队伍建设

在公共事业评估过程中，要重视社会组织和公众代表的参与，公共事业评估主体应该包括所有公共事业相关人利益的代表。同时，建立健全评估中介机构，建立专业化的公共事业评估机构。以我国高校教学评估工作为例，可以由社会中介机构承担评估工作，这在一定程度上可以实现评估的公正性，树立评估的权威性，从而更好地处理好政府、高校与社会三者之间的关系。当前，要从我国实际出发，发挥社会中介机构在质量评估中的影响力，从而更好地实现由政府组织评估向由中介机构评估的过渡。由于评估人员个人的观点直接影响公共事业评估的质量，评估者的素质对一项公共事业的评估质量有着举足轻重的作用，因此要加强评估专家队伍建设力度：首先要提高公共事业评估人员的素质，注重评估人员的经验、个人的道德修养、专业知识结构、运用评价技术的熟练程度、对问题的敏锐力和分析力等素质的提高。其次，要对专家组的结构进行调整，建立学术结构、年龄结构、工作背景结构等合理的专家评估队伍。

5.加强公共事业评估的制度建设及对评估工作的监督

要真正有效地进行公共政策评估，制度是保障。要实现公共事业评估工作的程序化，防止公共事业评估过程中的随意性，要求评估人员在评估结束后应及时撰写评估报告，并将评估结论公布于众。另外，要加强对公共事业评估的监督，建立公共事业评估的反馈机制。不应该把事后的评估看成是终结性程序，而应对从评估中发现公共事业管理中的薄弱环节和存在的主要问题，从中吸取经验教训。加强各个部门对评估工作的监督，将推动公共事业评估向更科学、更有利于国家公共事业发展的方向发展。

6.加大对公共事业评估的投入和宣传力度

加大对公共事业评估的投入，确保评估所需的人力、物力、财力资源的充足；加强对公共事业评估理论、评估方法和评估技术的研究，以提高评估的结果的准确性；此外，要将评估结果与对有关部门的奖惩结合起来。评估离不开社会各界的支持与参与，因此，要加大宣传力度，提高人们对公共事业评估工作及其意义的认识，鼓励社会公众和社会组织加入到公共事业评估中来，推动公共事业评估的大众化、专业化、公开性、客观性和准确性相结合。