政府适时助推，村民自我建设

政府适时助推，村民自我建设——文山姑娘寨的社会主义新农村建设

赵鸭桥　罗明军

一、新农村建设规划

1.姑娘寨简介

姑娘寨，因“姑娘”而得名，传说清朝中后期一个名门望族的姑娘嫁到此地，为了显示其家族势力，陪嫁了大量的土地、山林和财产而得此名。姑娘寨隶属于文山县开化镇西北部的塘子寨村委会，距文山县城12公里，大部分为喀斯特地形，且历史上植被破坏严重，因此，生态环境非常脆弱。村民聚居地处于缓坡地带，村境内无河流泉源，属于缺水地区。村内居住着汉、壮、苗和彝4种民族，2005年一共191户，818人，其中：苗族446人，汉族252人，彝族74人，壮族46人，劳动力546人（外出打工11人），在校学生126人。

全村土地面积8598亩，其中耕地3843.3亩，林业用地2116.6亩（含有林地188.5亩，宜林荒山720.6亩，灌木林1207.5亩），交通用地240.2亩，居住用地170.6亩，难利用地2227.3亩。2005年全村农村经济总收入67.2万元，其中种植业收入56.3万元，占经济总收入的83.7%，畜牧业收入4.6万元，打工收入6.3万元。粮食作物以旱稻和玉米为主，经济作物有甘蔗、辣椒、花生、三七、蔬菜和瓜果等。村民的主要收入来源依次是三七、甘蔗、花生、打工和养猪。2005年人均有粮503公斤，农民人均纯收入821元，贫困人口有100人，占人口总数的12.2%。

2.总体建设目标

姑娘寨被文山州委、州政府确定为2006年社会主义新农村建设的试点村，分别由农业、林业、畜牧业、水利、交通、建设等政府部门派专人与村民一齐进行新农村建设规划，最后形成了姑娘寨新农村建设综合规划。姑娘寨新农村建设和规划的指导思想是：以十六届五中全会和《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见》为指导，坚持统筹安排，科学规划，贯彻“多予、少取、放活”和城市反哺农村的方针，对制约姑娘寨农业和农村经济发展的突出问题，抓住关键环节，加强基础设施建设，加快农业科技，加强发展农村教育、科技文化、卫生事业，倡导健康文明新风，加强村容村貌的治理，加强基层组织建设。

为此，该村新农村建设的目标是：按照二十字方针的整体要求，经过努力，使姑娘寨达到“生活富起来，精神乐起来，环境好起来，村容美起来，班子强起来”的基本目标。到2010年实现农村经济总收入1320万元以上，农民人均纯收入达7800元以上，村民饮用自来水率达100%，村内道路硬化率100%，100%的居民住上宽敞明亮的砖房，通电率、广播电视覆盖率、有线电视入户率达到100%，水利灌溉程度达90%，适龄儿童入学率达100%，农村医疗保险参保率达90%以上，森林覆盖率达45%以上。村民自己把该村的新农村建设目标理解为：“合理布局规划好、村里村外美如画；条条道路净又平，村容村貌日日新；移风易俗讲科学，封建迷信全消除；民事纠纷有人管，正气压邪人心暖；乡风淳厚环境好，五讲四美家喻晓；偷嫖赌毒全没有，人人勤劳奔致富；村务公开一本账，村民自治信心足；干部群众一条心，齐心协力奔小康。”

3.主要建设内容

根据规划，姑娘寨的新农村建设包括以下主要内容：

第一，基础设施建设。按照公路网络规划，组织建设公路，形成交通便利、出行方便的格局。新建茶塘线至姑娘寨1.5公里弹石路面，修通连接姑娘寨与塘子寨之间长2.1公里的四级弹石路面，姑娘寨到浑水塘村至茶平线4公里的四级沙石路面，并完善村内主干道及入户道路；实施农网改造，实现同网同价；建300立方米的蓄水池一个，30立方米的小水窖600口，解决3843亩旱地用水；安装塑管8.6公里，从喜古乡石洞门村的滴水岩引水至姑娘寨，在学校处设300立方米蓄水池一个，安装3.5公里进户管道，解决全村的人畜饮水及田间灌溉用水；新建两条3.5米宽田间道路，共3860米的田间机耕路；对民房进行统一改造，使之整齐规范，具有民族风格。姑娘寨共有危房24户，杈杈房12户，一共改造36户。并进行“四改一建”，即改厩（牛厩、禽舍、猪厩）、改厕、改厨、改灶，建卫生间，做到布局合理、规范和适用；建一个科技活动室、党支部活动室，一个卫生室共224平方米，一间公厕和三个垃圾池；建通信机站一个，开通手机信号；在村口建设一道具有民族特色的寨门。

第二，经济发展。围绕着“生产发展”和“生活宽裕”，基于姑娘寨的自身特点，在经济发展方面进行合理规划。户均种植经济林果2亩以上，并发展以林果为主的庭院经济；科学合理布局三七、烤烟和甘蔗等优势经济作物，到2010年面积分别达到600亩、503亩和1031亩；建冻精改良点一个，在现有40头能繁育的母牛的基础上，引进优良品种进行杂交改良；对牛厩、猪厩、禽舍、厕所进行改造。实行计划免疫，加强预防工作。开展技术培训，提高养殖户的科学养畜水平；组建村养猪协会，户均养猪5头以上，养牛1头以上，养鸡10只以上。重点扶持培育2户养猪大户，1户养牛大户，1户养鸡大户。到2010年，出栏1870头生猪、100头牛、14930只家禽，实现畜牧业产值117.4万元，人均畜牧业纯收入1250元；成立打工协会，加强外出务工人员技能培训，力争户均输出1人到外地或城区打工，增加农民收入；扶持5～6户开展农家乐，使之成为一个度假休闲新农村，并不断带动全村经济的发展。

第三，社会事业。为了促进社会经济协调发展，巩固经济发展的效果，体现经济发展的作用，在社会事业发展方面做出了如下的规划：修缮老教学楼，拆除教学楼两边的综合用房，在大门右侧墙边建盖综合用房600平方米，建一道学校大门，建420米的围墙，432.4米的花台，480平方米绿化道路，建设8张水泥桌，建两个文化长廊，配置300多套教学桌椅，建立一间微机室，安装10块磁性黑板，建一间多媒体教室，配置一套少先队鼓号，5个图书室书柜，3000册图书；配置设备器械完善的医疗合作社，在药品方面至少配备200种基本药物，医务人员从本村在职乡村医生中抽调，由县卫生局组织培训后进入新农村卫生室工作；村卫生室建成后，镇公共卫生管理站按相关规定和要求，对其进行管理和业务指导，村卫生室纳入乡村卫生一体化管理，即对卫生室的行政、人事、财务、业务、药品全面实行“五统一”管理；开展农村实用科技培训，户均掌握两门以上实用技术或务工技能；建设两个固定的宣传栏，组建一支具有苗族特色的农民业余文艺队；建设广播、闭路电视，使各家各户能收听广播，收看电视节目。针对姑娘寨的实际，采用接入光缆的方式，解决看电视难的问题，配置一台光缆接收机，4个接线盒，建设7.3公里光缆线路，4.8公里的8铜芯光缆，2.5公里的12铜芯电缆；开通程控电话和移动电话；普及优生优育知识，开展“十星级文明户”，“平安村”、“无毒村”和“和谐文明村”创建活动。

第四，生态建设。为改善全村的环境卫生状况，改变牲畜放养的不良习俗，树立良好的生活方式，户均建沼气池一口，改节能灶一眼，并引导群众树立良好的生态环境意识，利用好沼气池和节能灶，利用率达到100%；实施封山育林绿化工程和退耕还林工程，封山育林面积达到100%。将村西边的云南松幼林、灌木林地及周边的石头山规划成封山育林区，育林面积达3606.3亩；把村南面204亩的坡耕地规划成为退耕还林地，种植杨梅；推广青储饲料和混合饲料喂养，降低牲畜饲养的能源消耗；科学合理规划，搞好村内、村外及道路两旁的绿化美化工作，户均建设一个花坛，绿化3.5公里的入村道路，合计在公路两侧种植行道树1760株。为美化村民的居住环境，在住宅附近户均种植30株经济林木，合计种植5580株，以枇杷、杨梅、石榴、桃、李和甜柿等果树为主。

第五，基层组织建设。把实施“云岭先锋”工程和开展保持共产党员先进性教育活动，与实施整村推进扶贫开发和社会主义新农村建设有机结合起来，切实加强示范村党支部和村小组的班子建设，把经济能人和优秀青年吸收到党支部中来；把责任心强、能带领群众发家致富的能人选进班子，制定和完善民主管理制度，依法进行民主管理，使村党支部和村小组班子真正成为带领群众发展生产，建设新农村的组织者、实施者和推动者；加强对妇女、共青团、民兵和群防群治等组织的建设；制定经村民讨论通过的村规民约和可行的后续管理办法，并加以督促落实；做好低收入群众的最低生活保障工作，解决农村基本养老、医疗保险难题。

4.规划的形成和实施过程

姑娘寨的社会主义新农村建设作为文山州的试点，是一个有准备、有计划和有组织的过程，整个过程可以综述如下：2004年选举村民小组组长，村委会提倡选举致富能人、有文化之人和有奉献精神的人，随后村委会率领村民小组组长到玉溪大营街、弥勒、西畴县和普者黑等地参观学习，看看别的村是怎么建设的，参观回来的村组干部组织群众讨论：“为什么别的地方可以发展，自己不能？”作为讨论结果，村民集体决定全村集资10万元，用于沼气建设和道路硬化。

2005年底，原州委张田欣书记在第三批“保先”教育时进行选点，准备在三个预定点进行调研，到了姑娘寨，看到群众的积极性，决定将姑娘寨作为“保先”教育试点。2006年春节，张书记到姑娘寨慰问老党员、贫困户，同意给40万元进行基础设施建设。同时，2006年春节前，村委会邀请县乡领导到村里考察并进行春节联欢，恰遇群众集资的场面，乡政府领导当场答应给20万元资助基础设施建设。

2006年3月12日，由农业、林业、畜牧、建设局等多个职能部门进村，每个部门有4个人组成，与村民一齐进行新农村建设规划，最后提供给农户每家两张规划图：一是房屋建设规划图，一是生产发展规划图，让村民广泛讨论提出意见。

2006年4月16日，完成“四配套”（沼气、厕所、畜圈、沐浴房）建设；9月30日，完成道路建设和每家每户的房屋建设（同时穿插进行生产方面的活动）。至此，上面规划的有关基础设施、社会事业、生态建设和村容村貌建设方面的工程已经基本完成。目前，经过村民建议和广泛讨论，随后还将实施以下项目：一是新建总库容12.4万立方米的土坝一座，坝高8米，坝轴线80米，径流面积0.54平方公里，并建1.2公里灌渠，解决1000亩旱地改水田的用水问题，以彻底解决生产生活用水；二是引进养鸡场，共出租土地60亩（期限为40年），前20年每亩300元，后20年每亩350元；三是引进葡萄种植，一共出租土地500亩，期限为20年，第一个五年每亩350元，以后每五年增加50元。

二、不同人群对新农村建设的评价

调查期间，我们和村里不同的人群进行了小组讨论，包括新农村建设工作队、村委会和村民小组干部、妇女小组、青年小组和贫困家庭等。对于姑娘寨的新农村建设，我们并没有给予任何的评论，而是通过这样一些不同的利益相关者的正面和负面评价，从中发现建设过程中的经验和教训。

1.新农村建设工作队员

2.村组干部

3.妇女小组

4.青壮年小组

5.贫困农户

三、主要经验和启示

以上我们客观地列举了不同人群对新农村建设的认识、理解和评价，而通过我们自己的访问和分析，对该村新农村建设有如下经验：

1.政府适时启动新农村建设

这里的适时不仅是时间上的概念，还包括群众的思想和行为基础。村委会和村民小组领导班子在没有进行新农村建设之前，就已经带领村小组长到西畴县的一个苗族村参观访问，回来后召开了群众大会，讨论为什么同是苗族，别的地方能做，而我们自己不能做，然后在没有任何项目和政府支持承诺的情况下，所有农户参与，自筹资金10万元，准备用于村内道路硬化和沼气池建设。正是在这样的背景下，政府适时介入，启动了新农村建设项目。换句话说，该村新农村建设的过程，主要是群众自发启动的过程，政府的最大贡献是做了进一步的推动，或者说是政府的推动和群众的自发从一开始就形成了合力。这是目前我省多数地方的新农村建设应该认真学习和借鉴的。

2.政府各部门通力合作，整合各种资源

在姑娘寨新农村建设之初，就不是一个部门用自己的力量单打独斗，而是整合农业、畜牧业、扶贫、信用社、妇联和建设局等部门的力量，把各部门可以应用的资源、信息和资金整合在一起，根据规划，有计划、有步骤地启动项目。所有项目强调不同渠道的资金互相结合，发挥综合效益。比如，建房资金由政府补助、农户自筹和信用社贷款组成，公共设施建设资金由政府投资，农户投工投劳，扶贫、农业和妇联等部门投资产业开发，同时政府牵线搭桥，引进企业进行产业开发。这一点对许多地方实施的所谓一个部门，挂钩帮助一个村的新农村建设可能也是一个启示。单一的部门不仅难以发挥综合效应，而且由于各自的能力不同，很难平衡。过去的扶贫工作中的所谓对口帮扶就是一个明显的例子。

3.新农村建设规划详细、透明，并征求群众意见，具有较强的可操作性

在姑娘寨的新农村建设规划过程中，技术人员没有简单地把规划看成一个技术问题，把规划作为自己分内的事，“画在纸上，挂在墙上”，而是由群众与技术人员一齐做规划，不仅如此，还把复杂的规划结果简化为每户一张表、一幅图，发到各户征求意见，期限为三天，做到简单明了，家喻户晓，便于操作。这种把规划作为一个让老百姓自我认识自己村庄、发现自身面临的问题的一个过程或者途径，不仅对我们传统的农村发展规划是一个有益的尝试，而且本身也是动员社区资源和智慧的手段，更值得进一步总结推广。

4.根据农户的实际情况定补助标准，并进行公示

姑娘寨的新农村建设并没有把政府的补助仅仅发给大户和富裕户，而忽视了贫困户，也没有简单地采取平均主义和“撒胡椒面”的做法。而是根据农户已有房屋的状况，分为几种补助标准。一是已经是砖墙和水泥浇灌屋顶的，不予补助；二是房屋只是前面透风，需要封闭的，补助1000元；三是需要封闭侧面和前面的，补助2000元；四是属于危房的，补助6000元。根据不同情况，确定各户的补助标准，然后进行公示。这个过程不仅确保了决策的公正与透明，而且体现了农户的不同能力和实际需要，能够保证不同情况和能力的农户都能够参与并完成项目。当然，更重要的是标准本身的制定。过去我们的许多标准都是政府有关部门或者村组干部制定的，很少有群众参与，也很少在正式公布实施前和群众见面，而姑娘寨的标准制定是由群众代表自己制定的，因此，具有很强的针对性和可操作性，而且把结果向所有农户公示，从而做到了公开透明。

5.注意保护历史古迹和古树名木，突出苗族文化特色

在进行大规模的村庄建设之后，保留了古塘坝、古碑、甚至历史上一个财主家的双碉楼和拴马石，保留了几个农户的老房子，保护了村里所有的大树和果树。而且新建房屋的式样和布局，不是追求简单的和整齐划一的式样，也不是强行要求所有农户的墙面都要贴白瓷砖，而是在布局上因地制宜，随山就势，房屋式样上体现红砖筒瓦翘角的苗族建筑文化特点，不仅照顾到了不同农户不同的经济基础，而且使新的村落融入了自然环境当中，从而避免了我们经常看到的：“大建设、大发展和大破坏”的景象。

6.实施过程依法按政策办事

这是该村历史上第一次涉及面最广、投资最大、与农户切身利益最密切的项目，也是政府各部门投入和关注较多的项目，但他们并没有按照传统做“样板工程”的思路，采取简单的行政干预和命令主义的办法，而是坚持走群众路线，严格按照“一事一议”的决策程序，通过群众大会集体讨论决定。比如在公共道路的修建需要占用部分群众的宅基地时，首先表明哪些是这些农户过去多占的集体土地，现在应该退出来作为公共道路，而如果确实是占用了分到农户的宅基地且超过半亩以上的，村里用公共地进行补偿。

7.建设内容超越了单一的“村容整洁”的形式主义的新农村

在一些地方和一些人看来，新农村就是崭新的房子，清洁的街道。而在姑娘寨的新农村建设中，内容已经远远超出村容村貌的概念，包括了产业结构的调整，如烤烟和中药材的种植；包括了文化建设，如组织农民文艺队；包括了把农民组织起来，如10户一组的施工队伍、三七种植和营销协会、村庄道路卫生承包小组；包括了基层组织建设，如怎样挑选小组长，小组长的职责是什么等。

8.政府部门对自己在新农村建设中的角色有了一个准确的定位

在传统的农村发展工作中，政府有的时候是能力不足，不能对农村发展进行投入和支持；有的时候是有了能力和投入，但操之过急，替农民做主，替农民决策，好心办不了好事，出现了令人不能满意的结果，或者说无法实现政府的良好愿望。而在姑娘寨的新农村建设过程中，政府在规划、协调、指导方面做了主要的工作，农户在资金投入（农户投入占整个新农村建设资金投入的20%）、投工投劳、公共设施建设、产业发展方面做了主要的工作。两种力量较好地实现了配合和良性互动，更重要的是政府摸索了经验，能够在今后新农村的建设过程中，准确地给自己定位。从姑娘寨新农村建设的过程和结果来看，具有非常好的正面意义，从最起码的标准来看，当地政府真正把好事办好了，把实事办实了。

9.农户思想观念和行为的变化，其影响和意义现在尚不能准确描述，但可以肯定其影响是深远的

姑娘寨的新农村建设告一个段落之后，我们观察到的情况是：村里开辟了小规模的农副产品市场，参加文艺活动的人多了，与外人打交道的胆子大了，来姑娘寨的外地人增加了……这些都是新农村建设项目实施之后的后续效应，或者说是另一次新农村建设过程的启动。

四、需要进一步加强的地方

1.进一步认识建设“谁的新农村”这个问题

在一般情况下，我们的政府工作人员或者技术人员经常会从自己的良好愿望，自己的价值观和知识体系出发，绘制新农村建设的蓝图，这是情有可原和无可非议的。但我们应该清醒地认识到，我们所要建的新农村不是我们自己的新农村，而是当地人的新农村，要实现的是当地人心目中的蓝图，方便的是当地人的生产和生活，提升的是当地人的生活质量和幸福指数。在姑娘寨的实践中，也还有许多需要进一步完善的问题，比如外面的专业人士对当地的文艺表演进行指导时，目的应该是发展和弘扬苗族文化，不应该是以汉文化或城市文化代替苗族文化；比如在卫生管理方面，农村更重要的应该是厕所、牲口圈肥、农家肥和生活垃圾的管理，制止乱堆乱放，避免传染病和环境污染的发生，不一定非要追求街道绝对的干净（现在一些农户对自己门口路上出现畜粪的罚款表示不满）；再比如在村庄绿化方面，不要盲目学习城市绿化，使用外地树种，而要尽可能适应当地环境与气候，使用地方物种。发生这些情况，不能说是我们政府工作人员的责任，但它提醒我们去反思我们潜意识里“替别人规划，替别人做主”的想法，其背后的含义是：当地人没有知识与能力，需要我们的帮助，但如果这种帮助掌握不好的话，就会成为主导、甚至是主宰，就会变成我们自己的标准，就有可能实现不了村民心目中理想的和现实可能的新农村，或者说不仅收不到事半功倍的效果，反而出现事倍功半的情况。

2.对少数不同意见者要做细致的工作

在姑娘寨新农村建设过程中，特别是在产业结构调整的过程中，遇到了少数人的利益受到侵害，但在“一事一议”过程中，因为他们是少数，不能成为决策的绝对优势，比如修路过程中占到一部分人的宅基地，采用的做法是用少数服从多数的原则进行决策。这样，少数人的正当和合理利益就不能得到保证，从正面来说是要求少数人为了公共利益而牺牲个人利益；从负面来说就可能是对少数人正当权益的侵害，而且这种侵害无法让少数人正当伸张自己的权益，因为说得多了，他们自己就会成为村里大多数人怨恨的对象。所以，对这些人一是要提前做工作，单独做工作；二是要根据损失情况，从集体经济中给予适当补助，使他们的损失得到一定的补偿，或者帮助他们解决由此导致的困难。

3.合理引导村集体经济的发展，确保不与民争利

姑娘寨能够积极开展新农村建设的条件之一就是村集体经济有一定的积累，每年从出租石山给采石场可以得到20～30万元收益，用于满足村民小组长的补助、救济“五保户”和行政开支方面的需求。现在，村干部有更强烈的愿望带领群众致富，主要策略就是引进外地老板进入本地搞开发，然后通过出租土地获得收入并增加当地人的就业机会，但如果操之过急或者同老板“合作太深”就有可能与民争利，或者当农户在还没有充分的准备和认识的情况下，就可能导致干群关系紧张，从村干部来说也可能出现做好事没有好名声的结果。比如现在村干部急于出租600亩土地给一个老板来种植葡萄，但在租金方面与部分农户有不同意见，部分农户一是认为租金偏低；二是要求前五年一次付清租金（多数农户因为建房欠信用社贷款，希望借此机会归还贷款）；三是担心土地出租之后，自己今后缺乏发展的空间。在发生这种情况时，村干部要站在中立的立场上，多做解释与沟通的工作，甚至允许群众有等待、思考的时间，有自由选择的权力。

4.用土地经营权抵押进行信用社贷款的做法值得高度重视

在姑娘寨进行旧房改造时，为解决资金不足的问题，政府积极联系信用社为农户提供建房贷款，未来三年还清。这本来是一件好事，农户也普遍对此表示感谢，甚至认为“背账也值得”，而且已经有6户还清了所有的贷款（全村有190户贷款），如果未来两年没有灾害，应该可以还清所有的贷款。但从贷款的政策规定来看，如果有人三年不能还清贷款，政府有权收回该农户的承包地，发放给其他人经营，然后用承包费来还清贷款。试想如果发生这样的情况，一些不能还贷又失去土地经营权的农户的情况会是怎样，一些农户已经表示担忧，因此，对此应引起高度重视，及早采取新的对策，尽量保证不出现还不清贷款的情况发生。

5.如何开发社区内发性的组织力量来进行社区管理

姑娘寨在过去的新农村建设过程中，具有村干部倡导、政府推动、农户投劳投资为主的特点，但今后不能停留在这样的社区动员机制下。村干部和政府的力量都是外在的力量，如何应用当前村民积极活跃的热情，促成内生性社区力量的增长是当务之急，也是长远之计。应该说目前有很多机会，比如让村民集体讨论村庄的管理规定、村庄的绿化方案、公共设施的维护方案，建立村民参与土地出租过程的机制，组织定时的社区文艺、文化活动等都可以催生社区内发的组织力量，集聚更多的社会资本，实现社区的持续内源发展。

（作者单位：云南省社会科学院农村发展研究所副所长、副研究员。）