食品安全与保障

食品安全与保障

赵鸭桥　王晋生

一、基本情况

2004年9月，我省成立了食品安全委员会，委员会由省人民政府副省长程映萱任主任，省政府副秘书长余云东、省食品药品监督管理局局长孙学民任副主任，省发展改革委员会、经贸委、公安厅、农业厅、商务厅、卫生厅、工商局、质监局、食品药品监督管理局、出入境检验检疫局、昆明海关等21个部门的领导任成员。全省全系统共有168个机构，人员编制为3015人。在168个机构中，除省医疗器械检验所、执业药师注册中心、药品不良反应监测中心、药品认证审评中心4个机构外，其余164个机构均设有食品安全综合监督的相关科室。

省食品安全委员会及各成员单位的职责是：按照“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的工作机制，进一步明确了地方党委、政府对本辖区内食品安全负总责的职能。按分段监管为主、品种监督为辅的原则，明确了相关部门的监管职责。即农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监督，工商部门负责食品流通环节的监督，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监督，食品药品监督部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故，当好政府食品安全工作的“抓手”。

二、2008年主要工作及成就

2008年，我省食品安全管理的工作重点，一是认真贯彻落实国家“十一五”规划和国务院“特别规定”（严格规定了生产经营者的行为规范，强化了地方人民政府和监督管理部门的职责，加大了对违法行为的处罚力度），全面提升食品安全监管水平。二是进一步加强地方法律、法规及监管体制机制建设，为食品安全监管提供法律保障和体制机制保障。三是进一步巩固专项整治工作成果，坚决打击制售假劣食品的违法行为。四是进一步加大经费投入，增强技术支撑力度。五是抓好食品安全示范县的创建及验收工作，促进食品安全保障能力和水平的提高。六是抓好食品放心工程综合评价工作，杜绝重特大食品安全事故的发生。七是抓好目标责任制的考核评价工作，促进安全监管工作落实到位。具体来说，食品安全保障工作的内容如下。

（一）种养殖环节

在种养殖环节，拟订了《关于进一步加强农产品质量安全工作的意见》、《云南省农产品质量安全工作实施意见》、《云南省名牌农产品认定管理办法》等文件。开展了兽药、农药、饲料等农业投入品，禽蛋、多宝鱼、“红心蛋”等农产品，无公害、绿色食品、禽蛋产品用标企业等的专项整治工作。加大了例行监测力度，农产品质量稳步提高，农药残留超标率下降。全省16个州市成立了农产质量安全中心，投入120余台农药残留快速检测设备，重点用于蔬菜农药残留的检测，并在85个农产品批发交易市场建设农药残留监测站。实施了无公害蔬菜行动计划，积极推进无公害蔬菜生产基地和标准化生猪生产基地建设，全省无公害农产品、绿色食品、有机食品生产规模不断扩大，“三品认证”数达到815个，成为全国“三品认证”发展最快的省份之一。昆明市蔬菜农药残留抽检合格率达95%，比2003年提高了20个百分点，其他15个州市政府所在地、蔬菜生产基地县蔬菜抽检合格率达88%，比2007年提高了1.7个百分点。

（二）生产环节

对28大类食品全部启动了食品质量安全市场准入制度，全省共有2268个企业2361个产品获得了食品生产许可证。省政府成立了云南省食品生产加工业整治工作领导小组，印发了《云南省食品生产加工业整治工作实施方案》，召开了电视电话会议，在全省开展了食品生产加工业的专项整治工作，建立了信息化管理企业档案，逐步实行了动态管理，基本摸清了我省食品生产企业的现状。经过不懈努力，先后完成了小麦粉等5类、肉制品等10类、酱腌菜等8类以及豆制品等7类食品生产企业的生产必备条件的专项调查工作。严格肉制品等10类食品的无证查处工作，全面启动了糕点等7类食品、食品用塑料包装材料、牙膏等市场准入工作。进一步加强液态奶生产经营活动的管理，规范了液态奶生产中使用复原乳的行为。加大了对小作坊的监管力度，食品生产秩序不断好转，促进了我省食品质量的逐步提高。同时，积极推行“销安全食品，树企业信誉”的系列活动，向社会推出放心食品企业133户及261个放心食品名单，所推荐企业的产品无一家受到投诉。

（三）流通环节

制订了《流通环节食品安全专项整治工作方案》，集中力量开展节日食品市场、儿童食品市场和农村食品市场的执法检查；针对红心鸭蛋、多宝鱼和含苏丹红的辣椒制品、质量不合格的奶饮料等，进行突击清理检查，避免了重大食品安全事故的发生；开展了流通领域食品经营者自律制度建设专项检查工作，认真落实进货检查验收、购销台账、质量承诺等制度，与经营者签订食品质量责任书；制订了《云南省工商系统开展依法清理规范食品经营主体资格工作实施方案》，完成了清理规范食品经营主体资格的工作。深入推进“三绿工程”，认真贯彻国务院《生猪屠宰管理条例》，强化“厂场挂钩”、“一猪一证”等有效措施，严厉打击了私屠滥宰的不法行为，基本上制止了病害猪肉和注水猪肉上市，损害消费者利益和身体健康的现象。各地各部门也有针对性地制定了一些政策规章，开展了相应的专项整治工作，如昆明市制定了《昆明市生猪屠宰管理条例》、《鲜猪肉销售管理暂行办法》，楚雄州制定了《流通领域商品质量监督管理暂行办法》等。

（四）消费环节

开展了农村食品、卫生许可证、餐饮业餐饮器具消毒、保健食品、食品添加剂等领域的专项整治；印发了《云南省卫生厅关于开展食品加工业卫生许可清理整治工作的通知》，检查了13456个企业和加工点，对11378个企业和加工点提出了整改意见；制订了《全省餐饮业卫生整治工作方案》，对6.78万余个150平方米以上餐饮经营单位、中学以上学校食堂、机关企事业单位食堂进行了专项检查。印发了《关于进一步加强学校食堂卫生管理的通知》和《关于开展学校食堂食品卫生专项检查整治月行动的通知》，对学校食堂进行集中整治。通过整顿，90%以上的学校食堂和餐饮业实施了食品卫生监督量化分级管理。

通过以上工作，2008年，食品安全工作的成就可以概括为：

1.认真贯彻落实了国家“十一五”规划和国务院“特别规定”，全面提升食品安全监管水平。严格规范了生产经营者的行为，强化了地方人民政府和监督管理部门的职责，加大了对违法行为的处罚力度。

2.进一步加强了地方法律法规及监管体制机制建设，为食品安全监管提供了法律保障和体制机制保障。起草了《云南省食品安全条例》，积极开展农业标准化和食品标准化建设，研制了地方特色食品、优势农产品的标准和生产技术规程。进一步强化了地方政府负总责、职能部门各司其职以及企业第一责任人的安全意识。继续推行目标责任制，加大了督察督办的力度，促进各级政府和相关部门履行好职责，完善了乡镇食品安全协管站机制。通过制度建设，使综合监管工作规范化、制度化。加强了食品安全突发事件和重大事故应急体系建设，提升了重大事故应急能力。同时为完善食品安全评估体系、为科学监测以及有针对性地加强监管提供了依据。

3.进一步巩固了专项整治工作成果，坚决打击了制售假劣食品的违法行为。明确了专项整治的工作目标，突出了重点，加大了投入。各个牵头单位按照各自的职责分工，加强对所负责的州（市）进行督促检查，各级政府一级抓一级，一级查一级，建设了一批食品放心社区和乡镇。

4.进一步加大经费投入，增强技术支撑力度。通过加大经费投入，改善了执法条件，更新了执法装备，特别是为基层监管部门配备必要的执法车辆、装备和快速检测设备。解决了农村食品安全监督员、信息员的补助经费问题，同时加快了食品安全监管信息化的建设步伐。

5.抓好了食品安全示范县的创建及验收工作，促进了食品安全保障能力和水平的提高。除国家级和省级食品安全示范县外，各地州安排了1～2个县（市）进行示范，各县自己确定了1～2个乡镇进行示范。省试点由省食品安全委员会验收，县乡试点分别由县食品安全委员会组织了验收。

6.进行食品放心工程综合评价工作，杜绝了重特大食品安全事故的发生。通过深入开展食品放心工程，使食品监管的长效机制进一步健全，农产品质量稳步提升，农药残留超标率逐年下降，省产商品合格率不断提高，制售假劣食品的违法行为得到了有效遏制。市场秩序持续规范，安全隐患得到逐步消除，全年没有发生重特大食品安全事故。

7.抓好目标责任制的考核评价工作，使安全监管的工作落实到位。进一步完善了考核体系，突出了考核工作的科学性和合理性，目标责任制逐步成为一种长效机制。

8.通过教育和宣传，进一步增强了公众的食品安全意识和防范能力。各种主流媒体肩负起了对食品安全宣传教育的责任，开展了食品安全知识的普及和教育工作，强化了公众的“绿色消费”意识。各基层单位开展了“食品安全进乡村、进社区、进校园”的活动，增强了消费者自我保护、健康消费、参与监督的能力和维权意识。通过媒体，有选择地曝光了一些典型案例，震慑了违法犯罪分子。

三、2008年食品安全存在的主要问题及原因分析

（一）在种养过程中，过量或违规使用农药、兽药、化肥，初级农产品受污染严重

违规使用化学污染品的原因并不是由于农户分散、生产单位小、产业化程度低、科技水平低，或者说是素质差。事实上，农户对于使用化学药品及化肥的危害非常了解和清楚，他们普遍的做法就是把自己家庭消费的产品与供应市场的产品分开进行喂养和种植。因为不使用化学药品和化肥的产品的生产具有生产周期长、产量低、外形不好看等特点，而使用了各种化学药品和化肥之后，生产周期缩短，产量提高，外形好看，卖相好。比如生猪饲养，如果不使用任何添加剂，饲养周期至少在两年至两年半时，口味最好，而现在的养殖大户，通过使用各种配合饲料，使养殖周期缩短到六个月。很多养殖户描述猪吃了配合饲料之后的反应，纯粹就是带病的产品。其他鸡、鸭、鱼、狗等的饲养情况大同小异，一些地区的鸭子养殖甚至计算到从鸭蛋到出售整只鸭子，不能超过47天，超过一天就要亏本。种植环节使用化学污染品，一是为了提高产量，二是为了提前上市的时间，三是为了外形好看。由于初级农产品生产环节的违规行为，导致我们的农副产品先天不足。其结果一是影响人的身体健康，各种疾病和怪病增加，患各种疾病的人的年龄提前，居民的医疗开支增加，实际收入下降，心理阴影增加，幸福指数下降。二是环境污染严重，治理困难，比如土壤的污染，大气的污染，气候的变化，使我们的整治工作一朝一夕难于奏效。三是农产品生产成本提高，一些地区的苹果种植从开花到采摘，要喷洒二十多次农药。一些地区的种植业已经严重依赖化肥，甚至到了没有化肥就几乎颗粒无收的状况，现在农民经常抱怨农业生产资料价格上涨，实际上就是因为农药、化肥和塑料薄膜的过度使用。四是影响我国产品的国际形象，我们一方面抱怨在国际贸易中，发达国家经常通过农残等指标的检测，对我国农产品出口筑起“绿色”贸易壁垒，但另一方面也不得不承认，是我们在生产环节为别人提供了很多“把柄”。

（二）食品生产加工环节，食品加工企业参差不齐

全省食品生产加工企业共26431家，固定资产10万元以下的有22409家，从业人数7人以下的有24075家，食品加工企业小、散、弱、差。在食品生产经营方面，非食品原料加工食品违规超量使用添加剂、染色剂、防腐剂，造成食品化学污染。表面的原因是生产和经营分散，监管很难触及每个角落，但真正的原因有三：一是生产者和经营者头脑中没有“道德底线”，“有奶便是娘”、“笑贫不笑娼”、“白猫黑猫，捉到老鼠就是好猫”，这些观念的出现有人认为是因为我们的精神生活中缺乏宗教约束，有人认为是因为我们缺乏道德底线。试想，如果人们心中没有为自己设下自身行为的最低标准并自觉实践，而都要通过我们的监管部门来强制改正，那么这样的监管是没有社会“土壤”的，是注定无力的。二是人们从短缺经济时代带来的旧观念，总认为有吃的就已经不错了，而且食品的危害多数情况下是长期的，似乎证据也不太充分。三是对违法的处罚不具有震撼力，使违法的成本低，守法的成本高，形成“劣币驱逐良币”的畸形市场。一个生产和经营者如果依法纳税、保障安全生产、注重职工福利、使用高质量的原材料、及时销毁不合格产品等，其成本必然很高，而其在市场上并没有得到正向的鼓励（合理的利润），不得不面临非法但是低成本、低价格的竞争者，最后受伤的总是“好人”，于是“坏人坏事”反而变成了社会的常态。而且造假或者或违规者的心理就是：“查到后充其量就是没收”，“打一枪换一个地方”，“十次有两次成功就赚了”，或者是一旦被罚过，就要用更“坏”的办法来降低成本，把自己的“损失”夺回来。

（三）食品卫生状况不容乐观

全省小型餐饮业数量占整个餐饮业的80%左右，分布广，消费人群多，部分卫生条件较差，特别是在经济欠发达的农村、城乡结合部，多数餐饮业因陋就简，随意搭建，几乎未采取任何食品卫生防护措施。此外，多数消费者因经济承受能力，习惯在街头摊点、大排档、小餐馆等场所消费，增加了食物中毒的发生几率，且部分消费者维权意识差，食品中毒后缺乏向有关部门举报的意识，给查处带来一定困难。这些现象实际反映的问题是监督成本高，监管触及的范围小，违法违规现象普遍。对于一般消费者来说，从发现问题到报告给监管部门，再到样品送权威机构检验，到最后裁定，到索赔，到兑现，过程复杂，时间长，如果其中又有各种复杂社会关系的角力，而且往往经营者的背景是“没有金刚钻就不会来揽瓷器活的”（经营者往往都有自己的社会关系），那么对于普通的消费者来说，选择逃避和息事宁人的做法，既是迫不得已的无奈，更是审时度势的明智之举，其中可见消费者的弱势地位。

（四）社会公信力在一定程度上丧失

所谓社会公信力就是我们的社会权威机构是否批准、发布和传播正确和负责任的信息，或者说我们的社会是否存在这样一种机制，一旦它发布信息，所有的消费者都能够相信它、依赖它和接受它。当我们在抱怨少数不安全食品的生产者和经营者时，是否意识到我们的一些“社会氛围”实际上起了推波助澜的作用，比如明星广告、与领导的合影、国家免检、在权威报纸和电视上的广告。作为一个普通的消费者，我们不信这些还能信什么，而等到出了问题，以上种种权威纷纷发话，“我们又不是这个产品的专家，我们怎么知道其质量，我们只是代理广告而已”，把自己的责任推得一干二净。于是人们对今天的社会发出了这样的感慨：“在这个世界上，只有妈才是真的”，“面对生活，你只有两个选择，要么被饿死，要么被毒死”。这样的观点显然太极端，但它确实反映了社会的信任危机，反映了社会公信力一定程度的缺失。

四、主要对策与建议

食品安全在2008年的我国已经无可争议地成了一个热点话题之一，在云南农村也有所反映，从今后进一步做好工作的角度来看，我们不主张政府在云南农村的各个角落的工作都要到位，我们建议重点做好市场准入和消费者查询举报制度的建设工作，以及社会公信力的构建工作。

（一）市场准入制度建设

无论分散生产、小规模生产还是联合生产、大规模生产，只要产品进入市场，就一定要有登记备案和产品合格检验，然后建立所有产品的详细信息档案以备查。检验机构和检验者不仅负有工作上的责任，而且负有法律上的责任，我们不仅要强调生产者违法的成本，也要强调监管者工作失职的成本。最终要形成两种信誉制度，一是生产者和经营者的信誉制度，确保产品能够追根溯源，逐步稳定有信誉的生产者和经营者，把不守信誉的生产者和经营者在一定时期或长期逐出生产和经营的队伍。我们不论其规模大小，但只要其登记（注意：登记而不是收费）并保持信誉，就应该受到正向鼓励。二是对于市场准入的批准者，在某种程度上他们的行为对食品安全生产和经营至关重要，对他们要强调并提高监管者违纪的成本，建立违纪的终身追溯制度。当然，他们在某种程度上是不可能作出百分之百的正确决策，但制度却可以规范他们不违纪、不违规。否则，监管者和监管机构的腐败，才是一切问题的根源。

（二）消费者查询制度建设

消费者通过一个电话，就应该能够全天候地查到不同产品的真实性信息，而且信息应该是全面的和权威的。要强调查询的方便性、无成本性和准确性，试想如果一个消费者能够随时随地通过一个免费的电话查询到该产品的真实性，该经营者的信誉等级，并得到负责任的答案，那才会有放心产品。这样，在生产者、经营者和消费者之间就形成了正向的互动关系。

（三）消费者举报制度建设

一旦发现食品安全问题，消费者要能够迅速、有效地进行举报并得到支持，一是投诉要方便，二是监管要及时并主动。现在要求消费者举报、保存证据、送权威机构检验，然后提出诉求，在某种程度上是为难消费者。如果我们的监管具备类似“110”的反映机制，反映及时，检验及时，处理及时。一旦查实，生产和经营者一要承担执法成本，二要被逐出市场（而不是简单的整改），三要被没收相关个人财产，四要在一定时期或长期被定为不守信誉者。消费者如果谎报，则应该承担执法成本。

（四）社会公信力建设

个人或一个机构的言论自由，应该是我们社会的基本公民权。但作为公众人物、政府官员、权威媒体或者监管机构，他们同时代表了社会的公信力，是公众和社会信任和依赖的对象，其行为必须有所规范，如果其发布的信息具有虚假性，起码应该追回其报酬，其次扣减其信誉等级。而如果有故意的商业贿赂来误导公众，则要追究法律责任。否则，现在的状况往往是：经营者与推广者获利、消费者受损、社会受害。

（作者单位：云南省社会科学院农村发展研究所、云南省食品安全委员会）