公用企业突出问题专项执法行动

1.1.1　国内外研究现状及选题的意义

西方国家很早就开始研究公共物品的问题，在经济理论中涉及公共物品和准公共物品的内容也已形成了一套特定的研究领域。它主要包括政府部门、公共事业以及特定的企业（也就是我们称之为的公用企业）。但是近年来随着社会的发展西方传统理论也受到来自实践的挑战。很多国家都在研究如何提高公用企业（公共物品供给）的效率问题，西方的公用企业也在进行改革。在我国，公用企业管理落后、成本过高、政企不分、服务水平低、产权关系不明等问题已经困扰了我们很多年了。近年来对公用企业的改革已成为研究的热点问题，并且改革已对公用企业及社会产生了影响。但是，更深层次的问题还没有解决，它需要我们进一步的研究。随着我国社会经济发展及市场经济的逐步建立，各方面对公用企业的要求与意见也越来越多。如何在改革中发展与完善我国的公用企业的各种管理制度，不断推出各种符合社会需要的业务、提高其服务水平已成为当前迫切需要解决的问题。目前，国内公用企业的改革已经全面展开，各类企业都在探索实践的突破。但由于所涉及的内容与问题很多，它需要从理论到实际各方面的深入研究与分析。国内外正在形成新的理论来指导公用企业的改革实践。特别是在国内，很多问题虽然已开始有人研究了，但成熟的理论并没形成，中国的公用企业改革还在进行着探索。

在我国，公用企业所提供的产品及服务具有社会的公益性、有限收益性、规模垄断性等特点，使其在人们的社会生产、生活中占有非常重要的地位。但公用企业的服务质量及运行效率也越来越不能满足社会发展的需要。从国内及世界公用企业发展的经验教训看，只有改革才是公用企业今后成功发展的希望。好的改革措施不但能保证国家经济建设的正常发展及公用企业的合理利润的收入，也应当符合广大消费者的基本利益。改革开放使我国的社会经济有了长足的发展，经济总量排到了世界第二。但社会发展还远没有达到发达的水平。特别是在公共产品的组织及服务方面，我国整体水平及消费者的满意程度。这就从客观上要求对我国公用企业的运行发展进行更的系统研究，并能结合未来的发展实际提出合理的对策建议。因此，无论从公用企业自身的改革发展看，还是从国家利益及消费者福利角度来考虑，研究公用企业的改革发展问题都有重大的现实意义和历史意义。

1.1.2　本书研究的内容

公用企业改革发展所涉及的问题较多，关键是要找出一条切合实际的模式与方法，即要研究国外的情况，但又不能完全照搬。国内其他领域成功的经验也不一定完全适合。同时还由于各个公用企业经营环境、发展阶段不同，他们的发展规律也不是千篇一律。因此要把产业组织理论与他们行业特点及自身规律结合起来，把中国公用企业的整体规律及个别企业发展问题分别进行研究。

对公用企业的整体性问题，重点研究公用企业的界定及国家、企业、消费者的权利、义务关系；国内外公用企业管理与改革的比较研究；我国公用企业的改革目标与原则研究；公用企业管理的理论及管理模式研究；我国公用企业现状及主要问题研究；我国公用企业改革的重点问题研究；我国公用企业改革的方案设计及利弊分析；当前应当采取的具体措施与对策。

对不同领域公用企业各自发展规律，要沿着三个思路展开：从国内外公用企业发展经验及问题展开研究；从分析公用企业改革发展关键入手，进行专题性实证研究。

通过对以上诸问题的研究，揭示公用企业改革的科学规律。在理论上对公用企业科学管理问题给予研究，在一定程度上填补国内该领域的空白，并提出切实可行的对策，为我国公用企业的改革实践提供理论、决策、操作的科学依据和科学方法。

1.1.3　本书的研究价值

1.创新性

本书把公用企业作为一个系统进行研究，其研究角度、方法、结果及观点均具有创新性，其理论研究将填补国内该领域的空白。其中对公用企业的价格问题、成本问题、服务问题、企业与消费者利益关系问题、市场开放问题、外资进入问题、改革的特殊问题、跨区发展问题、政企关系问题、根本目标等一系列实际问题的研究将达到科学性强、可操作性强的效果。其结论对我国公用企业改革发展具有重要参考价值。

2.理论意义

在理论上的探索是对经济学中公共物品管理的进一步研究，同时丰富和发展了公共经济学的相关理论方法。其成果具有较高的学术价值。

3.实践价值

研究成果可为我国公用性企业改革与发展提供理论指导、科学方法及实际操作的参考。课题内容将为各级政府管理部门提供科学决策依据，特别为公用企业今后的改革明确了方向。对还需要进一步改革的公用企业找出突破口，确定发展思路，出台相关政策及对策有着重要的指导作用。它对我国公用企业进一步提升竞争能力、服务水平、运行效率将起到积极的作用。

1.1.4　当前公用企业主要存在的问题

改革开放以来，中国加强了对基础性设施及网络的投资力度，每年投入的资金占国家全部投资的很大比重，并且投资力度不断加大。这些使中国严重落后的基础性产业发生了巨大的变化。公用企业自身也得到了很好的发展。其中电信、民航、铁路、电力等行业中的一些企业已成为或正在成为全球的500强。与此同时，对公用企业的改革也在积极的推进之中。大多数公用企业经营领域都从政府统一严格管理阶段走向放松价格管制、放松进入管制、机构改革和产业重组阶段。国字头的央企如电力、电信、民航、邮政、铁路都进行了企业的重组。地方性公用企业如供水、供热、城市交通等领域也在积极引入投资主体。PPP模式（即Public-Private-Partnership，是指政政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果，以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注，正在被广泛应用。）

公用企业的巨大变化有目共睹。但我们也应当认识到，正在实施中的这场对公用企业的改革将是长期、复杂的。直到目前，在很多方面（如在市场开放、价格管理、有效竞争、政府管制制度、企业权利与义务）依然存在着很多需要解决的难题，公共服务与社会需要的矛盾依然突出。其主要问题集中表现在以下几个方面：（1）虽然国家与地方政府在政策上、财政上、价格上、管理上对公用企业给予了广泛支持，使得短期内我国基础性设施的完备性及技术水平有了很大的改善。但公用企业由于在外部缺少合理竞争与监督机制，在内部缺少科学的激励与约束机制，使其普遍存在着运行效率低、管理不善、资源浪费严重的现象。（2）这些年来，广大消费者在感受到经济发展带来好处的同时，普遍感到公用企业的服务质量与价格不尽人意。虽然大多数的公用企业也都把搞好服务作为企业的重要工作（如铁路、电信、电力部门都把做好服务放在工作重要位置），但公用企业在如何做好服务这个问题上并不理想。企业利益与社会利益的关系始终没有从根本上解决好，特别是在个人、企业、社会、国家之间利益关系上没有更好地确定。这实质上是公用企业的权利、义务、利益的关系不明确所产生的的必然结果。（3）当前公用企业普遍存在着收入与效率挂钩不够紧密、工作人员收入分配不合理的现象。这也是这类国有企业需要通过进一步改革来解决的问题。当前，国字号的公用企业的员工收入明显高于其他产业员工的平均收入，甚至在收入明显下降时，员工收入依然很高。这种较高的收入主要是依靠国家与政府给予的优惠政策及在特殊垄断条件下，利用非市场的权力以及低透明度所形成不合理的价格与收费结构所产生的。总之，它不是依靠企业自身努力通过提高效率、提高服务水平、提高消费者的使用价值所产生的真正的合理收入。从产业组织角度看，一些公用企业业务众多，业务之间并没有形成科学的产品成本分摊及准确测算方法，因此其能形成的价格一直存在着很大的争论。（4）企业之间的竞争与合作往往是不公平的，在很多领域中不正当竞争与服务不到位同时大量存在。一些企业凭借垄断优势强行提高自己所垄断产品（如网络设施）的价格，从事专业化的企业，在技术及管理上层层设置屏障，在产业链的各个环节上进行组织上、经营上的控制，使竞争者难以承担经营费用。（5）市场准入不明确，市场竞争不规范。由于一些公用企业所属行业的高垄断性、高技术性及高收益性的特点，使得很多企业都想在这些领域进行发展，但由于政策、法律及规章制度不健全，想进入的企业不知应当如何进入，就是勉强进入的企业在这样的环境中也难以开展业务（这也是国家未来改革的重点环节之一）。（6）在市场不断变化的时期，大多数公用企业经营领域的市场管制目标及未来走向并不清晰。当前，我国公用企业的业务发展，企业并购等都不是由企业自身所决定，如通信企业的4G牌照、并购、价格等问题都不是由企业自己决定，很多重大决策在事先企业自身并不清楚、利弊没有很好地分析时就已由国家有关部门决定了，这就使企业特别是基层企业的工作人员与管理人员没有远大的目标，很多公用企业的发展还没有形成明确的战略。（7）虽然我国的公用企业也正在进行企业改革及建立现代企业制度，但产权关系、政企关系、责权利益等关系在很多方面依然有太多不明确的地方，特别是企业改革方向不明的问题严重影响了企业及行业的发展。（8）公用企业的总体发展、经营方式、管理模式等多方面都缺少法律规范，消费者的合法权益得不到正常的保证。多年来广大消费者对公用性企业的经营、管理、服务等各个方面提出过大量的意见，但真正及时得到解决的问题很少。虽然我国在这方面制订了一些法律法规，但很多问题不具体，还缺乏正确协调与处理。企业之间、政企之间、消费者与经营者之间利益关系的具体法律规范和管理机制很不健全（如经过二十多年的准备，到目前《电信法》还没出台）。另外，我国加入WTO已走过了最初的过渡阶段。但到目前为止，很多领域对国际化发展与竞争还缺少准备。

上述问题如不解决好，将加重社会各方面的负担，影响社会经济的健康发展，同时也不利于公用企业自身的发展。因此中国的公用企业还将面临改革的不断深入与发展同行的问题。