2.2 公用企业管理的理论
公用企业与其他企业一样都是以追求利润为中心的经济组织。它的存在与发展都是一定社会条件下的产物。因此，适合于其他企业的各种经济规律理论与规律也基本上同样适用于公用企业的管理。同时，公用企业的特殊性也必然影响了对其经营领域的管理定位，形成了一套具有针对性的管理理论，并且随着社会的发展而不断地改进与完善。
2.2.1 公共产品理论
传统的西方经济学认为，大多数消费品的生产与供给是由私人企业来提供的。对于那些私人企业不能提供的产品与服务就应当按其特性由公用组织来提供，这就形成了公共管理的定义，其一般含义是指管理主体对公共性事务从事管理的过程。
1.公共管理
在对“公共事务”进行界定时，比较困难的是“公共（Public）”一词。因为它在英文中包含有公有的、公众的、政府的、公立的、公用的、公共的及社会的等多种意思。因此，在研究公共管理及公共产品时可从不同的角度考虑问题。但无论如何来理解，公共管理与私人管理是有明显的不同的：
（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务的，追求的是公共利益，而私人管理是以个人营利为目的。公共管理的导向来自于公众或组织所代表的群体对公共产品或服务的需求，而私人管理是以自身的利益最大化为导向的。公共组织是靠公众的支持而存在，私人管理的组织是依靠利润而生存。
（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。这与公共管理的主体大多与政府联系密切或属于政府部门有关。由于其经费大多来自于财政拨款，公共组织的管理者不必为利润的多少而担心。他们往往没有太多的激情去减少消耗或增加利润，除非组织收入与个人的眼前收入有明显的联系，但是那样又可能造成公共服务的差异性——利用公共权力或公共资源来选择对自己有利可图的事去做，这是违背公共管理的原则。正是由于这个特征，使得公共组织很难从自身方面来提高效率。
（3）与私人管理相比，公共管理更强调责任。私人管理者只对自己的组织负责，其内含比较清楚。而公共管理者不但要对管理的组织负责，还要为其所服务的公众负责。由于各种利益相关者的要求与期望不同，使得公共管理的运作过程十分复杂，它导致了公共管理的多目标性与复杂性。
（4）私人管理主要涉及的是经济方面的问题。公共管理要解决的内容不只是经济方面的问题，还有政治、文化及综合化的问题，它涉及的范围很广，它决定了公共管理的多层次性与综合性。
由此我们可以看出，公共管理与一般的私人管理有很大的不同。在西方国家公共管理的主要责任是为社会提供公共物品。
2.公共物品
在消费品中，与私人物品相对应的就是公共物品。它与私人物品的主要区别就是排他性、强制性、有偿性与分割性。公共物品从它的使用与供给两个方面与私人物品存在着明显的区别。在使用上更多的体现其共用性与公用性，在供给方面也使得公共物品不易由私人组织来提供，由公共组织来提供就成为其主要的形式。
所谓排他性就是购买者购买了某种商品，就可以私人享用对该商品的使用，而其他人在没有得到购买者同意的情况下是不能对该商品进行使用的。因为他们的使用会影响购买者的利益。私人物品都具有这种属性。而公共物品不具有排他性的特征。如城市的公园，在一定的客流量下，只要遵守有关规定，甲在其中游玩并不影响乙同时的游玩活动。这就是为什么公共物品一般都不是由私人所提供的主要原因。如果公园被某私人购买了而不叫外人进入，就变成了私人园林。如果公园是由私人建立的，并对外人收费开放，由于收费限制了很多进入者就会造成资源的浪费及社会福利的减少。因此，世界上大多数的公园都是由政府（公共组织）建立的，并且很少收费。
强制性就是某种物品是自动提供给所有社会成员的。比如社会安全、良好的环境、义务教育等都属于此，显然也只有政府等公共组织才能长期有效地提供此种服务。
有偿性就是消费者在使用某种物品时必须支付费用。目前虽然很多公共服务也收取一定的费用，但总体上看，他与私人物品的收费性质是不同的。一般公共组织提供产品或服务收费也是有严格规定的，它只是以补偿必要成本为前提的，而私人组织是以利润为目的。
所谓分割性就是这种物品可以在一些人中按不同方法进行分割。比如公共物品往往可以按不同的用户对象设置不同的收费标准，而私人物品很难进行分类价格划分。
3.公共物品的分类与管理
公共物品实例很多，如大坝、防护林、灯塔、城市安全设施、国防、公益学校、公园、医院、交通设施、基本生活设施等等。按其是否能严格满足上述特征可将其分为纯公共物品及准公共物品。
应当说公共物品的这种划分并不是一成不变的，随着社会的发展与技术的进步，有些物品很可能就会从公共物品变成私人物品。比如在一个大家都不富裕的社会，解决交通问题的最好办法就是大家都乘坐公交汽车。但是在富裕的社会，如果交通设施允许，大家都会购买私人汽车代替坐公交汽车。也有些情况下，私人物品要变成公共物品，比如近年来一些国家加大了对公共医疗、公共教育的投入，大大减少了私人购买服务的负担，提高了社会福利，这也是社会文明进步的标志。还有很多基础设施按其管理的模式不同也可改变其物品的属性。如高速公路的建设，可以由国家建设，并免费供消费者使用，这样它就会成为一种纯公共物品，如果是由某个企业来建设，并以获得利润为主要建设目标，则该物品就成为准公共物品。
由于公共物品一般具有公益性、规模性及有限收益性等特征，很长时期内在大多数国家，都是由国家或国家出资组成的经营者来提供。目前按提供者的类型可以把其分为以下几类：第一类，由政府部门提供的公共物品，如国防、城市公园、城市安全设施等，它们一般都不需要个人投资，但由政府投资的数额却是很大的，这些巨额的投资实际上是靠国家税收解决，如果国力不强，这种投入也将受到很大的限制。第二类，由政府组建的非盈利组织提供，如义务教育的学校、公共卫生机构等，它们投资一般由政府完成，但在使用上并不完全是免费的，有时收费可能还比较高，政府对这些领域的管理也在改革之中，目的与公用企业改革一样都是为了提高效率、降低成本、增加更多的社会福利。第三类，由政府组建或政府指定的企业组织提供，如电信、电力、铁路、民航、自来水、煤气等。我们所研究的主要是第三类组织的管理问题，即公用企业应当如何进行更好管理的问题。从传统上看，公用企业大都是由政府组建，并直接参与管理的垄断型组织。在新形势下对它的激励性改革已打破了很多传统的理论。
对于中国来说，从1949年建立中华人民共和国开始，我们走上了一条全面实行计划经济体制的发展道路。一方面是由于受当时苏联模式的影响，另一方面也由于当时中国经济水平很低，很多可以由私人提供的产品并不能得到有效的供给。因此，长期以来中国政府的“公共经济”在经济发展过程中所起的作用很大。政府对经济及企业的管理和控制相当严格，以至于在一些特定领域出现了很多政企不分的实体，比如在那个年代邮政、铁路、民航等部门即是政府部门也是企业。直到最近有些公用企业如铁路、邮政才刚刚进行了政企分离的改革。
从公共物品理论中我们可看出公用性企业在管理方面的一些特殊性的要求，它是对公用企业管理目标及行为要求的原则为出发点。公用企业也只有在根本上满足社会需求才能有更好地生存与发展。
2.2.2 福利经济理论
1.福利经济理论综述
福利经济学是西方经济学家从福利观点或最大化原则出发，对经济体系的运行予以社会评价的经济学中的分支学科。福利经济学的主要特点：以一定的价值判断为出发点，也就是根据已确定的社会目标，建立理论体系；以边际效用基数论或边际效用序数论为基础，建立福利概念；以社会目标和福利理论为依据，制定经济政策方案。福利经济学作为经济学的一个分支体系，最早出现于二十世纪初期的英国，1920年庇古的《福利经济学》一书的出版是福利经济学产生的标志。
福利经济学的出现，是英国阶级矛盾和社会经济矛盾尖锐化的结果。西方经济学家承认，英国十分严重的贫富悬殊的社会问题，由于第一次世界大战变得更为尖锐，因而出现以建立社会福利为目标的研究趋向，这导致了福利经济学的产生。
1929-1933年资本主义世界经济危机以后，英美等国的一些资产阶级经济学家在新的历史条件下，对福利经济学进行了许多修改和补充。庇古的福利经济学被称为旧福利经济学，庇古以后的福利经济学即卡尔多希克斯、勒纳、西托夫斯基等人建立在帕累托理论基础上的福利经济学被称作新福利经济学。第二次世界大战以来，福利经济学又提出了许多新的问题，正在经历着新的发展和变化。
边沁的功利主义原则是福利经济学的哲学基础。边沁认为人生的目的都是为了使自己获得最大幸福，增加幸福总量。幸福总量可以计算，伦理就是对幸福总量的计算。边沁把资产阶级趋利避害的伦理原则说成是所有人的功利原则，把“最大多数人的最大幸福”标榜为功利主义的最高目标。
帕累托的“最优状态”概念和马歇尔的“消费者剩余”概念是福利经济学的重要分析工具。帕累托最优状态是指这样一种状态，任何改变都不可能使任何一个人的境况变得更好而不使别人的境况变坏。按照这一规定，一项改变如果使每个人的福利都增进了，或者一些人福利增进而其他的人福利不减少，这种改变就有利；如果使每个人的福利都减少了，或者一些人福利增加而另一些人福利减少，这种改变就不利。
马歇尔从消费者剩余概念推导出政策结论：政府对收益递减的商品征税，得到的税额将大于失去的消费者剩余，用其中部分税额补贴收益递增的商品，得到的消费者剩余将大于所支付的补贴。马歇尔的消费者剩余概念和政策结论对福利经济学也起了重要作用。
新福利经济学家认为福利经济学应当研究效率而不是研究水平，只有经济效率问题才是最大福利的内容。勒纳、霍特林等人对经济效率问题作了论述。经济效率指社会经济达到帕累托最优状态所需具备的条件，包括交换的最优条件和生产的最优条件。
补偿原则是新福利经济学的重要内容之一。新福利经济学认为，帕累托的最优状态“具有高度限制性”，不利于用来为资本主义辩解，为了扩大帕累托最优条件的适用性，一些新福利经济学家致力于研究福利标准和补偿原则。
卡尔多、希克斯等人的福利经济理论受到伯格森、萨缪尔森等人的批判。伯格森于1938年发表《福利经济学某些方面的重新论述》一文，提出研究社会福利函数的“新方向”，认为卡尔多、希克斯等人的新福利经济学把实证问题和规范问题分开、把效率问题和公平等问题分开的企图完全失败。继伯格森之后，萨缪尔森等人对社会福利函数作了进一步论述，形成了福利经济学的社会福利函数论派。
社会福利函数论者认为，社会福利是社会所有个人购买的商品和提供的要素以及其他有关变量的函数，这些变量包括所有家庭或个人消费的所有商品的数量，所有个人从事的每一种劳动的数量，所有资本投入的数量等等。社会福利函数论者通常用多元函数来表示。据此理论认为，帕累托最优状态不是一个而是有许多个。帕累托并不能指出在哪一种状态下社会福利是最大的。要达到唯一最优状态，除了交换和生产的最优条件，还必须具备一个条件，这就是福利应当在个人间进行合理分配。
经济效率是最大福利的必要条件，合理分配是最大福利的充分条件。社会福利函数论者根据假定存在的社会福利函数作出一组表示社会偏好的社会无差异曲线，并根据契约曲线作出一条效用可能性曲线。社会无差异曲线和效用可能性曲线相切的切点，代表受到限制的社会福利的最大值。
第二次世界大战以后，阿罗继续研究社会福利函数。在1951年出版的《社会选择与个人价值》中，阿罗认为，社会福利函数必须在已知社会所有成员的个人偏好次序的情况下，通过一定程序把各种各样的个人偏好次序归纳成为单一的社会偏好次序，才能从社会偏好次序中确定最优社会位置。
阿罗定理在福利经济学中被称作“不可能定理”。阿罗本想通过大量的论证对伯格森、萨缪尔森等人的社会福利函数修残补缺，但客观上却证明了不可能从个人偏好次序达到社会偏好次序，也就是不可能得出包括社会经济所有方面的社会福利函数。近年来，经济学家着重对福利经济学中的外部经济理论、次优理论、相对福利学说、公平和效率交替学说、宏观福利理论等领域进行讨论。这些“新”理论企图说明，可以通过政府干预价格和产量，实现资源的合理配置。
2.取代市场的供给
在福利经济原理的影响下，很多人认为提供公共物品的最好方式是用非市场化的方式代替完全市场化的方式，这样才能达到社会福利的最优化。但是公共产品是否就应当无偿提供及按消费者的需要数量全额提供则必须从社会福利的角度进行分析与研究。这就为企业企业提供某种公共产品提供了理论基础。
关于无偿提供公共物品问题。从微观的角度看，每一个消费者都希望能无偿或更多的获得所需要的产品。应当看到这种情况只有通过由政府组织所建设或组成的非盈利组织才能长久实现。但它可能会带来以下几方面的问题：第一，任何产品的生产都需要进行一定的投入，公共物品也不例外。很多情况下政府或政府组建的非盈利组织提供的公共物品不需要消费者支付费用，并不等于它的生产没有成本，而是说成本已由政府部门支付了，这些成本最终是要通过税收等形式从消费者哪收取，如果其成本过高或浪费过多，最终受损失与影响的还是广大的消费者。第二，由于政府通过收取税收的方式来支付的公共物品的成本并不是正好由所提供税收的那部分人所消费，而且消费的数量与提供的税收支出也不会相等，这样就造成了消费支出与获得的不平衡。某人可能在此项目上没有消费，但却支付了成本，反之亦然。第三，由于从表面上看这种消费不需要公众的直接费用支付，因而可能会造成过多的需要从而造成成本过高或资源的过多使用。
关于最佳产量的问题。并不是无偿使用公共物品消费者就能无限获得它，而是应当从生产者的供给角度看，提供多少该产品才能达到资源的最优化配置。下面通过一个例子可以看出公共产品是否就应当无偿提供及按消费者的需要数量全额提供则必须从社会福利的角度进行分析与研究。
关于无偿提供公共物品问题。从微观的角度看，每一个消费者都希望能无偿或更多获得所需要的产品。应当看到这种情况只有通过由政府组织所建设或组成的非盈利组织才能长久实现。但它可能会带来以下几方面的问题：第一，任何产品的生产都需要进行一定的投入，公共物品也不例外。很多情况下政府或政府组建的非盈利组织提供的公共物品不需要消费者支付费用，并不等于它的生产没有成本。例如，正常情况下，某市场的需求量为80万度电。现在电是由政府公用部门免费提供的，在图2-1中价格为零时，居民的用电数量每月为100万度，工业用电为130万度，则政府是否就必须提供230万度电呢？回答是否定的，因为电的提供是有成本的，假定电的生产边际成本曲线由图中的SS来表示，它说明生产电的边际成本曲线是递增的，也是后一度电的生产成本比前一度电的生产成本高。有了成本函数之后，免费供电的数量就由需求方面来决定了。这就是要看每一度电所能产生的社会效益，即把居民用电的边际效益与工业用电的边际效益垂直相加，即图中的DS曲线。我们看到，DS线与SS线相交于E点，在E点上用的电数量为60万度电，这个数量就是最佳的产出数量。不到这个数量，社会的边际效益超过社会的边际成本，还可以增加电力的生产与供应。一旦超过了这个数量，社会的边际效益小于社会的边际成本，多生产电力就会得不偿失。
由此可以看出，公共产品的决策可由以下几个方面来决策：第一，是由成本——效益分析所决策的。第二，是由有权者来决定的。为此出现了政府管理及公共选择的理论与实践。因此，事实上公共产品的提供也没有“免费的晚餐”，公共产品的供给往往也不是按消费者的真正需求来满足的。
福利经济学的研究对如何考虑公共物品的建设及其怎样配置才能满足社会及公众的最大效益与公平是十分有意义的。
2.2.3 垄断理论
垄断主要是指“独占”或非它性。它经营用于经济管理中的市场结构。垄断型的市场结构比较普遍地出现在公用企业运营的行业与企业中。因此，垄断理论对公用企业的管理有很强的关系。
1.垄断产生的原因
从经济发展的情况看，垄断主要产生于以下几类原因：
（1）由资源天赋带来的产品（或服务）的独特性。比如毕加索的画、西湖的龙井茶、中东的石油等，这类产品由于受到了资源数量及特殊产地的限制，使市场上的需求者只能从资源的所有者那获得。因此，资源的所有者就拥有了该资源的独占权。
（2）由创新发明专利等知识产权带来的垄断。如高新技术产品的高附加值主要是来自于技术上的垄断。现代社会都承认并保护在技术管理等方面的这种创造力与想象力，因为对它的保护可以使创新者有更大的积极性投入到更好的创新改造之中，它就会给社会提供更多的好产品回报社会，从而带动社会的进步。当然这种保护要有一定的时间限制，只有在一定的期限内专利等知识产权才有其“独占性”。过了这个期限，技术就要公开，成果就可以免费使用。这也是从社会进步的角度来考虑。
（3）由于市场竞争形成的赢家垄断。在市场经济的社会中，很多消费品市场都是可以比较容易进入。但是有很多产品并不是由大量厂家来提供。而是由少数几个厂家提供大多数的产品，这就叫产品的集中度。它是市场激烈竞争的结果，它使得竞争的赢家在市场中占有了垄断地位。
（4）由于自然因素形成的天然垄断。它是一种成本性的垄断。一些产业在使用之前的建设期内需要大量的一次性投入才能发挥效用。这些投入一旦发生就不容易转作他用，成为“沉没成本”。而多家经营又会造成重复性建设，这就形成了自然垄断。如自来水、电力、煤气等都属于传统典型的自然垄断行业。
（5）强制性垄断。就是运用非经济力量排除竞争对手，而使自己成为市场的垄断者。在一个法制不健全的社会中用私人强权也可获得强制性的垄断。而在一个文明的社会中只有政府能够做到使经营者形成强制性的垄断，比如对经营者进入的限制、指令性的行业专卖。在中国像烟草、特种药品等产品的提供就是如此。
在现实社会中，很多行业的垄断常常是由于几种因素所引起，比如公用事业领域的垄断在很多国家中主要是由于自然垄断与政府垄断的同时作用所引起。
2.垄断可能带来的积极作用
作为一种经济现象，垄断对企业及社会也会产生积极的作用，主要表现在以下几个方面：
（1）垄断可以给提供产品或服务的企业带来好处，它使垄断企业更多地按自己的意愿来制定产品的价格及提供相应数量的产品，从而达到收取超额利润的目的，保证其投入产出比的最大化。
（2）垄断者往往能够保持企业上的节约。如果垄断者所生产的销售量是如此之大，以致它的供给价格等于它的需求价格，则他会失掉他所有的垄断收入，提供最大垄断收入的产量总是大大小于这一数量。因此从表面上看来，仿佛垄断产量总是小于竞争产量，它对消费者的价格总是大于竞争价格。但事实却并不总是如此。因为如果生产操纵于一个人或一个公司之手，则所引起的总费用一般比同样的生产总量被分配给许多较小的生产对手要小些。以广告为例，相互竞争的小公司所用于各种广告的费用总额必然要比一个厂大得多；他们不善于利用大规模生产所带来的各种经济资源。特别是他们拿不起像单独一个大厂那样多的钱来改进生产方法和生产中所用的机器，而单一企业则知道它势必获得任何改进所带来的全部利益。由此我们一般可以得出结论：非垄断产品的供给所表示的供给价格比垄断供给表现的要高些；因此，在自由竞争下所生产商品的均衡产量小于需求价格等于垄断供给价格的那一产量。
（3）垄断者为了企业的未来发展，或出于对消费者福利的直接关心，可以降低他的价格。但事实上即使他不考虑消费者的利益，他也多半会想到，一种东西的需求在很大程度上取决于人们对它的习惯。如果他用略低于给他提供最大纯收入的那种价格可以增加他的销量，那么，他的商品的畅销不久就会补偿他现在的损失。比如自来水的价格愈低，人们使用水的倾向就愈大。即使有其他装置的水与之竞争（如矿泉水），人们也多半会继续多使用一些自来水。更明显的事例是，一个铁路公司实际上拥有运输旅客和货物到某地区的垄断；这个铁路公司从商业观点看也许认为值得收取一种远低于提供最大纯收入的运费，以便使人们惯于使用这条铁路，并鼓励当地的居民来建立各种设施；或帮助投机营造商建筑便宜的住宅，并迅速地接纳房客，从而给这一地区带来一种早期繁荣的气氛，而这对保证它的长期成功是大有益处的。垄断者为了发展未来生意而所受的目前部分利益的牺牲，是完全符合经济运行规律的。它也适用于其他垄断企业在一定时期的经营。
（4）垄断企业的长期行为。由于垄断地位，必定使垄断企业更多情况下能从较长远的角度考虑问题，从而减少了企业过度竞争所带来的短期化现象。企业能一心一意地做好自己的经营内容，把主要力量都用于经营方向上，从而会更有利于企业的长久发展。
3.垄断可能带来的主要问题
今天，经营者反映给社会的大多是垄断所产生的不良结果，垄断可能引起的主要问题有：
（1）垄断导致的资源配置失效。在垄断条件下，垄断企业往往按利润最大化的原则决定自己产品供给的价格与产量。这种产量一般要小于在充分竞争中的产品产量，而价格也会高于充分竞争市场上产品的价格，于是垄断企业就会从消费者那里获取超额利润。但问题是由于垄断企业的这种小于完全竞争情况下的产量，也使其漏掉了一部分本应当获得的收入。同时，消费者减少的效益，并没有全部由垄断所得，即消费者剩余的减少并不完全变为经营者的收益，其中有一部分真正漏出了（称之为哈伯格三角形）。因此，这种垄断社会不但使消费者的利益减少，也带来了社会福利的损失。
（2）垄断带来资源运用无效率。这个问题由美国经济学家哈维·莱本斯提出。在垄断的条件下，由于企业没有外在的竞争压力，所以会使其内部的组织减小了发展的动力。在整个组织中都把追求利润最大化转为追求低风险、高享受的目标。由此就会使垄断企业缺少技术改进、创新的动力，造成产品或服务的质量次、价格高、成本上升等现象，而这一切都得由消费者与社会来承担，即出现资源运用无效率，即X—非效率。
（3）垄断引发的“寻租”成本。美国经济学家戈登·塔洛克认为垄断除前述两种社会成本以外，还有第三种成本，即寻租成本。因为形成垄断、维护垄断与反对垄断都需要管理者——政府的政策保护。而为了自身的利益各方面利益的代表者都会将一部分资源用于寻求政府保护。只要投入小于产出，这种行为就会继续下去，即最终结果是垄断的超额利润会与其寻租成本相等。
4.对垄断的争论。垄断理论最有趣而极其困难的应用之一是：在一个地区内是建设一条铁路是排除竞争来承担运输的义务，还是修建更多的铁路来通过竞争提供运输服务？哪种情况更能促进公众的利益？垄断建议的主张是，一条铁路载运二百万旅客或二百万吨货物比载运一百万能够来得便宜。把公众需求分配给两条铁路将不能使它们各自提供廉价的服务。因为在其他情况不变条件下，一条铁路所规定的“垄断收入价格”将因其服务需求的每次增加而下降。但是反对者证明：因竞争路线的开辟对垄断的破坏加速了，而不是阻碍了原有路线的服务，即它能够按较低的运价进行运输。对此垄断理论没有更好的解决方式。
事实上，垄断与否除与资源配置有关之外，它还与人们的生活习惯、对服务质量的要求及生活水平高低有关。比如吃饭问题，食堂一定比各家都起伙做饭节省资源，但只要有条件各家都会自己准备一套做饭的用品。洗衣机几乎在每个家庭使用的效率并不高，但很少听说有几家共用洗衣机的现象。虽然多个家庭共同使用会减少资源提高洗衣机的使用率。
2.2.4 经济规制理论
关于公用企业规制方面的理论与政策，在西方国家很早就开始形成一套特定的研究领域。早在19世纪，西方国家的政府就从铁路行业的运行中认识到了规则对经济的重要作用。后来在大量实践中发现的市场失灵现象给政府参与经济活动提供了依据，规制的理论也从此产生与发展起来。
对于市场运行机制及如何有效管理的问题，可看成是公共规制的内容。规制的方式也可分为经济性的规制与社会性的规制。主要内容与手段如表2-1所示。
1.经济规制的主要理论
其研究主要经历了公共福利理论、规制俘虏理论及规制经济理论三大阶段。特别是1971年施蒂格勒发表了《经济规制论》，首次尝试运用经济学基本范畴的需求-供给法来分析规制的产生，Peltzman在1976年、Becker在1983年分别在其研究基础上进一步完善了规制经济理论。但是近年来随着社会的发展，西方传统理论也受到来自实践的挑战。很多国家都在研究如何提高包括公用企业在内的效率问题，西方的公用性企业也在进行改革。围绕对公用企业的规制与竞争方面出现了一些新观点与新理论，并试图通过新的规制的建立改善公用企业的经营效率，从而更大程度上满足社会的需要。但在实践中仍有许多现象与问题用现有的理论不能很好地解释与预测，最主要的挑战来自公用企业的改革，通过对近期放松规制运动的随机考察表明，规制的情况极其错综复杂。对规制更直接更系统的验证及对新理论的研究一直都在进行，只是近年来变得更加活跃与紧迫。
2.需要解决的基本问题
为了保证垄断企业在运行中能更好地满足社会的需求，减少由于垄断而带来的损失，各个国家的政府部门都从规制上对垄断企业进行了约束。其主要内容包括：进入者的规制及运行规制。进入者规制主要是对垄断行业的经营者数量及如何进入该领域经营都进行了约束。运行规制主要是对垄断企业的经营过程进行规制。主要内容包括：价格、服务质量、服务范围等方面的规制。
应当说规制的目的是为了实现资源的最优化配置，达到社会福利的最大化，但是规制问题是十分复杂的，其本身也需要成本，因此规制结果的公平与效率一直是人们最关心的问题。
对于管制者来说用什么样的手段对公用企业进行规制一直是理论界研究的问题，是严格规制还是放松规制？是给企业更多的约束还是给企业更多的激励？对于不同环境下不同的公用企业需要有不同的方式。其规制目标的实现及实现规制的效率应当是反映规制是否成功的主要标准之一。
公用企业规制效率问题解决的基本问题有：从理论上研究公用企业规制的效率内涵，建立规制效率分析的一般方法体系。并通过近年来公用企业改革重组的实证研究验证理论与方法的正确性与可行性。结合实证分析研究公用企业规制的效率性模型。从而对现行中的公用企业规制进行分析与评价，以降低与避免规制不合理所带来的负面影响，为公用企业的改革与发展提供宏观政策与微观策略。主要应当包括以下几个方面的研究内容，即从规制目标的效率性方面研究规制的效率模型、内容指标，并通过典型企业的实证分析对公用企业的规制进行定量的分析与评价。从而找出公用企业发展中科学的规制政策与策略。具体研究内容如下：（1）从国家、监管机构、政府、公用企业、消费者等各个利益相关者的福利最大化原则出发，在公平的基础上，研究规制效率的理论意义，采用定性与定量相结合的方法对规制效率的内涵、理论特性进行系统的重构。并以此为基础，建立公用企业规制效率的典型与一般性模型。（2）从理论上对模型进行探索分析，找出公用企业规制演化的一般规律。（3）在不同技术进步水平及社会环境中，公用企业规制的特殊性模型的建立与分析，解决不同公用企业及不同国家发展时期的不同规制的内涵。（4）选择典型的公用企业改革重组过程中的数据进行实证分析与研究。（5）针对具体情况，研究深化改革过程中，宏观政策与微观策略的作用，探索降低或避免规制失灵的现象。（6）对当前公用企业改革的效果进行评价，并根据相关条件与数据分析，提出合理建议。
3.研究方法与模型
规制理论的主流位置由规范分析为主演变为实证分析为主。各国对公用企业的管制也在经历着由严紧到宽松的转变。针对传统的规制缺陷，在保持一定制度管制框架基础上，给予被规制企业提高内部效率的激励。但是这一系列的变革都需要公用企业内外管理方式的转变与适应。这种改革的成功与否最终应当反映在公用企业的改革目标实现与否，反映在国家、社会、企业与消费者的综合福利是否有所提高以及达到了较好的水平，这些都需要从理论与方式上进行研究并对改革的结果作出正确的评价。其中模型的建立与研究也是必不可少的方法与工具。
在理论方法方面，应当将微观经济理论、产业组织理论、企业理论与数量经济方法有机结合起来，通过模型的建立，制定规制效率的定量指标，从而分析在不同时期与不同类型的公用企业中的合理规制方式。进而对现实中公用企业在新规制要求与影响下的重组与改革实证进行分析评价。探索出规制效率与公用企业发展的演进机理及其规避策略。其主要依据是：（1）公用企业规制的理论意义明确，其效率研究目标明确，度量性明显，适合于进行规范化研究；（2）定量经济分析方法可以描述规制问题的效率性，在理论意义下还可以对技术进步不同的企业与国家等进行效率度量与分析。（3）经济、管理理论的综合研究方法作为微观经济理论与实证研究方法之间的桥梁，为规制的效率问题在理论基础的可靠性与模型的正确性方面提供了保证。
2.2.5 网络经济理论
公用企业所经营的领域大多都有网络经济的特征，同时网络的发展也越来越多地影响企业及人们的行为。因此，在新形势下网络经济学的内容对公用企业的管理与经营将产生重要的影响。新兴的网络经济学的很多属性都应当引起我们的重视。
1.网络运行的互联互通性
事实上，在没有互联网之前，很多公用企业就以网络为基础进行其经营活动。但是对网络的更进一步认识还是出现在互联网越来越重要的时期。网络的效用只有在网络通行的前提下才能运行。而对一个社会来说，有时多个经营者共用一个网络可能是资源共享、资源配置最好的方式。但是作为经营者又往往希望通过自己控制的网络来限制其他竞争者，这就会形成某种形式上的垄断。那么用什么方式才能破除这些垄断呢？最好的办法就是把这些网络都联接起来，并减少网络的连接成本，使消费者更方便地使用它们。这是今天网络产业能否更有效提供产品的重要前提。当前这种理念与商业模式及跨越了传统的物理网络，在更大的范围内把通过物联网、大数据、信息系统等技术与工具，把政府、企业、消费者都连接进来，达到更加广泛的应用。
2.经济利益的互动性
现代网络理论认为：网络的效用是随着使用者的增加而增加的。经营者与消费者的利益更多的体现在其相互作用上。事实上，网络型企业早就存在于我们的社会中。但是对其互动性的认识直到互联网的大力发展才被人们所认识。随着互联网、物联网、信息系统、大数据等技术的普及，网络经济的很多特有规律也被更多的大型网络企业所接受。在网络经济时代，网络资源的建设可能需要更多的组织参与，没有合作者加入的垄断经营是不可想象的，经营者之间的关系也从竞争到合作竞争。
从电话的应用就可以清楚地看出这一点。电话是通过网络传到千家万户的。每个安装电话的用户都是为了更好地与网络上自己需要联系的人通电话。这样看，网络越大自己的需要越容易得到满足。而对于网络的提供者来说，也是只有用户达到一定的数量时才能有稳定的收入，而用户数量越多，其收入也就越大。这时网络运行商才有可能提供价格更低、性能更好的产品。这与用户的要求是相一致的。总之，生产者与消费者都通过网络的互动性得到自己所需要的东西。
3.网络边界的全球性
由于网络经济的大模型性特点及经济全球化的到来，使得真正意义上的全球性竞争合作的网络经济已来到了我们身边。因此，各种公用企业经营的业务也要从全球的角度来考虑其发展的问题。比如一个国家的国际电话资费太不合理，用户就可以从国外打来电话进行通信联系，而这个国家由于收费太高反而少收很多费用。这种互联网络使一个国家之内也很难进行独立的垄断经营。
4.资源配置以网络为基础
不同的时代资源配置的基础是不同的。自给自足经济时代，资源配置的基础是生产能力，因为社会生产能力水平低，使得经济发展受到来自于生产的约束最大。而工业时代，资源配置受到生产产品数量、规模、结构等因素的影响，最终反映在资源配置成本上，它的基础就是工业化的内在要求。而今天，影响资源配置的因素，不仅仅是生产的产量与规模等工业时代的指标，还要有信息资源的影响。并且信息资源作为非常重要的资源在影响着其他资源的使用（包括各种物质资源与人力资源的使用）。
网络是信息资源发挥作用的最重要载体。通过网络使信息能够安全、准确、方便、及时地产生出它的特殊效果。不仅如此，大量的生产要素、最终产品、人、财、物等各种社会需要的资源也都需要通过实物网络来传送与交流（交通运输网、金融网、人力资源网络等等）。从这个意义上看，信息时代资源配置的基础是网络化。
5.基于网络的成本分摊性
网络经济的另一个主要特性是多个企业、多种业务在共同的网络上进行经营与运转，这就形成了收入与成本分摊的实际问题。而从理论上讲，成本的分摊是很困难的事情。实际上很多网络都在利用同载体传送多个对象。这样就出现成本如何划分的问题。比如，在同一条通信网络上，提供多种信息业务，如语音通信业务、数据通信业务等等。在同一个交通线路上，运行不同地点、不同容量、不同内容、不同型号的车辆。如何对其进行收费呢？最重要的一点就是要考虑它们在使用网络时所消耗的成本及收益，这应当是成本分摊的前提。
受现代网络影响的公用企业管理方式，不能也不应当只运用传统的经济学理论去思考与分析。很多重大的经营理念也都不断受到新经济理论的影响，传统的思维也在不断发生变化。如规模与垄断经济理论、竞争的基础与合作的关系等都要在新的框架下重新制订出合理的决策准则。
网络经济对公用企业的管理还要涉及到各种具体的管理问题，比如各行业中竞争的方式与规模、互联互通的规则、公用企业经营中的普遍服务性及费用的承担原则、网络成本与收益的分配方式与原则、市场进入规则、新老企业的面对相同激励标准是否公平、最终的效率与福利如何在利益集团中进行分配等等。
总之，新形势下公用企业的改革要不断适应社会与经济的发展与变化，并最终使社会福利提高，国家、社会、企业与消费者都能受益。
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