中国公用企业的改革进展

3.2　中国公用企业的改革进展

在中国，社会主义市场经济的发展为公用企业的改革创造了条件。为了适应改革开放参与国际合作与竞争的需要，中国的公用企业改革也已开始了实际性的运作。

3.2.1　电信行业的改革

通信产业管理及改革大体上经历了以下几个阶段：

1.政府统一严格管理阶段。1980年以前，邮电部代表政府直接垄断经营公用电信业务。电信的基础设施的规划、设计、建设、投资严格执行国家指令性计划，投资的来源主要是政府财政。由于国家严格控制电信产业的价格，投入的资金又十分有限，使得邮电通信的发展远远不能满足社会各界的需要。

2.放松价格管制时期（1980年-1993年）。电信基础设施以及电信服务的短缺，使之成为制约经济增长和社会发展的瓶颈之一。为了解决这一问题，政府开始对电信业实施管理体制改革以及放松价格管制。具体措施是：第一，对邮电业实行中央和地方双重领导，以改变仅仅依靠中央政府财政发展电信的局面，采取“统筹规划、条块结合、分层管理、联合建设”的十六字方针进行管理；第二，政府于1979年6月批准邮电部门可征收电话初装费；第三，实施财政支持、减免关税及加速折旧的政策等。

上述做法极大地促进了我国电信业的发展。同时，电信政企合一体制下的行政性垄断的弊端逐渐显示出来，并日益突出。由于电信业的行政垄断性，使政府在放松价格管制的同时，导致电信部门为得到更高的垄断利润而做出了种种提价的做法，使消费者开始产生不满情绪。

3.放松进入管制时期（1993年-1998年）。通信市场的持续高速发展和电信部门的巨额垄断利润吸引了各类投资者的极大兴趣。消费者和投资者强烈呼吁打破通信市场独家垄断的局面。1994年由电子部、电力部、铁道部等单位组建“联通公司”正式挂牌营业，从而引入第二家电信运营商。它标志着我国通信市场独家垄断经营的坚冰开始被打破。双寡头垄断的竞争格局使基本电信服务市场效率得到改进。

与此同时，国务院授权原邮电部实行经营许可证管理，对非基本电信业务市场（无线寻呼市场和增值通信市场）实行更为广泛的开放。在电信服务市场上出现了两千多家经营此类业务的公司。但这一时期中国电信却占有通信市场98%以上的份额。事实上通信市场并没有形成真正的有效竞争。

4.管制机构改革和产业重组阶段（1998年以后）。1998年3月政府实行了旨在精简行业管理机构和政府工作人员、转换政府职能的改革，在此背景下，电信业的管理体制发生了重大变化，改革的目标是解决长期以来电信管理体制的政企不分问题。具体做法是在邮电部、电子工业部的基础上组建了信息产业部，并将广播电视部等其他部门的通信管理职能并入信息产业部。信息产业部成为了电信业新的政府管制机构，对电信业实行宏观管理，而不再从事电信经营。随后邮政和电信的分家使中国电信成为一个独立经营的电信运营商。至此形成了政企分开的体制架构，为通信市场上双寡头之间展开公平竞争创造了必要的体制环境。

由于存在着明显的非对称性竞争，也就是说中国电信过于庞大，联通公司的进入仍难以堆砌形成有效的竞争。为此，1999年2月信息产业部决定对中国电信实施分拆重组，将中国电信按照电信业务进行纵向分割。具体来说，按照固定电话业务、移动电话业务、寻呼业务和卫星通信业务将中国电信分割成四个部分，并将分割出的寻呼业务并入联通公司。也就是说，原中国电信被分拆为三个公司，即中国电信（此时的中国电信主要从事固定电话业务）、中国移动通信公司以及中国卫星通信公司。各专业公司近期仍只从事本专业的经营，以后将考虑允许各自进入对方的业务领域，从而发展成为相互竞争的数家综合性电信公司。

除此之外，为了强化竞争，通信主管部门又新颁发了三个电信运营许可证，他们分别被网通公司、吉通公司和铁通公司获得。前两家公司主要从事数据通信业务。而2000年底得到运营许可的铁通公司，可凭借铁路系统的电信网络与中国电信在固定电话服务市场展开竞争。

在中国通信市场上有原中国电信分拆后的三家公司、联通以及上述三家新的进入者共七家电信运营商，初步构造出了电信市场分层竞争的格局。但由于各企业之间的实力相差太大，各通信运营企业分布并不十分合理。因此2002年国务院与信息产业部又将中国的电信运营商调整重组：中国电信集团公司（南方及西北21省市中国电信基础上重新组建的）、中国网通集团公司（北方10省市电信企业及网通、吉通合并而成）、中国移动集团公司、中国联合通信公司、中国铁道通信公司及中国卫星通信公司。

从2005年到2008年，中国电信和中国网通遭遇的是市场失衡迅速扩大、中国移动一家独大直到垄断的市场环境。中国电信业的转型在2008年全面突破。2008年5月，三部委联合启动“六合三”电信业重组方案，也即第四次电信业重组，此次重组为发放三种制式的3G牌照铺平了道路，随后国家正式发放3张3G牌照。至此，单一固网运营时代终结，全业务综合运营商竞争时代开启。中国电信斥资1100亿人民币收购原中国联通运营的CDMA网络，同时结束了中国联通长期“双手互博”的尴尬局面。

中国电信业全行业自此加速转型发展，促使中国移动面向融合网络的转型战略迅速成型。2014年是中国4G发展元年。到11月中国的4G用户数已经突破7500万，一年时间已经超过韩国和日本成为全球仅次于美国的4G第二大国，成为全球4G第一大网络。令世界瞩目的发展速度是中国电信业发端于十年前转型深厚的积淀结果。电信业的转型还在继续，但三网融合一直没有实质性的进展，在互联网+及大数据时代中国电信业的改革将伴随着市场化与全球化的进程不断深入。

3.2.2　电力行业的改革

改革开放以来，电力工业实行“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”方针，极大地调动了地方办电的积极性，迅速筹集资金，使电力建设飞速发展。中国已进入一个大电网、大电厂、大机组、高电压输电、高度自动控制的新时代。截止2000年，我国电力装机容量达到3.16亿千瓦，年发电量为13500亿千瓦时，装机容量和年发电量均居世界第二位。

1985年之前，我国政府对电力工业一直实行中央垂直垄断管理制，政企合一，国家独家办电，电力工业的投资和运营费用由中央政府拨款，收入全部上缴国家。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业的发展，造成了我国长达二十多年的严重缺电。特别是实行改革开放政策以来，一些沿海地区率先开放，经济快速增长，电力短缺问题更加突出，广东等地区出现了经常停电的问题，电力供应已成为当时制约经济发展的另一瓶颈。

只靠国家财政投资已不能适应电力工业发展的需要。如何调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，以迅速扭转电力短缺的局面，成为这一时期电力工业体制改革的核心内容。1985年电力工业开始了第一轮改革，主要采取了两项改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，其目的是吸引社会资金投资兴办发电厂。为了创造必要的投资激励机制，对原有的不计成本的电价形成机制进行了改革，对新建电厂实行“还本付息”电价。二是为了调动地方政府的积极性，在管理体制上实行以省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的进入管制和价格管制，同时给地方政府适当放权。管制方式是以中央政府和多个部委为主的各级地方政府共同管理的模式。这些改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，每年以新增1千万千瓦的速度递增，1995年全国电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本得到了解决。

集资办电政策实施的结果彻底打破了国家电力部门垂直一体化垄断的格局，虽然电网仍然保持国家垄断，但发电市场向所有投资者开放。供给的严重短缺和持续快速增长的市场需求，吸引了大量的投资者进入发电市场，在发电市场上出现了为数众多的独立发电公司。到2001年国家电力公司拥有的发电厂仅为全部发电装机的50%，在电力市场产权结构多元化的局面初步形成。在此阶段，政府是探索借助市场机制，解决制约经济发展的电力短缺问题。事实证明发电市场开放的结果是使我国在较短的时间内告别了电力短缺，极大地促进了电力工业的快速发展。

与此同时多元投资主体的出现也对传统体制——政企合一下的垄断体制形成了巨大冲击。应该说，此时电力工业的一些基本矛盾并未根本触及，电力部门政企合一的管理体制并没有打破。发电市场公平竞争的环境也未形成，只是在电力供应较为短缺的情况下这一矛盾不太突出。

1997年3月的第二轮改革，开始涉及电力工业的深层次矛盾，首先是实行政企分开，标志性的事件是国家电力公司宣告成立。在国家电力公司与电力部双轨运行一年后，1998年撤消电力部，组建国家经贸委电力司，原电力部拥有的行政管理职能移交国家经贸委，在中央层面实现电力工业的政企分开，中央有关部委收回电力项目审批权和电价定价权。管理体制改革后，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能，仅仅是一个生产厂商。但是国家电力公司依然保持着垂直垄断的格局，从电力工业体制性矛盾的角度看，原政企合一下的垄断体制的“双重矛盾”基本集中于行业垄断这一主要矛盾。

20世纪90年代末期，电力市场的供求关系发生了根本性的变化，电力供应不仅不再短缺而且实现了供需基本平衡，甚至有些地区出现了供大于求。这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争程度逐步增强，也逐渐出现了电力工业产业组织结构垂直垄断的弊端。因为垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、输电、配电、售电于一身，几乎控制着全部电网（特别是输电网）和一半的发电厂。在发电市场上独立发电公司面对的竞争对手是拥有电网和调度权的国家电力公司，由于还缺少体现公平、公开、公正原则的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司所属电厂相比，时常处在非平等竞争的地位。与此同时，电力市场的地方保护主义逐渐变得异常突出。

为了实现发电市场的公平竞争，1998年政府决定在浙江、上海、山东、辽宁、吉林、黑龙江等六个省（市）进行“厂网分开、竞价上网”的试点。其目的是探索打破电力工业垂直一体化垄断、建立市场竞争规则、发展竞争性电力市场的实现途径，发现由此而产生的效果和暴露的问题。

2002年3月，国务院正式批准了标志着电力行业第三轮电力体制改革的《电力体制改革方案》。这次改革方案明确提出了我国电力行业改革的总体目标是“打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、健全电价机制、优化资源配置、促进电力发展、推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。根据新方案进行的新一轮电力体制改革实施了全面厂网分开，重组中央发电资产和电网资产，进行区域电力市场建设，组建专业化的电力监督机构等重大改革措施。据此，国家电力公司所管理的电力资产划分为发电和电网两类业务。其中，发电业务重组为规模大致相当的五个全国性的独立发电公司，即：中国华电集团公司、中国华能集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司和中国大唐集团公司。电网业务重组为国家电网公司和中国南方电网有限责任公司两个国家级电网，并同时在两个国家级电网下划区建成了华东、华北、华中、东北、西北、南方和川渝七个区域电网及福建、山东、海南、新疆和西藏五个省级电网。同年10月，电力资产重组进入实施阶段，成立了中国电力监管委员会。

尽管我国电力行业改革的方向一直是坚持引入竞争，破解垄断，但是目前的改革结果与改革目标之间似乎还存在差距，市场竞争主体的进一步培育、电价的形成机制、市场模式的选择、电力监管与改革的深化以及市场风险的防范等一系列市场建设的深层次问题日益突出，而这些问题的根由仍然是电力行业的市场化改革还不彻底，电力行业的垄断行为以新的条块分割形式依然存在，引发新的社会不公。

2015年3月，中央发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》文件（中发[2015]第9号，以下简称9号文），拉开中国电力体制改革第二波的序幕。2005年6月国家核电正在与中电投进行合并重组，组建国家电力投资集团公司。这表明中国电力产业的改革正在深入进行之中。从未来看中国电力行业必须适应市场发展不断变化的需要，也是改革的根本目标，可以说中国的电力改革还有很长的路要走。

3.2.3　民航运输业的改革重组

1949年11月2日，诞生不久的中华人民共和国在人民革命军事委员会下设立了民用航空局。党的十一届三中全会后，中国民航在已经拥有了一定规模的机队、航线网络和一批机场及地面保障设施的基础上，走上企业化发展道路，并开始进入高速发展的历史时期，在“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”方面均取得了举世瞩目的成就，航空运输量增长速度名列世界前茅。到“九五”中期，基本满足了改革开放和社会主义现代化建设对民用航空的需求。民用航空在促进对外开放、促进社会经济发展和方便人民生活方面发挥了前所未有的作用。

五十多年来，我国民航航线由12条发展到1000多条，国际航线由通航5个国家的9个城市发展到通航34个国家的64个城市，运输旅客由1万人增长到5755万人，运输总周转量由157万吨公里增长到930000万吨公里。改革开放20年来，我国航空运输量快速增长，在世界上的排名由1978年的第37位上升到1998年的第11位，使我国迈入了世界航空大国的行列。

民航运输业的改革与发展大体上经历了三个阶段：

第一个阶段——航空管理的军事化（1980年以前）。在此期间，民航管理体制实行部队建制，并由中央政府完全控制和垄断。

第二阶段——管理体制的非军事化改革（1980年至1987年）。首先是民航的管理体制脱离了军事建制，国家成立了民用航空管理局，但此时仍未摆脱政企合一的体制架构，飞行运输业务并没有从民航局分离出来，当时连形式上独立的航空公司都没有，执行飞行任务的只是民航局的工作单元。民航运输业始终维持着政企合一体制下的国家垄断。

第三阶段——企业化改革和开放竞争（1987年以后）。1987年1月30日，国务院批准民航局《关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报告》。总体思路是政企分设和开放竞争，将飞行运输从民航局分离出来，设立多家航空公司，并允许有条件的地方成立航空公司。同时放松进入管制，进行精简政府管理机构和管理层次的改革，并对机场和航务实施分开管理。该改革方案的实施步骤是，首先成立西南航空公司试点，在试点经验的基础上进行全面推广。此后，民航业的局面有了重大变化，逐步走向了市场竞争，不但民航局先后成立了十家直属的航空公司，更多的地方航空公司也应运而生，组建三十多家航空公司，定期航空公司有25家。

进入90年代后民航运输业改革进一步深化，对外开放有了新的进展。1992年经国家批准，组建了国际、东方和南方航空公司为核心的民航企业集团。经过试点，上海虹桥机场下放地方，机场属地化改革从此拉开。一些主要机场已成为独立经营的企业，负责对机场进行建设和管理，为各航空公司提供服务。

2002年月10月，世人关注的中国民航体制改革方案揭晓：原直属中国民航总局的9家航空公司和4家服务保障企业联合重组为三大运输集团公司和三大服务保障集团公司，并与民航总局脱钩。六大集团公司分别是：中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司，中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空器材进出口集团公司。中国民航六大集团公司的成立是民航深化体制改革的重大成果，标志着中国民航发展进入新的阶段。此外，按照国务院批准的有关方案，还要撤销民航省、自治区、直辖市管理局，93个机场将移交地方政府管理，但北京首都国际机场和西藏自治区内的机场不在这次移交之列。这是中国民航加大改革力度的又一重要举措。在各省成立民航监督管理办公室，机场移交地方管理后，民航总局将加大行业监督的力度。

但我国民航发展与国际发达国家相比还存在很大差距：

1.经济发展的阶段性与发展规模。我国正处于工业化中期，尚未完成工业化过程。欧美等发达国家已经进入后工业化时代，其人均GDP大都在2万美元以上，强大的居民购买力直接为各国民航业提供了庞大的市场需求。

2.严格的行政管制。长期以来，我国政府对民航业实施了严格的行政性管制，从投资项目审批到市场准许、从价格管制到运力管制、从航线审批到时段分配、从飞机引进到航油采购等等环节，政府都进行了异常严格的管制措施。尽管一年来，政府在民航企业重组、机场属地化、取消和放松一些审批权限等方面进行了一定程度的改革，但是总体来看没有改变严格管制的根本特征，改革的任务还很艰巨。

3.市场化改革滞后。我国民航业多年来一直处于“政企合一”的行政性垄断状态，市场开放度较低，行业竞争性不强。这一方面表现为国有资本长期垄断国内民航业，非国有资本遇到高昂的进入门槛，因此无法给国有航空企业以积极影响；另一方面是政府始终掌握着最重要的资源，企业想进入市场无从下手。与世界民航业的市场化改革相比，我国民航业市场化改革的步伐慢了近20年。

4.企业制度与国有资产管理体制。由于长期“政企合一”、“政资合一”的旧体制作用，我国民航业很长一段时间不存在真正意义上的航空企业。2002年10月随着六大集团重组挂牌成立，我国民航业的微观主体塑造基本完成。以三大集团为核心的航空企业开始走向规范的现代企业制度，建立起规范的公司治理结构。

十几年过去，民航最大的变化是民营航空公司纷纷成立，民营资本得以进入航空市场。除此之外，民航业几乎没有大的改革举动。改革后的六大民航集团成了最高层面的垄断者，市场、价格、服务水平还有很大差距。由此可见，我国的民航业改革还有很长的道路。

3.2.4　铁路体制的改革

与电力、电信、民航等其他公用企业相比，铁路20年的改革起步时间不晚，但改革的步伐过小。其方式主要是在未突破政企合一、行业垄断的框架下，围绕放权让利、调动铁路运输基层单位的积极性、对国有资产的管理方式进行探索等方面。

“一次大尝试、两次突破”，是铁路系统内部对于近20年改革历程的说法。“一次大尝试”是指在铁路行业内部实行“大包干”（1986年至1990年），铁道部在计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局，并开始试行全行业的经济责任大包干。“两次突破”，一是1986年铁道部在大包干的基础上实行一包五年投入产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制，这一过程持续到1992年。二是1993年开始尝试在铁路系统建立现代企业制度试点，1998年，工程、建筑、工业、物资、通号五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离，运输系统先在4个不设分局的铁路局试行资产经营责任制取得经验。

1999年，全路14个铁路局全面实行资产经营责任制。其目的是在公司制度难以到位的前提下，建立起出资人代表与受托人之间的资产关系，明确各方的权利和义务。铁道部作为出资人，授予铁路局资产经营权，对铁路局明确了12项权利；铁路局对出资人授予的资产，享有占有、使用、处分和依法取得收益的权利。但未解决企业管理机构重叠、两级法人（路局、分居）财产边界不清的问题，运输系统从1996年开始调整企业组织结构，成立南昌、昆明铁路局，将南昌、柳州、呼和、昆明调整了直属站段的铁路局，几年来先后撤并了11个铁路分局。2000年，铁道部对辅业进行大规模剥离，由原铁道部直接管理的铁路机车车辆工业总公司、工程总公司、建筑总公司、通信信号总公司、中土公司等五个非运输企业和10所高等院校与铁道部脱钩。

总之，我国铁路运输管理体制的计划经济色彩依然十分浓厚。迄今为止其主要弊端表现在：一是政企不分，铁道部与铁路运输企业仍然是政企合一，铁道部是仅有的几个直接管理企业的部门之一，铁路运输企业的市场主体地位难以确立；二是铁路行业垄断尚未打破，铁路运输虽然面临着公路、航空、水运等代替运输相当程度上的竞争，但更重要的是铁路运输企业内部缺乏竞争；三是铁路运输财务换算上的“大锅饭”体制尚未改变，真正意义上的铁路运输企业还没有构建起来。

2004年4月我国铁路进行第五次提速，但依然难改铁路运力不足。与电信、民航等其他垄断行业相比，铁路改革明显落后。2004年一季度，全国铁路货运遇到了空前的紧张局面。据报道，至2004年3月底，全国的车皮需求量达每天28万辆，而能够满足的运力不足10万辆，缺口近2/3。煤炭、粮食、化肥等重点物资的运输都受到了影响。从宏观上看，我国铁路无论是按国土面积还是按人口计算，其路网密度都落后于发达国家，而铁路负荷却高居世界榜首。2002年我国铁路运输密度为2869.06万换算吨/公里，而居第二位的俄罗斯仅为1854.14万换算吨/公里。

作为中国现有的几大垄断行业之一，铁路改革一直是国内外各界关注的热点，铁路部门目前正在积极探索多渠道铁路建设融资制度。2004年4月，连接山东省烟台市和辽宁省大连市的烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，迈出了改革的关键一步。铁道部发展计划司官员曾表示，中国铁路将在今后的其他项目中尝试多渠道的投资方式，改善投融资渠道单一、建设资金严重不足状况。2003年末，为适应发展现代物流服务的需求，铁道部组建了中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁行包快递有限责任公司三个专业运输公司，改变了过去铁路内部多个利益主体经营同一业务，资产分散、利益分割、无序竞争的局面，确立了专业运输市场的主体地位。

2013年，国务院办公厅曾发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，明确规定要在3月底前完成国家铁路局“三定”方案的制定印发。

根据《国务院机构改革和职能转变方案》，原铁道部的拆分其实是三种职能的剥离：一部分企业职能剥离出来，成立铁路总公司；一部分综合性管理职能，划给交通运输部；一部分安全生产监管职能，专门成立副部级的国家铁路局，由交通运输部管理。从文件内容来看，国家铁路局的主要职能符合其定位。

在新的形势下，我国铁路部门进一步加快基础性改革，推进体制改革，取得了成就。最近几年，我国铁路保持快速的发展，特别是在高速铁路建设方面取得了重大成就。高铁通车长度世界第一，其发展也逐渐从国内向国外市场发展。这些都说明铁路行业改革的方向是正确的。

3.2.5　地方公用企业的改革

因为地方公用企业涉及的内容较多，各地的实际情况又有所不同，因此在这个层面上改革的企业有很多不同的做法。但总体上说，很多地方的公用企业还没有摆脱传统机构与思想的束缚。一些地方由于受其他领域改革成功的影响及需要摆脱自身发展的问题也开始进行了各种改革的尝试。除少数几个上市公司运行比较规范外，大多数的地方公用企业还存在政企不分、主体不明、经营不规范的现象。改革也主要集中在一些措施上。以下是几种从国外了解并已运用到我国的常见改革内容。

1.BOT运作方式

在公用基础设施建设中应用BOT（Build-Operate-Transfer）方式，利用国外私人资本为公用项目筹措资金的一种方式。它在国外是政府部门扩大基础领域投资的一种比较成功的方式。目前已在我国的能源、交通、自来水等项目中得到了比较广泛的应用。但是由于受到政府管理体制的限制，很多本应能更大发展的项目受到了影响。在我国的地方公用企业利用外资中，普遍存在着缺少明确法律保证的现象。有些事情今天还能做，到了明天反而做不了。在这个地方能做的，到了那个地方就做不了。就是在同一个地区，你能做的我就做不了。这些都说明公用企业在利用外资方面需要明确的法律保证。目前比较多的地方使用PPP模式（是英文“Public-Private Partnerships”的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式）。

2.引进竞争机制

在一些城市公交、煤气等领域已成功引进了竞争机制，使原来的垄断行业变成了多家竞争的格局，提高了行业的服务水平及工作效率，同时也促进了这些城市公用企业的发展。原来十分落后的基础设施，通过引入竞争机制，也加快了这些行业的投资建设。在价格没有太多变化的情况下，使消费者与投资者都能更多地受益。但是也有很多城市，在一开始引入竞争机制时效果很好。时间长了一些引入的私人企业发现公用企业收益不高，主要要保证消费者利益时，他们往往会把自身利益放在社会利益之上。这就造成了一些引入的公用企业没有发展的可持续性。如公交系统，一些城市引入后又从他们手中购回了经营权。

3.股份制及出让股份

近年来开始在部分城市的公用企业中试行了股份制改造，使投资主体多元化。部分企业如一些城市的公交公司还将一部分企业的股份出让给自己的员工。如把运营中的一些车辆与线路卖给或承包给个人。今后，在自来水、供电、供气等很多领域中也都可以进行这种尝试。

4.公共经营权的出让

在有的城市中，对于部分公共服务的工作已成功地从主体中分离出来，转包给了专门的服务公司。给政府及事业性的单位节省了大量资金与管理成本，同时也提高了服务水平。实践中，有些城市将部分公用产品的特许经营权出售给多家企业经营，引入了竞争机制。近年来一些城市还提出城市经营的理念，对城市的有用资源在产权交易市场上进行公开的出售。为了提高有些不易整体出售的公用设施经营项目，一些城市还想出了按其业务流程特点，将其中的一部分经营权转让给有条件的公司进行经营，从而提高了服务质量与效益。

总之，地方性公用企业的改革是多层次多方式进行的。但地方性公用企业的改革与地方其他行业的企业相比比较落后。一方面是由于地方政府的传统管理思想还没有完全转变过来。另一方面也由于公用企业的特殊性决定了它的经营过程必须以社会利益为主。但是，经济与社会发展的动力客观要求地方公用企业也必须进行更大力度的改革，效率与服务将是他们进一步努力的方向。