政府对公用企业的管理

在中国，对公用企业的政府与企业分开的改革只是近几年的事，很多与监管有关的问题正在进行之中。由于公用企业分别属于不同的行业与部门，各行业在监管上并没有形成完全一样的模式。但是监管的大方向是一致的。即本着有利于企业激励性发展及提高社会福利的目标设计监管体制。

5.1.1　我国公用企业监管体制改革背景

近年来，国内外都在公共物品市场的监管方面进行深入的改革与探索。虽然西方国家很早就开始研究公用性企业的管理问题，并形成了公共经济学的有关理论。但随着社会的发展，传统理论也受到了来自实践的挑战。很多国家都在实施重大的公用企业重组及管制改革。民营化、放松管制、鼓励竞争已成为当今世界公用企业改革的主流。从中国的发展情况看，公用企业所经营的领域中市场竞争多元化的格局已初步形成。电信行业、电力行业、民航等系统已成功地建立了政企分开的运行模式，并分别在各自的产业中组成了相互竞争的多家经营者，其他地方性的公用企业中也都开始了不同程度的改革。随着中国经济发展新形势的出现，外资也开始全面进入中国的公共产品市场。这说明改革已对我国公用企业产生了巨大的影响，但深层次的问题还需要我们进行认真的研究。困扰我们多年的管理落后、政企不分、价格成本不透明、服务水平低、产权关系不清，市场准入不规范等问题都需要进一步用改革来解决。可以看出，公共产品市场的健康发展需要良好的监管体制。

5.1.2　政府对公用企业的经济职权与经济职责

1.政府的经济职权

经济职权是一种国家权限，政府接受国家的授权，以国家权力作后盾，代表国家行使经济职能。政府在企业的经营发展中应正确发挥行政机关领导和监督企业合理经营的职能，包括政府在对企业进入市场的条件进行审查的基础上，通过注册登记，确认申请者从事市场经营活动资格，使其获得实际营业权的工商登记工作。

2.政府的经济职责

政府对企业的经济职责首先表现在市场管理过程中，对市场环境调节以及企业竞争的监督指导的职责。政府承担的是服务者的角色，在市场上企业竞争中担任裁判员。从而防止市场经济的盲目性，弥补市场看不见的收缩难以发挥作用的地方，对违反市场规则的企业予以制裁，以维护良好的市场秩序。如根据法律法规，制定国民经济与社会发展的战略计划、方针政策，制定资源开发、技术改造和科技开发等方案，协调各地区、各部门、企业之间的发展计划和经济关系等等。同时，政府还应制定并监督企业执行经济法律、法规，并按规定的范围任免干部及管理对外经济技术交流与合作等职责。上述职责政府机关只有主动履行，才是尽到自己的职责。当然，行使国家法律赋予的经济职权的同时，政府不得有滥用经济职权的行为。

5.1.3　公用企业的经济权利与社会责任（义务）

公用企业应该在其创造经济利润的同时，对整个社会的经济发展，包括社会公众的生活环境、自然生态等负责，并承担其雇员的社会责任。也就是说，我们的公用企业具有营利与社会服务的双重职能。

1.公用企业的经济权利

市场经济条件下，合法进入市场参与竞争的公用企业进行的是自主经营、自负盈亏的经营管理，因此，公用企业同样要依法享有财产所有权这一经济主体的权利。同时，公用企业拥有经营管理权，包括公用企业的人事雇佣与解雇，企业的组织结构各方面的权利。另外，公用企业在经营发展过程中，依法享有法人财产权、工业产权（专利权和商标权）、请求权等等。

1993年11月，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“法人财产权”的概念，明确提出“企业中国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权”。1993年12月，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国公司法》也对法人财产权作了规定：“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权。”

工业产权是人们依照法律对应用于商品生产和流通中的创造发明和显著标记等成果享有的专有权。广义的工业产权除包括专利权和商标权之外，还包括反不正当竞争活动中的经济法主体所享有的一些权利。

请求权是指经济法主体依法请求义务人履行义务，或当事人合法权益受到侵害时依法请求有关国家机关予以保护，维护其合法权益的一项基本权利，它包括实体意义上的请求权和程序意义上的请求权，前者如不法侵害请求权；后者如请求调解、申请仲裁、提起诉讼等权利。

2.公用企业的社会责任

（1）传统经济理论中的社会责任

贯穿美国历史上的传统经济理论，也就是市场资本主义的基础，一直是企业家的知音。传统经济理论认为，企业如果尽可能高效率地使用资源以生产社会需要的产品和服务，并以消费者愿意支付的价格销售它们，企业就尽到了自己的社会责任。企业唯一的任务就是在法律允许的范围内，在经营中追求利润最大化。传统经济学家认为，企业如果做到了这一点，他就实现了其主要的责任。

至20世纪20年代，共出现了三种相互联系的观点，有利于扩大企业的社会责任。首先，管理者是受托人，也就是说，企业赋予他们相应的权力和地位，不仅要满足股东的权益，而且要满足顾客、雇员和社会的需要。第二，管理者相信，他们有义务平衡这些集团之间的利益。事实上，他们就是各种各样的利益团体之间相互冲突的利益协调人。第三，许多管理者都统一服务原则。这个原则的解释就是类似于一种精神信仰，为利润而运行的企业，通过创造大量的一般福利就可以回报社会。管理者个人通过成功地运营企业就可以服务社会，然后，整个企业体系就会减少社会不公、贫穷以及其他弊病。

这三种相互联系的观念，即受托人观念、利益平衡观念和服务观念，已为越来越多的企业和领导者所接受。虽然认识上有提高，但他们既没有过多地参与社会项目，也没有转变自由放任和以利润为重的态度，大多数管理者仍然保持原状。

（2）企业社会责任的现代观念

在最近的40年里，企业社会责任的观念继续发展和扩大。现在高效率地使用资源以创造利润仍然被看作是企业基本的社会责任。但除了经济活动以外，还加上了前面所述的社会责任的思想。全部社会责任的观念比单纯的经济责任观念要宽，并且越来越令人信服，越来越被管理者所接受，并比以前更多地被付诸于行动。

从本世纪早期，企业承担的社会项目就不断扩大。现在企业实施大范围的社会行动。项目范围包括教育、公共健康、就业福利、住房、城区改造、环境保护、资源保护、双职工家庭的婴儿护理中心，以及其他许多项目。在每一个领域，不同的企业所实施的项目有几千个。社会责任的观念和范围逐渐扩大的根本原因是加速的工业活动不断地改变社会。在这种情况下，社会责任来源于企业活动对社会产生的影响。

企业的社会项目产生的第二个来源——企业环境中的一个难处理的社会问题。彼德·德鲁克指出，“一个健康的企业和一个病态的社会是很难共存的”。种族歧视、战争、暴力犯罪，像艾滋病一样的传染病，以及失败的学校，这些都不是由企业引起的社会病症，但减轻这些社会病症企业也会从中受益。

（3）企业社会责任观念的扩展

现代的已扩展了的社会责任观念称为企业社会责任，已被专家和管理人员阐述得很清楚。人们作了许多努力，试着用几句话来为这个新的广泛的社会责任定义。下面是一些专家的定义：①有义务按照我们社会的目标和价值观的要求制定政策，做出决定，以及采取行动。②决策和行动要考虑企业直接的经济和技术利益以外的原因。③企业的社会责任包括某一特定时间条件下社会所赋予企业的经济、法律、道德以及人道主义的期望。

正如大卫·洛克菲勒1971年所说：社会责任要变成企业行为的有机部分，而不是外加的慈善行为。只有在这种情况下，企业的经济发展才会为公众的利益所接受。只有在这种情况下，企业才能保证健康的社会环境有益于自己未来的兴旺发达。

企业的社会责任是以社会为企业义务的相对方，这里的“社会”意指“一般公众”。这里的“一般公众”应包括企业产品的消费者，企业的股东、债权人，企业的雇员，经济和社会发展规划、资源、环境、社会保障和福利事业的受益者等大众群体。

公用企业的社会责任是其法律义务和道德义务，或者正式制度安排和非正式制度安排的统一体。法律义务是法定化的且以国家强制力作为其履行的现实和潜在保证的义务。这种义务在法律中不仅有具体的内容和履行上的要求，而且对于其怠于履行也有否定性的法律评价和相应的法律补救，因此实际上是对义务人的“硬约束”，是维护基本社会秩序所必需的最低限度道德的法律化。道德义务是未经法定化的、由义务人自愿履行且以国家强制力以外的其他手段作为其履行保障的义务。这种义务的内容存在于一定社会的道德意识之中，通过人们的言行和道德评价表现出来。由于这种义务不以国家强制力为其履行保障，而只能通过义务人的责任感以及教育、规劝、鼓励、舆论评判等非法律手段的促使来确保其承担，因而它实际上是对义务人的“软约束”，是在法律义务之外对人们提出更高的道德要求。企业的社会责任作为企业对社会负有的一种义务，并非单纯的法律义务或道德义务，而是这两者的统一体。这种统一主要表现在企业的社会责任是一种综合性的义务，它包括了企业对社会的法律义务和道德义务。换言之，企业对社会的法律义务和道德义务统一存在于企业的社会责任项下，共同构成完整的企业的社会责任。

政府的有关政策、法律、法规是落实公用企业社会责任的重要保障。公用企业的社会责任必须有多方法律、法规的配合，正确处理公用企业股东与非股东相关者之间的利益冲突是我们落实公用企业社会责任的重中之重。公用企业在经营过程中应遵守国家现行法律、法规，贯彻执行国家方针、政策，即在合法守法的前提下，公用企业的行为才会受国家法律保护，进而公用企业才能实现其自身利益。税收是国家财政收入的主要来源，也是国家参与国民收入分配的基本形式。市场经济条件下，公用企业同样应主动依法缴纳税金和其他费用，履行其法定义务。此外，公用企业要为其违法、违规行为承担法律后果和法律责任，进而及时校正被破坏的市场秩序和法律秩序。

由此可见，政府和公用企业的关系是一种“共生”的法律关系。市场经济条件下，他们应该是一种“交通与司机”的关系，政府致力于维护正常的秩序，这种关系要求政府只需告诉公用企业什么可以做，在此范围之内公用企业拥有经营活动的全权，政府不进行干涉，像欧美多数国家那样。我国现阶段政府与民营企业、三资企业之间监管与被监管的关系亦是如此。这里的“交警”应该是为“司机”服务的，为其创建合理的交通秩序工作而非总是试图对“司机”的违章和超越自身权限的管辖，最终实现方便、有序的“交通”秩序。