我国公用企业监管原则

5.4　我国公用企业监管原则

5.4.1　我国公用企业经营领域监管的目标

从国内外社会经济发展要求看，公用企业改革必须有与之相对应的监管机制。中国公用企业经营领域引入市场与竞争机制，也必须建立与之相匹配的市场监管部门。

公用企业经营领域的监管是为公用企业竞争与改革及市场健康发展而服务的。它不是为限制公用企业而设立的，而是为了促进公用企业在市场机制下更好地成长与发展。因此，我国公用企业经营领域的监管的基本目标是：

1.制造良好的宏观经济环境。公用企业的改革及市场竞争机制的建立必须要有与之适应的宏观经济环境。从我国的市场经济发展与宏观经济环境看：一般性的产品生产与经营的环境形成的比较好。这是经过二十多年的改革开放逐步形成的，并且与之适应的法律法规与管理机构正对它进行着不断地完善。而对于公用企业经营的特殊领域，这种环境的建立只靠一般性的法律法规与管理机构是不行的。还必须通过特殊的法律（如电力法、铁路法、邮政法、电信法等）及特殊的管理部门——新的监管机构来建立完善与监管市场，使其有一个能充分发挥公用企业经营能力，保证公平竞争、满足消费者需要的宏观环境。

2.有利于公用企业改革。为企业公平、有效、有序竞争创造良好的条件。企业竞争当然要有风险，但由于公用企业的经营领域比较特殊，企业一旦在经营中失败，不能像有的有限责任公司那样只负有限的责任，对于消费者的利益如何处理的问题必须解决好，这就是公用企业与其他企业所不同的地方之一，这就要求公用企业的竞争一定是有效的与有序的。同时，公用企业在竞争中应当是公平的、无论你是老企业还是新企业，无论是国有的还是私有的或外资的。只要是合法的经营者都应当公平竞争。管理者不应当按自己的意愿偏向某一方。在这个市场上虽然竞争是有序的也可能是不充分的，但它一定是公平的。

3.增强公用企业的发展动力和活力。监管对市场进行有效管理就是为了形成一种可以充分发挥企业能力的机制。企业在市场环境中变得越来越强、越来越有活力。公用企业的发展动力一方面要靠企业内部管理机构来实现，另一方面也要靠良好的外部机制。

4.维护国家利益、企业利益和消费者权益。监管的另一个目标就是维护国家利益、企业利益与消费者权益。在某种情况下，监管者就是国家与消费者的代表。当企业合法经营时，监管者要支持与促进企业更好地发展；当企业在经营中损害了国家或消费者利益时，监管者就必须运用法律的、经济的与行政的手段进行有效的管理，保证国家利益与消费者利益不受侵犯。从长远的观点看，维护国家利益、消费者权益与维护公用企业利益，支持发展是一致的，因为只有把国家利益维护好、保护好消费者，公用企业才有发展的基础。

上述目标的实现能保证公用企业经营领域各方面的合法利益，也就体现了其公平与效率。

5.4.2　我国公用企业经营领域监管的基本原则

我国公用企业经营领域要形成一种有效竞争、充满活力、健康发展的良好市场，监管体制与机制十分重要。建立新型的监管机构应当遵循以下几个基本原则：

1.依法监管原则。监管应当有法可依，这样才能使监管活动科学公平。我国以前对各公用企业的管理主要是依靠政府的行政管理及经验方法，它已不能适应现代社会发展的需要。对中国来说，法制化的建设是一个逐步的过程，对公用企业监管也是如此。

2.有利于改革与提高效率原则。监管的目的是为了企业更好的发展，也是为了提高企业的效率与社会的效率。因此，监管工作要考虑如何才能对企业的发展与改革更有利，而不是考虑如何把企业管死。只考虑管理者自己方便而不考虑监管结果的效率与监管对象的收获的做法要坚决杜绝。

3.分级负责原则。中国地大物博、人口众多，因此在对公用企业监管过程中会有各种各样的事情需要解决。而这些问题应当按其内容与性质不同，由不同级别的监管部门分别解决与处理。基层与局部的问题一般应当由基层来解决，高层与全局的问题一般应当由顶级监管部门来解决，这样才能减少时间、提高效率、增加监管的科学性。

4.与国际市场接轨、开放的原则。中国已加入WTO，我国的公用企业经营市场也应当是国际市场。我国的公用企业今后也可能会到国外去经营与竞争。它从客观上要求我们的监管内容与体系一定要符合国际化竞争的要求。这样才能使我国的公用企业经营活动更加规范、科学，竞争市场更加公平，我国的公用企业也会在竞争中变得更加强大。

5.公平平等原则。它要求对各类依法在我国投资的公用企业都要公平、平等对待；对大小经营者都要公平、平等对待；对经营者与消费者要公平、平等对待；监管者、经营者、消费者之间的利益、权利、责任、义务不同但它们之间的关系必须建立在公平、平等的基础上。

6.管理内容公开、透明的原则。监管工作涉及到多个企业、部门与消费者之间的利益。只有在监管程序上设计出一套科学的方法，在制度上严格要求与约束监管者的行为，才能更好地保证监管工作的公平性。在竞争的环境下，保证监管内容公开、透明就是保证监管工作的公平科学与有效性。

5.4.3　我国公用企业经营领域监管机构的主要职责

从实践及国外经验看：公用企业经营领域的新型监管机构的职责应当主要包括：

1.建立有效的市场机制。市场机制是公用企业今后规范经营、提高效率、增加活力的关键。监管机构的主要职能之一就是通过制定与引导、监督等工作，逐步建立起公平、规范、有效的市场机制。实际上它也是要保证每个经营者的合法利益。

2.保证网络互联互通。公用企业的经营活动在很大程度上需要网络的支撑。以前由于在一个特定的经营区内一个行业一般只有一个企业，因此不存在网络与经营者分离的问题。随着竞争的出现，网络与经营者之间的关系变得复杂起来。离开了网络及网络不完整都会影响消费者的需要。这个问题经营者是清楚的，但由于有利因素的影响，一般经营者之间很难自行达成网络的互联互通。

网络互相开放进行互联互通本是市场与社会发展的必然结果，但在企业之间，它不仅仅是网络的使用权问题，更多地涉及到利益与成本的分摊。而科学合理的成本与收益分摊在现代网络中很难计算，并且没有唯一的答案。在这种复杂的问题面前，监管者的作用就显得非常重要。

3.保证产品质量。由于公用企业经营的领域带有一定的垄断性及消费的必然性，因此消费者在很多时候不能选择或者选择有限。既使企业提供的产品质量存在一定的问题，或消费者不很满意，可能这种消费依然要进行下去。我国的公用企业经营领域就存在大量的产品质量问题，消费者也有很多的反映，但有的问题长期得不到解决，都与监管者缺位有关。今后，我国公用企业经营领域的市场机制建立与完善过程中，必须要有产品质量的监管与保证。

4.保证国家安全。公用企业所提供的产品不但有大量的公众需要，也涉及到国家政府部门与国防、安全部门的需要，通信、能源、交通，特别是在竞争环境下，保证国家的安全就显得十分重要。应当看到，国家安全与市场开放并不矛盾，关键要处理好它们的关系，管理好关键的环节，这些都离不开有效的监管。

5.保证公民利益与消费者权益。公民与消费者有时并不一定是同一概念。但他们在工作与生活中都离不开公用企业所提供的产品或服务。有时需要对一些公共产品提供必要的补贴，如普遍服务，但并不是越多越好，因为这些成本需要由国家税收来支付。它涉及到了复杂的经济福利问题，当然还有在消费中的各种问题也需要监管部门及时解决。