政府行政权力的运用及存在的问题

8.2　政府行政权力的运用及存在的问题

正是由于行政权力在市场经济运行中的这种特殊作用与经济属性，决定了行政权力必然会存在于市场的运行之中。但它应当如何存在及由谁或什么方式来掌握一直是人们关心及苦恼的问题。长期以来，对于行政权力人们一直是把它交给政府进行管理。无论是制定经济运行规则、宏观微观经济调控政策还是在所谓市场失灵中权力的替代作用都天经地义地交由政府进行处理，从而形成了政府通过行政权力参与及影响市场运行机制的局面。

纵观世界经济发展的历史，政府在行使其行政权力过程中始终存在着怎样才能用好这个权力的问题。人们之所以担心这个问题，是由于政府本身、政府内部的各利益集团是由人组成的，每个人都有自己的价值取向，而且社会中各种利益集团都一直在运用合法或不合法的手段及方式影响着政府的决策。从而存在使本应为社会整体服务的权力转变成了为某些利益集团而效力。它的直接结果当然是整个社会的利益或其他利益集团利益受到了影响。

很多行政权力的运行结果都体现了不同利益集团之间的相互作用与博弈，现实社会中的很多利益集团一般都是为了自己的好处，结成不同规模的集团，然后想方设法地影响及参与权力运行，从而获取一些利益。

最简单的划分就是把利益集团分为强势利益集团和弱势利益集团，而政府是最强大的利益集团。虽然政府的权力来自于国家，它应当以国家的利益及其所代表的广大民众的利益为最根本的目标，但由于缺少外部竞争、外部约束，缺乏内部的自觉性，政府的权力部门都会有非常强烈的动机去争取自己的利益最大化。为此，各国都对政府的这种行政权力进行了严格的限制。在一些市场经济还不规范的国家中这些部门乱用权力给社会的经济活动造成了很大的不良影响。近年来，中国政府就多次规定，不准军队、政府、公安等权力部门参与市场经济活动就是约束这些部门行政权力的一个实例。还有在政企分开之前，不同的产业、行业在很大程度上也是利益集团，他们与行政权力形成了一种紧密的利益关系，这也是严重影响市场经济运行的一种现象。因此，中国对市场经济下的现代企业制度的要求首先就是政企分开，这些年的改革也正在解决这个问题，当然这个问题还远没有得到解决。我们经常还能看到那些还没有完全政企分开及行使一些行政权力职能的垄断行业的企业在运用“霸王条款”对消费者进行歧视。

从经济发展规律中可以清楚地看出：强势利益集团往往会更多地影响行政权力，从而获得更多的好处。比如，中国的汽车产业是个正在发展，需要支持的民族工业，但也是一个强大的利益集团。由于大多汽车企业是国家或地方政府投资建立的，因此它们总是能从国家争取到一些好的政策。直到外部经济组织，一个更强的利益集团的出现（WTO框架下，外国汽车企业的大量进入），才使这些国内汽车企业（利益集团）一点点地让出自己的利益。当前汽车市场的多次降价就说明了这个问题。

相比之下，中国的农民由于组织性不够而长期成为中国的弱势群体，在政策上受到很多不公正的待遇。虽然针对他们的问题行政权力已给予了多次的关照，但很明显这种保护与支持的程度还远远不够，这主要是由于农民人数虽然很多，但组织性差，还没有形成一个强大的利益集团，因此受重视的程度就不大，在利益上吃亏的总是他们。中国的“三农”问题为什么会引起社会的广泛重视？这主要是因为问题已严重到了影响了国家的经济发展与社会稳定的程度。因此，政府必然会代表这些弱势团体，通过权力来保证或增加他们的一些利益。而社会其他利益集团也会服从新规则的安排。这一方面是由于政府在利益集团中往往是最为强大的，它有能力使经济权力按它的要求来运行，另一方面各利益集团也会从本身长期利益出发，给予弱势利益集团相应的利益。否则一旦超过弱势利益集团能承受的底线，就会引发大的社会动荡，这时其他利益集团的利益也就不能保证。这种调整直到各利益集团或权力主体达到新的平衡为止。这就是理性社会中的政府及各利益集团间通过权力进行经济博弈的过程。

总之，在获取经济利益面前，强势集团与弱势集团存在着明显的不平等。在这个过程中强势利益集团总是能过多地利用与影响行政权力为自己服务，而弱势利益集团总是在利益受到严重影响的情况下才能引起应有的重视。因此，如何保护弱势利益集团的合法权益是行政权力必须处理与解决的一项重要内容。强势利益集团往往得到更多好处的事实也说明政府存在被强势利益集团利用的情况，这时规则的制定就一定是不公正的，当然结果也就会偏离了社会的目标。这时政府的行政权力也就会阻碍甚至破坏市场经济运行。当然，即使政府的出发点是好的，也还存在一个能否把权力用好的问题：很多资源配置还涉及到很复杂的技术问题，由于社会发展中的未知因素及信息不对称性的存在，使政府在对专业性较强的行业及企业的管制博弈中处在弱势地位，因此政府的经济权力并不一定能运用得好。这也是现实社会中经常出现政府经济决策失误的重要原因之一。

由于资源的有限性，政府对资源及收入的分配总是要考虑各方面的利益，而不一定总是考虑资源配置的最优化，或者说从某种意义上说，很多情况下没有最优化的资源配置，只有相对的合理性。比如从普遍服务的观点看，农村边远地区的教育、电力、邮政、交通、卫生等问题都应当重点考虑与解决，但是与人口密度大的城市相比，单位资源的投入效率会十分有限。对此政府只有运用其行政权力，按总体目标及各方面的利益要求来解决这个问题。不过如何解决及解决多少依然是个十分复杂的决策问题，也是利益相关者之间的博弈与竞争问题。

由此可见，政府在经济运行中，本来应当通过手中的行政权力实现社会的公平与效率，实现整个社会的福利最大化。但现实中事物的复杂性及各种利益集团的影响，也很难真正实现资源配置的最优化及社会福利最大化。

政府是一个国家中唯一能合法使用行政权力的集团。在政治稳定的前提下，它必须保证各经济主体及自然人在法律的保护下自由合法地从事各种经济活动。并在特殊环境下（如战争、自然灾害等）运用必要的权力，采取必要的措施保证社会的稳定与发展。因此，如何更有效地运用好行政权力，一直是政府需要考虑与解决的问题。

所以对于经济活动，行政权力最终需要解决两个问题：第一，在何种情况下行政权力是必须的，在什么情况下行政权力是可以替代的，在什么情况下行政权力是有害的？第二，应当如何使其更好地发挥作用？上述问题实际上都涉及到了行政权力的边界问题。