政府对市场的有效补充

各国长期市场经济的实践证明，市场存在着功能缺陷，仅靠市场自身的力量，并不能保证公平竞争的有效展开，市场在许多方面需要政府的帮助，需要政府发挥对市场的补充作用，这种需要形成了政府与市场在经济发展中的特定分工。浙江改革开放以来的实践证明，浙江经济能够30年持续快速发展，除了得益于市场机制，得益于市场作用的率先引入和运用，政府在其中也发挥了不可或缺的作用，政府对市场的有效补充已成为浙江经济发展的重要推动力量。由于各地经济发展面临着不同的历史背景和现实条件，政府对市场补充作用的具体方式和途径也不尽相同。浙江从自己的实际出发，逐步形成了具有浙江特点的政府推动经济发展的方式和途径。

（一）有效运用政府推动经济发展的两种不同方式

分析浙江经济30年发展的历史进程可以发现，不同时期和不同的环境条件，要求政府采用不同的方式去推动经济发展。有的时候需要政府通过相对间接的方式，有的时候又需要政府采用较为直接的主动方式去推动经济的发展。只有间接和直接两种方式都能有效运用起来，政府在经济发展中的补充作用才能得到充分发挥。

1．通过间接的方式推动经济发展

就经济发展中政府与市场的关系而言，通过间接的方式来推动经济发展，这是在现代国家中政府发挥推动经济发展作用的通行做法和基本方式。此处的间接是指先有市场的要求，再有政府的回应，政府不直接参与经济活动，而是通过回应市场要求，通过为市场和经济发展营造良好的外部环境来推动经济发展。从定义上说，所谓市场经济，就是以需求为核心，通过市场供求变动，以价格为杠杆，使稀缺资源合理流动与配置，从而最大程度满足社会需求，并实现厂商利润最大化的经济运行体制。麦克米兰出版社出版的《现代经济学词典》指出：“市场经济是一种以价格为基础来作出关于资源配置和生产决策的经济体制，而价格是在生产者、消费者和生产要素所有者之间自愿形成的。”^〔4〕因此，在市场机制作为资源基础性配置的前提下，政府无需过多介入经济活动，主要是在外部环境上做好保障，确保市场的正常运作。尽管西方国家在市场经济发展的不同时期，政府发挥的作用有所不同，但是，政府主要通过间接的方式，通过营造良好的市场环境来推动经济发展的观点一直为多数人所接受。

而在发展中国家，尤其是对转型和转轨经济国家来说，政府间接推动经济发展的作用要大得多，政府推动经济发展的方式和内容也更多，因为在转型国家，营造良好的市场环境的任务远比发达国家要复杂，市场需要政府采取有效措施来减少和清除旧体制的障碍，市场发展的前提条件和基础环境都离不开政府的努力。浙江各级政府在这方面进行了许多卓有成效的尝试，丰富了政府通过间接方式来推动经济发展的具体内容。

（1）充分利用政府所能发挥的影响力来保护市场因素。在我国计划经济后期的意识形态环境下，民间的市场因素与国家的意识形态要求形成了严重的冲突，对地方政府来说，此时面临着严峻的考验。按照当时国家意识形态的要求来制约甚至惩罚民间的市场因素，地方政府尽管可以不承担任何政治风险，但是当地的经济发展将受到严重影响。相反，如果地方政府出面保护民间的市场因素，地方政府必然要承受极大的政治压力。在浙江温州、台州、金华等地，地方政府顶住各方面的压力，对民营经济采取了视而不见的默认。从表面上看这是无为而治，但是在特定的历史条件下，通过“先放开后引导、先搞活后规范、先发展后提高”，使浙江许多地方的市场因素在当时艰难的环境下得以生存和发展，为形成日后的市场先发优势打下了良好的基础。此处的消极指对的是传统的计划体制，其实质是保护了新生的市场因素。显然，没有此时的消极默认，就不会有后来的温州、义乌以及整个浙江的市场优势。

（2）通过政府力量来启动和推动市场经济的发展。与西方国家市场经济的发展经历迥然不同，我国长期实行计划经济体制所形成的强大的惯性影响，使市场经济不可能在我国通过自然演进的方式得以成长和发展，而需要政府在市场经济的启动过程中发挥特殊的作用。无论是改革计划经济体制，还是改革传统的行政管理体制，都需要政府的力量来组织和推动。当然，这种改革对新兴市场因素的成长尽管起了十分积极的作用，但是，为新兴的市场因素清除旧体制的障碍从本质上讲依然只是回应市场要求，是政府推动经济发展的间接方式。浙江在这方面采取了许多有效措施，从及时废除计划经济体制的各种制度规定，到出台各种政策保护民营经济的发展；从根据本地的实际及时推行地方政府机构改革，到率先进行政府职能转变，政府对市场经济发展的推动作用十分明显。

（3）通过加大公共物品供应力度的方式来推动经济的发展。受长期计划经济的影响，我国政府在公共物品和公共服务领域的欠账很多，严重影响着经济的健康发展。在市场经济发展的过程中，政府必须尽快做好在这些方面的还账、补课工作。这也是一种间接推动经济发展的重要方式。浙江各级政府无论在交通道路等基础设施建设，就学、就医、就业等民生保障，社会稳定、社会安全、防灾减灾等公共服务方面都采取了一些行之有效的措施，努力减少由于公共物品供应不足对经济发展造成的负面影响，推动了经济的健康发展。

2．通过直接和主动的方式推动经济发展

除了通过间接方式来推动经济发展，作为处于转型期的后发国家，政府还必须发挥直接和主动推动经济发展的作用。这里的直接和主动，显然不是对市场要求的间接回应，而是政府通过直接介入经济活动的方式，积极推动经济发展。对于处于经济转型期和后发国家来说，政府的这种主动推动经济发展的作用有着特殊的意义。中国30年发展的事实已经证明，在中国的许多地区，经济发展出现的差异，甚至市场机制的发挥程度，都与政府作用状况有着直接的关联。地方政府作用发挥得好的地区，经济市场化改革的进程就顺利，市场经济发展的速度就快；反之亦然。浙江政府在这方面的努力，为处于转型期的后发国家的政府如何推动经济发展提供了许多极富参考价值的地方性经验。

（1）及时出台一系列鼓励和引导个体私营经济发展的政策。浙江市场经济发展一直领先于其他省市的一个重要原因，是浙江各级政府能够从实际出发，充分尊重广大群众的创业热情，努力创造宽松的政策“小气候”。从改革开放以来，我国有相当一批关于个私经济和市场发展的政策首先是在浙江试行，再逐步推广到全国各地的。在其他地方还在限制甚至禁止兴办私营企业的时候，浙江许多地方已经出台降低市场准入门槛，扶持私人经济发展的政策；在其他地方开始鼓励私营经济发展的时候，浙江又开始出台推动股份合作制，培育民营企业小巨人的政策措施。正是政府政策的及时引导，不断推动着浙江经济的快速发展。

（2）采取各种措施积极培育市场主体，扶植支柱产业。浙江各级政府十分注重市场主体的培育。一方面政府通过各种政策措施不断推动非公有制经济的企业制度创新，进一步壮大市场主体。在浙江一些民营经济发达的地区，占主导地位的企业制度已经经历了从家庭企业到合伙企业、股份合作制企业、再到公司制企业的演变。每一次演变，都更加接近现代企业制度，更加壮大了市场主体的力量。同时，浙江各级政府还积极推进国有企业和城镇集体企业的制度改革，注重国有经济整体质量的提高，积极推进国有经济的战略性调整，使国有资本从不具备发展优势的领域和行业退出，并逐步向基础产业和高新技术产业转移。政府通过积极推进国有经济的改革、改组和改造，使国有企业逐步改制为股份有限公司或有限责任公司，成为具有较强竞争力的市场主体。

（3）通过规划引导等方式促进市场体系发育。在浙江市场体系的发育过程中，浙江各级政府的支持、引导和管理发挥了十分积极的作用。浙江各地在20世纪90年代前后出现的建设商品市场的热潮，就是在温州和义乌等地办市场经验的带动下，由各地政府组织推动的。各地政府通过科学规划，在用地、信贷、税收等方面给以优惠，扶持商品市场发展，促进一大批“马路市场”转变为现代商城。在推动商品市场硬件发展的同时，浙江各地政府十分重视市场规则体系的建设，积极鼓励并推动建立了会计师事务所、律师事务所、产品质量检验检疫机构、商会和行业协会等市场中介组织，积极采取有效措施制止不正当竞争行为，维护市场的正常运行秩序。

（二）有效的制度供给是政府推动经济发展的主要途径

在一个市场机制活跃的经济环境中，政府通过什么途径推动经济发展？无论是为市场发展创造良好环境的间接方式，还是政府直接介入经济活动的主动方式，都需要找到合适的途径。剖析浙江各地的经济发展，我们可以发现，浙江各地政府有效地发挥了政府制度创新和制度供给的积极作用，通过政府不断的制度创新和制度供给，既给市场发展提供了有效的竞争规则和公平的竞争秩序，从而营造了市场良好的外部发展环境和发展空间，同时又很好地避免了政府对微观经济活动的直接干预。浙江各级政府的制度创新和制度供给主要表现在以下三个方面。

1．政府为经济活动和经济发展本身提供各种有效的制度

从经济的运行来说，健全的市场体系可以降低市场交易成本，保证经济发展的效率。而一个地区市场的发育和市场体系的健全，国家和政府的制度供给在其中发挥着不可替代的作用。市场经济是一种契约经济，需要建立各种契约制度。而国家和政府是各种契约制度的最大供给者。假设没有国家，各种契约制度实施的交易费用将相当高，过高的交易费用将使任何契约制度都失去意义。^〔5〕因此，对一个地方的经济发展来说，“能够通过政府行为调整、政府职能改善来降低制度成本、增加经济安全、改善经济绩效，将是启动经济，促进增长的关键。”^〔6〕浙江各级政府在这方面做了大量的工作，有效发挥了政府的制度供给对经济活动和经济发展的促进和推动作用。义乌市政府是浙江各地政府推动经济发展的典型代表。

从义乌小商品市场的发展来看，政府在以下有关经济活动的制度创新和制度供给发挥了关键性的作用。一是政府通过对市场发展的科学规划来引导市场发展。改革开放之初我国各地的小商品市场主要是依赖自发的形式在发展，带有很大的盲目性。因此，政府如果能在尊重市场规律的基础上加以科学规划，对市场的发展将产生非常积极的影响。政府的规划带有很大的权威性，可以形成影响市场发展的一种十分重要的制度性背景，规定着市场的合理定位。正是在义乌市政府的精心规划下，通过多次的搬迁和扩建，义乌小商品市场终于在我国众多小商品市场激烈的竞争中脱颖而出，发展成为全国甚至全球有影响的小商品批发市场。二是通过政府对市场特殊资源掌控的制度措施来降低市场交易成本。市场摊位是小商品市场的特殊资源，不少小商品市场就是由于市场摊位被个别人操纵后价格过高，使市场失去竞争力而走向衰落。义乌市政府投资控股小商品市场的主要摊位后，制定了只租不卖的制度措施，用低价租给经营户，从而有效防止了市场摊位资源的恶性竞争，降低了市场的交易成本，保证了义乌小商品市场的低成本竞争优势。三是政府通过划行归市的制度规定来规范市场的交易秩序，有效提高了市场效率。受小商品交易特性的影响，不少小商品市场存在无序、混乱现象，影响了市场的形象和档次，也降低了市场的经营效率。为避免此类现象发生，义乌市政府对市场进行了严格的管理，按行业划分区域，场街结合，既使经营户的销售产生了明显的集聚效应，又给顾客提供了极大的方便，同时，又使市场的管理得以规范，大大提高了整个义乌小商品市场的竞争力。

2．政府为经济社会协调发展提供各种有效的社会管理制度

政府制度供给对经济发展的影响不仅直接表现在经济活动之中，而且，更大量地是通过间接的方式，即通过为经济活动和经济发展创造一个和谐稳定的外部发展环境体现出来的。任何经济活动和经济发展都是在一定的社会环境中展开的，这个社会环境状态的优劣，对市场经济的发展产生着基础性的影响。而一个地区社会环境状况是否优劣，经济社会能否协调发展，无疑都与当地政府的制度供给状况直接关联。义乌在这方面同样具有典型意义。

在义乌小商品市场的发展中，政府为经济社会协调发展提供的社会管理制度主要表现在以下方面：一是加快城市化发展的各项措施。义乌小商品市场从昔日露天的马路市场发展成为如今的国际商贸城，与义乌城市化的进程直接关联。城市与工商业的发展有着内在的联系。城市本身就是工商业发展到一定程度的产物。城市为工商业的发展提供了必需的活动空间，而工商业的发展又为城市的扩张注入了内在的动力。两者相互影响、互为条件。在义乌市场的快速发展中，义乌市政府在城市化方面的一系列举措，适应了市场发展对城市空间的要求，推动了义乌市场经济的健康发展。从1997年开始，义乌通过产权市场向社会公开出让使用权、经营权、收益权，筹集社会资金投入基础设施建设，使交通、电力、通讯、供水等得到极大的改善。市政府每年还投资数十亿元资金，建设了一大批城市重大基础设施和功能设施，实施了大规模的旧城改造。^〔7〕没有小商品市场的快速发展，就不会有今日义乌城市的巨大变化，同样，如果没有义乌市政府对城市化发展的科学规划和有效的组织实施，义乌的小商品市场也不会有今日这样的发展规模和发展势头。二是严厉打击假冒伪劣商品而采取的各种制度规定。市场能否健康发展，商品的质量是关键。在义乌小商品市场的发展过程中，义乌市政府为严厉打击假冒伪劣产品和走私贩私等现象进行了许多方面的制度创新，做出了许多行之有效的制度规定。市政府专门成立了信用义乌建设领导小组，从商贸城市特点出发，采取有效措施打造信用市场。政府有关部门组织制定了《经营商品市场准入制度》、《经营者不良行为登记惩罚制度》，要求小商品城3万多经营户实行明码标价。这些制度规定一方面严厉监管和打击了销售假冒伪劣商品等不法行为，“谁砸市场牌子，就砸谁的饭碗”；另一方面，对文明经商户则加以奖励，国际商贸城一期实行了诚信文明经营积分制度，每年开展2～3次“信用商位”、“文明经商户”、“文明摊位”的评选活动。同时，还以中国小商品城个体户培训学校为依托，加强对市场经营户的诚信守法、文明经商、热情服务等方面内容的教育。正是通过这些制度的执行，义乌国际商贸城于2003年被国家质检总局评为全国唯一的“重质量、守信用”市场，成为“小商品海洋，购物者天堂”。三是构建和谐社会的各类制度规定。小商品市场作为商品流通、集散和交易中心，能否健康发展受到许多社会因素的影响。从我国当前的实际来看，能否对外来人口实行有效管理、能否严厉打击社会黑势力是影响市场健康发展的两个重要制约因素。在义乌，由于小商品市场的快速发展，流动人口急剧增加，到2004年时，义乌外来流动人口已经超过本地人口，这种状况既为义乌小商品市场的发展带来了繁荣，也提出了管理上的各种难题。义乌市政府在这方面进行了很好的探索，采取了流动人口本地化管理、人性化管理、社会化管理和信息化管理等行之有效的制度措施。^〔8〕外来流动人口管理上的制度创新，为义乌小商品市场的健康发展提供了良好的社会环境。同时，由于经济的快速发展和人财物流通量的增加，各种刑事发案率也在不断增加，如何有效打击各种社会黑势力，保证市场健康发展，政府管理面临着许多新的考验。义乌市政府在这方面也采取了许多新的措施和制度。他们在城区内全面建立了一张“二十四小时不断人，二十四小时不眨眼”，真正严密的新型立体防控网络，建立了街面巡逻防控体系、全城动态监控系统、保安有偿护款服务制度和反街面犯罪多警种协作机制。^〔9〕这些制度和措施的实施，对义乌的社会治安防控工作发挥了非常积极的作用，安定的社会环境保证了义乌市场的健康发展。

3．政府对自我管理采取了各种有效的制度

政府作为制度的主要供给者，其权力的行使具有明显的两重性，既可行善，也可以作恶，政府行善与作恶对经济发展的结果有着天壤之别。因此，防止政府作恶，保证其行善的制度设计和制度供给，对经济的健康发展毫无疑问会产生巨大的作用。诺斯认为：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”^〔10〕“没有国家办不成事，有了国家又会有许多麻烦。”在诺斯看来，因为是国家界定产权结构，因而国家是根本性的。最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。既然国家的存在是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源，因此，采取有效措施让国家和政府更多地发挥推动经济发展的积极作用，尽可能减少和阻止国家和政府对经济发展带来的负面影响，必然成为影响经济发展的关键。

义乌市政府在这方面进行了很好的制度创新，促使政府有效“行善”，难以作恶：一是不断深化审批制度改革，取消了各种不必要的审批和核准事项，减少审批环节，规范审批程序，建立了土管、建设、公安集中办事大厅，实行“一条龙”、“一站式”服务，既限制了政府的权力，又大大方便了群众，提高了办事效率。二是理顺政府经济管理体制，调整政府机构设置。义乌打破所有制界限，撤并经委、二轻总公司、乡镇企业局，设立经济发展局，精简了机构和机关工作人员。三是加强预算外资金管理，严格执行收支两条线规定，率先推行“五统一”制度，所有财政拨款行政事业单位实行会计统一核算。同时，强化预算管理和审计监督。四是改革政府采购、建设工程招投标体制，完善重点建设工程管理体制。成立市政府采购和工程招投标监督管理办公室，建立集中交易平台，实行管办分离，政事分开。实行财政稽核与审计双重核查的制度和异地审计制度，促进工程领域的廉政建设。五是建立完善廉政责任追究制度。义乌市先后建立了领导干部个人生活重要问题汇报制度、财务审计和任期、离任审计制度、诫勉谈话制度，把廉洁自律、监督教育等各项内容列入《党风廉政建设岗位目标责任制》中，逐级签订责任书。正是这些较为完善的他律和自律制度，使得义乌市政府及其工作人员较少犯错误，在推动经济社会发展中发挥了积极的作用。

总之，在浙江市场发展的整个过程中，政府发挥了十分重要的补充作用，有为政府成为推动浙江各地市场发展的重要因素。林毅夫认为：“对于中国和其他发展中、转型中国家，政府是最重要的制度安排，政府政策的合适与否决定了这些国家发展绩效的好坏。”^〔11〕浙江的实践证明，通过有效的制度供给来推动市场经济的发展，政府与市场才能各得其所，既能发挥市场机制的主导作用，又能发挥政府的引导作用和推动经济发展的补充作用。