政府与市场合力构建跨区域协调发展新机制

随着市场经济的不断发展，地方政府对区域协作和经济一体化的必要性有了越来越清醒的认识，也采取了许多有效措施来推进区域协作，促进了区域经济一体化。比如长三角的合作，最初是由企业间自发进行的，是企业寻求生存和发展的一种自然的市场行为，但从2002年开始，合作理念不断深化，战略姿态出现重大调整，政府从后台逐步走上了前台，从被动走向了主动，继市场和企业之后，成为推动长三角区域合作的又一支重要力量。

浙江省在2003年初专门召开省委工作会议，专题研究部署浙江省接轨上海工作，提出“接轨大上海，融入长三角，推进大发展”的战略设想和“虚心学习、主动接轨、真诚合作、互利共赢”的合作思路，及时出台了《关于主动接轨上海，积极参与长三角合作与交流的若干意见》，表明了浙江省全方位开放、高起点融合的决心。

随着区域基础设施的完备，长三角地区原有点轴式城镇分布格局已演变为网络式发展的趋势，区域内各城市除了加强与沪宁杭纵向经济联系外，其横向联系进一步加强。如嘉兴市依托独特的区位优势，这几年突破行政区划，加强与上海的联系，形成了全国少有的“配角经济”现象，即全市一成多的农产品销往上海，二成多的工业产品为上海支柱产业配套，三成多的出口商品通过上海口岸报关出口，四成多的游客是上海人，五成多的引资项目源自上海。与上海青浦、金山2个区有着32公里沿边线的浙江嘉善县这几年在接轨上海中形成了独特的“13579”现象，即10％的嘉善人在上海工作、学习、生活或与上海有直接关联；嘉善30％的农产品销往上海大市场；50％的工业品为上海企业配套、流往上海或通过上海进入其他地区；70％的出口商品是通过上海外贸口岸进入国际市场；90％的外资和县外民资受上海影响而进入嘉善。

这些都充分说明，长三角城市间的协作正在不断强化。与经济互动相对应，长三角二省一市高层互访和非定期会晤、15城市经济协调会议及部门之间的合作日趋频繁。2001年开始，已召开3次由三省市常务副省长（副市长）参加的沪苏浙经济合作与发展座谈会，非定期商讨一些重大事项，并由三省市计委分别设立联络组，负责落实座谈会明确的合作事项。由15个城市市长和各有关部门参加的长三角15城市经济协调会已召开过5次，与沪苏浙省市级的经济合作与发展座谈会相衔接，以此来推动高层次的双边和多边协商，加强各级政府在长三角联动发展中的主导地位。同时近年来各有关部门在总体规划、交通物流、教育人才、生态环境、城市信用等方面开展对话和交流，并推出一系列联动举措。

但是，尽管如此，目前，长三角地区的区域合作、区域竞争、区域摩擦三者并存依然是有目共睹的客观事实。加快经济和社会发展的整合与协作，克服和解决“行政区经济”的弊端，加强合作，减少摩擦，有序竞争，走出一条资源整合、经济合作、联动发展的一体化发展道路，不仅是长三角，也是我国其他地区的共同祈求。区域经济一体化的终极目标是通过减少或消除行政区与经济区的冲突与摩擦，使各地在区域共同利益最大化的基础上，形成各自个体利益的最大化，从而形成区域经济“帕累托最优”格局，使各地区之间的冲突或不一致减至最小，协同效率达到最大。区域经济一体化的根本出路在于积极的体制和制度创新，既需要发挥市场机制的作用，又需要政府的积极推动。一方面要尊重市场经济规律，充分利用好市场对资源的配置能力以及由市场引导区域内的经济合作；另一方面还要充分发挥政府的宏观调控作用。这一作用与市场经济并不矛盾，是为了弥补市场经济固有的缺陷和不足，是为了更好地助推和发挥市场机制的积极作用，着力在市场体系的完善、市场规划的制订、市场准入的引导以及构筑大区域化的基础设施网络等方面开展工作。从长远看，推进一体化必须走一条以市场力量为主、政府力量为辅的亲市场的发展道路。根据马克思主义基本原理：经济是基础，政治和意识形态等则属于上层建筑，两者的基本经济关系是经济基础决定上层建筑，上层建筑又会在一定条件下对经济基础产生反作用。当我们运用这个基本原理去解析行政力量和市场力量在推进一体化的作用时，不难得出这样的结论：我们最终应当让作为上层建筑的行政力量去服从作为经济基础的市场力量，实现两者的统一。一方面，社会的政治架构应当尽可能地适应经济基础的现状及其变化，另一方面，任何来自于政府方面的行政干预必须是促进市场力量成长的，而不应当限制其发展和成长。但近期看，在今后几年甚至相当长的一段时期中，一味要求淡化行政力量，并不完全符合中国国情。特别在当前，在大区域政府架构和统一市场没有形成的情况下，还需要进一步加强政府合作，应当以政府合作为先导推进区域一体化，完善沟通协商机制，有意识地创造合作的平台、条件和氛围，消除政府原来设置的不必要的障碍，降低各自的竞争成本，用看得见的手推进区域一体化，为市场力量的充分发挥提供必要的基础条件。

（一）制订区域内共同遵守的统一规则

从一定程度讲，目前各地的竞争，更多地表现为一种缺失共同游戏规则的过度竞争和非理性“火拼”。市场经济必然带来激烈的竞争。但是，如同足球比赛需要红、黄牌一样，区域经济发展的当务之急是制定所有参与者共同遵守的游戏规则。由于城市群体之间的相互利益关系，没有在制度层面上形成游戏规则，这种城市群体之间的生产关系就成为了城市群生产力发展的桎梏。

要实现各地区在竞争基础上的合作，在合作前提下的竞争，必须以规则协作为主要内容。在市场经济中，不同的利益主体之间，依靠规则和条款进行协作或合作是比较有效、可行的方式。WTO协调各成员之间的贸易，主要也是依靠规则和条款进行的。WTO谈判的内容，主要是对规则条款的谈判。制定规则，是政府的重要职责，也是当前急需完成的重要任务。规则创新就是为了更好地调整城市群的利益格局，调动城市间的积极性，加快政府职能的转变和机构改革。

分析世界上比较成功的经济一体化组织，都经历过制度性经济一体化过程，即通过各国（或各地区）之间达成协议和条约的方式，将国际经济关系加以巩固和经常化。欧盟是战后区域经济一体化发展最快、一体化程度最高的经济一体化组织，作为制度性一体化，欧盟在一体化的每个阶段都制定相关法律，成员国彼此实施一致的政策。1951年正式签订《罗马条约》，成立欧洲煤钢共同体，即在法、德、意、比、荷、卢等欧洲6国内部建立了没有关税、没有配额、没有其他进入壁垒、实现煤钢产品生产流通自由化的共同市场，反映了特定部门的一体化。欧洲煤钢共同体成立后，产业联合促进了各成员国经济的恢复与发展，于是他们希望将一体化推广到所有的经济部门，1958年《罗马条约》生效，成立了欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体，并在1975年完成关税同盟，实现了商品的自由流动和共同农业政策。1993年欧共体《马斯特里赫特条约》生效，欧洲统一大市场正式形成，实现了商品、劳务、人员和资本的自由流动。1994年开始建立欧洲中央银行体系，1999年1月1日启用欧洲单一货币——欧元，实现了经济和货币同盟。欧盟从成立起，按照先易后难、重点突破、循序渐进、逐步完善的原则，以签署共同条约为主线，不断扩大一体化范围，并向纵深合作发展，经过50年左右的努力，建立起了关税同盟（customs union）、共同市场（common market）和经济同盟（economic union）。^〔8〕北美自由贸易区和亚太经济合作组织也都十分重视建立经济一体化的政策机制。许多专家认为，区域经济一体化应研究和借鉴欧盟经济一体化成功的经验，在制度性一体化上加快步伐，近期特别要在加快统一立法步伐和制订区域平等政策两个方面下工夫。

要重视区域政策的制定。国家在市场经济体制改革政策的制定和实施的步骤上，应该从国家和区域经济一体化的整体来考虑，把握好政策的统一性、协调性和针对性，以免人为造成“双重体制”，形成政策摩擦。具体来说，国家在实施机构改革、金融和投融资体制改革、外贸改革、财政体制改革和其他改革的过程中，在一定的区域内应统一步调、统一政策；要重视区域内户籍制度、劳工制度的统一，在深化收入分配和社会保障制度改革中，要尽可能考虑区域内模式的一致性，以及相应衔接的途径，并创造条件逐步向区域性的社会保障统筹过渡；国家应加强对区域规划和产业政策的统筹、协调，避免出现产业结构在支柱产业这个层面上展开新一轮的同构竞争；国家应制定具有支持性的区域政策，并注意运用财政、金融等政策工具，来推动和支持该地区经济一体化。各地方政府，也应加强政策协调，主动放弃地方保护主义政策，使资本、人才、商品、技术等生产要素能在该区域内自由流动。

要加快统一立法步伐。国内跨行政区经济一体化涉及问题很多，需要国家建立一个法律体系，从各个方面进行调节。虽然我国在逐步走向法治，但由于传统和历史的原因，在规范政府行为和区际关系、促进区域协调发展方面，缺乏比较完善的法律体系作保障。我国应形成以宪法为核心的规范区际关系的法律体系。首先，在《宪法》中，增加对区域发展的根本原则、基本政策的规定；其次，与《宪法》相配套，尽快制定《政府行为法》、《地区分工与合作法》（或《长三角协调发展管理法》）等。《政府行为法》中明确各级政府的职能，行为边界及区际交往应遵守的基本原则与规范。同时，对于地方政府之间签订的双边或多边协定与行政协议，应规定可以通过一定法律程序，使其具有法律效力，据此形成一种正式的和稳定的区际关系。《地区分工与合作法》应明确各地优势产业的认定及具体鼓励办法、劣势产业的认定及限制措施，以及有关反对地区封锁的规定。另外，从区域经济一体化的需要出发，国家还可制定特定区域专门法规，旨在通过对这些区域的基础设施进行统一规划，解决该地区在港口、码头、机场的重复建设及各种交通通信线路的统筹规划和区际协调问题。

（二）建立区域组织协调机构

各地区的发展需要一个统一的具有等级结构的治理系统，它必须从现有的地方管理与组织体制出发，借鉴发达国家发展区域经济的经验和做法，实现现有区域合作协调组织由非制度化向制度化转变。具体可以通过以下几个层面来架构区域经济合作的组织体系：

（1）建立一个具有跨界统筹协调职能的区域经济发展管理委员会。从长三角地区的发展来说，长三角区域经济发展委员会应该隶属于国务院，由国家有关部委牵头，三省市有关领导参加，是一个凌驾于省级地方政府之上的协调决策机构，管委会主要职责是负责全区域重大发展战略的研究以及区域经济发展的立法和政策制定、全区域的规划特别是跨行政区公共服务建设的规划（如交通网络和大型水利工程建设、大江大河的整治、生态环境的保护等等），协调处理区域内各省市普遍关注而单一一个省（市）不能很好解决的非法律性区域利益冲突或纠纷问题等等，但不干涉地方具体管理职能。

为促进经济区域内的共同发展，解决行政区域之间的矛盾，国际上不少经济区域都组织了相应的协调机构，积累了成功的经验。美国田纳西河流经弗吉尼亚、田纳西、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比与肯塔基7个州，为促进该流域的发展，把田纳西河流域作为一个整体进行开发治理，1933年在罗斯福总统支持下，成立了田纳西河流域管理局，作为流域协调管理的最高组织机构，由美国国会授权集规划、执行、管理等功能于一体，对流域进行全面的规划和开发，取得了很大的成功。它们把防洪、发电、航运、治穷致富兴建工厂等措施有机结合起来，这个工程成了世界区域规划和国土整治的成功范例之一。

（2）建立区域内各地区首脑经济合作论坛和合作发展联盟等协商议事机构。如长三角可以将原沪苏浙经济合作与发展座谈会升格为首脑经济合作论坛，由二省一市的主要领导组成，每年活动一次，对关系长三角区域经济发展的原则问题做出协商决策。城市合作发展联盟则可以由15个城市的市长组成，每半年召开一次会议，研究确定关系长三角区域经济发展的重大问题。这是一种比较柔性的协商协调机制，通过自主参与、集体协商、相互妥协、共同承诺的方式，协调区域经济的发展。

（3）建立区域经济一体化发展的执行机构。如成立长三角一体化办公室，该办公室可以作为常设机构，负责首脑经济合作论坛和城市合作发展联盟会议的会前准备、会议执行和区际间的日常协调工作，同时下设多个专业协调执行机构，这些专业协调执行机构作为区域经济一体化办公室的下属机构，可以按行业或产业设立，如旅游业协调委员会、发展与规划协调委员会、快速交通网络协调委员会、环境保护和治理协调委员会等。它们参与一体化办公室的工作，主要职责是分行业或产业制定出落实区域经济发展管委会、首脑论坛、联盟会议和区域经济一体化办公室确定的目标的具体措施，并监督检查这些措施的实施情况，做好相关问题的沟通和协调。

（三）创新管理运行机制

创新管理运行机制是推进区域经济发展和区域融合的重要途径。在我国区域经济一体化的进程中，以下机制的建立健全，将极大改善区域经济一体化的运行。

（1）强化区域一体化规划。规划是指比较长远的、全面的发展目标和发展纲要，是对某种目标的追求或某种状态的设想，以及实现某种目标或达到某种状态的途径的构想。区域规划是一个开放性的由自然、社会、经济系统组成的复杂巨系统，它是一个战略性规划，关注的是客观的、全面性的、地区与地区之间需要协调的关键性的重大问题，规划的实施将对区域各方发生深远的影响。我国各地的区域经济一体化发展，规划的滞后已成为一体化的一个重要瓶颈。各行政区政府都有发展自己本行政区的详细规划，但是这种各自分散的、甚至以邻为壑的规划，引导的往往是更加激烈的恶性竞争。令人欣喜的是，国家已率先编制出台了长三角地区的区域发展规划，为长三角地区的区域经济一体化和协调发展指明了方向，也为其他地区加强区域一体化规划工作做出了榜样。

（2）健全妥协和对话沟通机制。在区域经济一体化的过程中，要大力提倡对话沟通和妥协合作精神。现代政治的精髓是妥协，这样才能实现“双赢”或“多赢”。妥协是建立在长远共同发展基础之上的。由于自然资源、区位条件、历史发展、文化环境等方面的差异，决定了区域经济发展中各个地区经济社会发展目标和路径的差异。这种差异为妥协创造了可行性，将促使各地放弃比较劣势，发挥比较优势，集中力量，形成整体协调、稳健发展的格局。与其在恶性竞争中丧失时间和机会，还不如善于妥协、勇于妥协，集中精力、集中资源做一些互惠互利的事情，促使大家公共发展。

（3）完善税收利益分配机制。市场经济本身就是利益主导的经济，在区域经济发展中的政府、企业、中介和个人都有自身的利益选择，如果离开了利益分配空谈区域合作，无疑是画饼充饥，因此从统计、税收、金融等方面着手，建立利益协调机制，将使长三角一体化达到事半功倍的效果。为此，在经济区范围内要努力推进区域税费一体化改革，加快建立利益共享机制。国家应研究制定区域经济协作投资的税收分配政策，如可建立产权分税政策，允许政府在投资企业按产权比例转移分配一定比例的地方财政收入，使两地的企业和政府通过投资都能获益，实现双赢和多赢，以鼓励区域经济协作投资，实现资源优化配置。

（4）形成统一标准互认机制。我国区域经济发展中的一个突出问题，是各行政区之间在质量技术等标准上的各不相同、互不相认，这直接构成了区域性市场壁垒。在长三角，当这一市场壁垒成为区域经济一体化进程的严重制约因素之后，在各城市的集体呼吁下，2003年8月31日，江、浙、沪二省一市技术监管部门共同发表并签署了《长三角质量技术监督合作互认宣言》，在市场准入、建立一体化标准体系、开放技术服务市场等10个方面达成互认协议，并确立了长三角质量技术监督合作互认联席会议制度。这是三省市政府消除体制隔阂的破冰之举，也是解除区域间市场壁垒的破题之作。这一制度为长三角经济的健康发展提供了重要的制度保障，也为其他区域的经济一体化提供了宝贵的经验。

（5）探索区域联合协作机制。在区域经济发展中，由于区域内各地地域相连，许多工作有着很强的关联性和依存度，难以由一个地区单独完成，必须联合起来，联手协作。在区域联合协作方式上，既可以采取紧密型的办法，也可以有松散性的办法，近年来一些地方、一些领域已开始积极有效的探索和尝试。交通领域的联动稽查为紧密型协作积累了经验。长三角地区道路客、货运量约占全国15％，运政管理工作量较大，但由于按照不同的行政区划实行属地管理，部分跨省（市）的违规运输行为很难得到惩治，由于缺乏信息联络和沟通，外地违规车辆被暂扣道路运输证后，车主往往以遗失等理由在当地补证后重新上路，使违规行为无法得到处罚和纠正。2004年7月6日，首届长三角道路运输稽查联席会议在浙江奉化召开。联席会议制度建立后，长三角地区间执法联动、信息共享，编织起联动稽查的大网，在开展联合行动、打击非法营运等方面加强合作，确保道路的运输安全。而沪浙防汛共同体的尝试为松散型区域联防创新了模式。历史上杭州湾是风暴潮灾多发岸段，这一段又是浙江、上海的一个重要经济带，一旦出险，将会有巨大损失。1989年，上海漕泾化工区和邻近的浙江平湖市、上海金山区、奉贤区、上海石化总厂组成了一个联合防汛共同体。这个地跨二省市的共同体是一个松散型的群众组织，在决策上可以实现更高程度的自主，从而实现对汛情的最快速反应和处置。当一方发生险情后，由出险方及时通知另外四方，以受灾方为主，互相配合抢险，从而把灾害损失降低到最低，以上两个个案的探索实践对长三角地区其他领域开展区域联合协作、资源共享和共建互帮具有积极的借鉴意义。

（四）利用财政手段，调动欠发达地区的发展潜力

在区域经济一体化发展进程中，各地面临的一个突出问题是发达地区与欠发达地区的发展差距。由于历史原因和现实条件的影响，不同地区的经济社会发展呈现出快慢不等的发展状况，而且，由于经济发展具有一定的惯性作用，如果不能采取有效的措施，已经形成的发展差距会不断扩大。因此，如何使相对欠发达地区尽快发展，努力缩小地区差距，已成为各地面临的一个艰巨任务。浙江省在改革开放以来经济的快速发展中，十分注意区域经济社会的协调发展，采取多种措施努力缩小地区差距，其中一个十分有效的做法是利用财政手段，调动欠发达地区的发展潜力，即在财政转移支付中采取“两保两挂”的措施，使上级政府对下级政府的转移支付与下级政府在相关工作上努力程度挂起钩来，取得了很好的效果。

1．分税制以来浙江财政转移体制的基本做法

1994年起正式实行的分税制是新中国成立后国家对财政体制的一次最为重大的改革，这次改革按税种划分了中央政府和地方政府的收入，中央政府的财政自给能力迅速增强，而地方政府的收入能力遭到削弱。浙江省在分税制的框架内，考虑各市、县的实际情况，调整了浙江省财政体制，在实践中逐步形成了具有浙江特色的财政转移支付制度。

1993年，根据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，在明确中央与地方收支划分的基础上，浙江省重新划分了省与市（地）、县（市）的财政收支范围；以1993年为基期来核定省对市（地）、县（市）的收入还返数额，以保持地方在分税制前的利益格局；以市（地）、县（市）1993年上划中央财政的收入为基数，把省财政对市（地）、县（市）的税收返还递增率与该市（地）、县（市）上划中央的收入增长率挂钩；确定了市（地）、县（市）财政收入增长基数及增长分成办法。

浙江省注重抓财政收入近亿元和上亿元县的财源建设，在总结以前经验的基础，根据分税制和实际情况，调整和制定了“亿元县上台阶”政策，从1994年起，对地方财政收入首次上亿元的县（市）一次性奖励30万元，以后每年以3000万元为一个台阶，每上一台阶一次性奖励20万元，奖励对象是这些县（市）的党政领导和财税干部，并每年召开亿元县（市）会议。

根据中央财政规定，从1995年起取消上解地区原体制上解递增，省财政也同时取消了原体制实行递增上缴市（地）、县（市）上缴的递增，以1994年实际上缴数为基数定额上缴。

从1995年起，对实行定额补助、补助递增及部分财政较为困难的17个县（市）实行“两保两挂”的政策——在确保完成中央“两税”任务^〔9〕，确保实现当年财政收支平衡的前提下此即“两保”，省财政对县实行补助和奖励与县财政收入增长挂钩（此即“两挂”），一定三年不变。具体做法是：以1994年这些县（市）的地方收入和补助为基数，地方收入每增长1％，省财政补助增加0.5％；同时按地方收入增长数奖励5％，用于对县主要领导及财税部门的奖励。1996年把淳安、岱山、洞头、三门四个县归入实行“两保两挂”政策的县（市）。1997年新增安吉县和丽水地区本级，这样全省实行“两保两挂”政策的县（市）单位数达到23个。1998年，根据“大稳定，小调整，既不鞭打快牛，也不鼓励落后”的原则，对部分县市的具体实施细则作了调整，并将“两保两挂”政策扩大到舟山市和衢州市本级，同时该政策的实施年限由“一定三年不变”改为“一定五年不变”。2000年把江山市、2001年把苍南、永嘉、仙居、天台四个县（市）列为实施“两保两挂”政策县（市）。至2001年底，全省实施“两保两挂”政策的市（地）、县（市）达31个。

从1997年起，对衢州、舟山、丽水和金华四个地级市本级财政策实行“三保三挂”政策，即在原“两保两挂”政策的基础增加“一保一挂”——一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一挂城市建设补助（含市管县经费），挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20％部分（环比）的25％（即5个百分点）。此项政策原则上一定四年不变。

1997年，省对实行“两保两挂”财政政策以外的市（地）、县（市）实行“两保两联”政策——在确保实现当年财政收支平衡和确保完成消化历年赤字的前提下（此即两保），省财政的技改补助和奖励与地方财政收入比上年增收上缴额相联系（环比）（此即两联）。具体技改补助和奖励联系比例为：地级市及部分县（市）（1996年地方财政收入2亿元以上的县［市］）为11％和4％，即市（地）、县（市）地方财政收入增收上缴（环比）100万元，省财政给予拨给补助11万元和奖励45万元；其他县（市）为10％和5％。1998年省财政加大了“两保两联”政策的挂钩力度，增加5个百分点作为技改补助。

1999年起，省财政对实行“两保两联”的六个地级市实行“三保三联”政策，即在原“两保两联”的基础上增加“一保一联”——一保所辖县（市）当年财政收支平衡，一联城市建设补助（含市管县经费），联系比例为全市范围内增收上缴省20％部分（环比）的25％（即5个百分点）。此项政策原则上一定四年不变。

1999年，省里出台了“两保两挂”财源建设技改贴息补助政策，即“两保两挂”县市地方财政收入比上年地方财政收入增加额与省技改贴息补助挂钩（环比），补助比例为增加额的10％，一定四年不变。

从2002年7月1日起，浙江省实行了以“减调改稳、合理负担、转移支付，配套进行”为主要内容的农村税费改革。为确保农村税费改革后农村基层政权和组织的正常运转，保障农村各项社会事业的发展，统筹考虑各市县因取消乡统筹费，调整农业特产税和取消屠宰税等减收因素，对大部分市县的净减收部分，省财政通过转移支付给予适当补助。具体做法为：首先综合考虑各方因素，把全省市、县分为五类，分别确定转移支付系数；其次，按因素法和转移支付系数确定各市、县、乡统筹费转移支付额，按各市、县2000年度农业特产税实征数和屠宰入库数分别乘以转移支付系数来确定调整农业特产税和取消屠宰税的转移支付额。

2003年浙江省政府根据国务院的有关精神，结合本省实际，提出了进一步完善地方财政体制的意见。在保持中央收入按原规定不变的前提下，重新划分了省与市、县（市）的收入范围，并规定了固定上缴、增量分成、税收返还和总额分享四种收入分成办法。并在此基础上推出了新“两保两挂”、“两保一挂”和固定补助政策。

2．分税制以来浙江财政转移支付的特点和效应

首先，随着分税制的实行，广泛存在的地方财政缺口使得上级政府对下级政府的转移支付成为一种日显重要和普遍关注的财政转移支付形式。1993年全省11个地级市中，除了丽水市地方财政收入不抵财政支出，需要上级政府的财政补助外，其他10个地级市财政收入大于财政支出，都有净收入上解。而实施分税制头一年（1994年），全省11个地级市都存在地方财政收入小于地方财政支出的状况。从全省县级财政单位数来看，1993年有24个单位地方财政收入小于地方财政支出，占全省县级财政单位数的32％；而1994年有72个单位地方财政收入小于地方财政支出，占全省县级财政单位数的97％。下级政府广泛存在的财政缺口突显了上级政府对下级政府财政转移支付的重要性和迫切性。

其次，“两保两挂”政策体现了分税制以来浙江财政转移支付体制的核心思想。1995年出台的“两保两挂”政策本意是为了改变欠发达地区“等、靠、要”的依赖思想，改变欠发达地区财政恶性循环的状况，“把‘会哭的孩子多吃奶’的传统补助模式，变成让‘会干活的孩子多吃奶’的新办法。”^〔10〕其基本内核是把上级政府对下级政府的转移支付额与下级政府在相关工作上努力程度挂起钩来。国家实行分税制以来，浙江省先后制定了“两保两挂”、“两保两联”、“三保三联（挂）”等政策，逐步形成富有浙江特色的财政转移支付制度。这些做法体现了激励与约束的有机结合。“保”是约束，“挂”、“联”是激励。各地在完成“保”所规定的任务的前提下，相应地获得上级政府的财政转移支付，转移支付数额与财政收入的增长额挂钩和联系。这种做法在一定程度上消除了地方政府“等、靠、要”的被动心态，调动了各地发展经济、培植财源的积极性，有效地减弱了转移支付收入效应的不良影响，形成了浙江区域经济百舸争流的局面，各地在一心一意谋求自身发展的过程中推动了浙江区域协调发展。

浙江的“两保两挂”政策在促进浙江欠发达地区的发展中发挥了积极的作用。17个执行“两保两挂”政策的县（市）在该政策试行当年（1995年）地方财政收入比上年增加1.272亿元，增长39.9％，比同期全省地方财政收入增幅高16.5个百分点；其中15个县（市）完成了“两保两挂”任务，当年实现财政收支平衡，有的还消化了部分历年来的赤字。实行“两保两挂”财政政策以来，欠发达地区人均财政转移支付数是经济发达地区的2倍，是中等发达地区的2.4倍，而发达地区与中等发达地区基本持平，差距正逐步缩小。这体现了浙江省一直以来实施的“抓两头、带中间”的财政政策导向，财政转移支付的重点区域是欠发达地区，促进了区域经济的协调发展。

当然，浙江的财政转移支付政策还并不完善，存在着诸如转移支付的财政均等化程度不高，不利于抑制区域差距的扩大；转移支付的基础工作不足，难以充分发挥财政转移支付在促进区域协调发展中的应有作用等等，有待于在实践中进一步改革完善。

（五）充分发挥民间力量在区域经济一体化中的积极作用

区域经济一体化是市场的内在要求，资本、技术和各类生产要素必然要流向最能产生效益的地区和领域，企业为了追求利益最大化，必然会成为区域经济一体化的主体，市场机制必然会在区域经济一体化进程中发挥作用，关键是传统的政府管理体制不要再人为地去阻碍市场作用的正常发挥。因此，政府行政改革的一个重要方面，就是要创造条件，充分发挥民间力量在区域经济一体化中的积极作用，使企业能够不受行政区划和行政管理体制的束缚，在不同的行政区之间进行自由的生产要素流动，使各类行业协会能够在区域经济一体化进程中发挥有效的组织、协调和监督作用。国内外大量的实践证明，通过民间的非政府组织可以有效利用各种社会资源解决各类区域经济和社会问题，为区域发展提供服务；为地方政府减轻负担；实现资源的有效运用；为地方政府合作提供智力支持等。区域经济合作的最初萌动来自于区域内各市场主体，如果说中央专门职能机构和地方政府自愿合作组织是为壮大这股萌动提供外部力量的话，由市场主体本身结成的各种非政府组织，如区域内行业协会，则更具内生性。如果地方政府在某些领域的合作还会显得动力不足的话，基于维护自身切身利益而组建起来的诸如区域性行业协会等组织，可以将区域内的企业按行业组织起来，形成市场力量的利益共同体，建立市场与政府间相对均衡的沟通和对话渠道，以此推动政府合作向纵深发展，加快区域一体化进程。而且，区域行业协会还可以通过同业企业的联合，通过自治和自律的方式规范企业，倡导企业间的良性竞争，达到全区域内行业资源的优化配置；承担区域内相关标准、资格认证和质量检测方面的统一制定和执行工作，规避原有标准的地方政府色彩，以打消社会对相关公正性的顾虑等。

但现阶段，在我国非政府组织的发展过程中存在着许多问题，如政社不分、组织管理法律法规不健全、运作经费严重不足、自律机制不健全和能力不足等。这些问题和缺陷的存在，使得非政府组织不可能在区域经济合作中发挥出应有的功能与作用。寻求有效对策，推动我国非政府组织健康发展对区域经济合作中地方政府间合作的深化意义重大。当然，我国非政府组织的良性健康发展同样离不开政府的理解与推动。首先，需要政府观念的更新，只要是社会能做的事，政府就不再插手，给非政府组织留足空间。其次，政府应根据我国现阶段非政府组织发展现状，在借鉴国外有益经验的基础上，逐步制定和完善不同层次的关于非政府组织成立、运行的法律、法规和规章，使非政府组织制度化、规范化和法治化。第三，由于大多非政府组织为非赢利性的，所以经费问题是制约非政府组织发展壮大的一大瓶颈。从国外经验来看，西方国家非政府组织的资金30％以上来自政府资助，^〔11〕我国政府亦应该通过正确科学的途径（如本着公开招标、公平竞争的原则，通过政府向非政府组织购买服务的方式对其进行财政支持），为非政府组织发展提供必要的资金援助。第四，处理好全国性行业协会与区域性行业协会之间的利益关系，在交纳会费和参加活动方面，区域性行业协会可以集体会员的形式加入全国性行业协会，服从全国性协会的统一指导。最后，提升自身活动能力、组织和管理能力以及资金筹措和运作能力，也是我国非政府组织面临的一项紧迫任务。