浙江运用政府与市场两种力量实现区域协作的成功实践

浙江的经济发展与全国的区位特点一样，也是东部沿海地区发展较快，西部山区发展相对较慢。浙江东北部的环杭州湾经济带是浙江最发达的地区，集中了杭嘉湖平原和宁绍平原等浙江自然资源最优越的地区。东南沿海的温州和台州地区，原来经济条件较差，经济较为落后，但改革开放以来，这两个地区已成为我国民营经济和股份制经济的发源地，以这两个地区为基础的温台经济带也表现出了极大的经济活力，经济得到快速发展。地处浙江西部山区的衢州和丽水，受区位条件和历史因素的影响，经济发展相对滞后。但是，相对全国各省区来说，浙江的地区差距并不大，特别是与广东、江苏等发达省份自身存在的巨大地区差距，浙江的区域发展显得更加平衡和协调。这其中，除了有一部分历史原因以外，很重要的一个影响因素是浙江在协调区域经济发展中采取了一些行之有效的措施，山海协作就是其中一个十分有效的措施，是浙江运用政府与市场两种力量实现区域协作的成功实践。

（一）山海协作的过程与内容

改革开放以来，浙江凭着市场先发优势，通过民营经济、专业市场、块状经济，实现了经济持续快速发展。但是，在浙江经济的整体发展中，出现了两个越来越突出的难题：一是沿海发达地区要素成本优势正在逐渐消失，经济结构不合理矛盾日益显现，土地、水等资源和环境的约束更加突出，经济发展的压力越来越大。二是浙西南山区经济依然处于欠发达状况，自我发展能力弱，与发达地区差距依然在扩大。地区差距的扩大，对发达地区和欠发达地区的经济发展都形成了制约。为了破解这两大难题，实现沿海发达地区和浙西南山区共同繁荣和可持续发展，浙江开始探索使这两者有机结合的途径。

2001年10月，中共浙江省委、省政府召开全省扶贫暨欠发达地区工作会议，提出要实施省内区域合作，帮助欠发达地区加快发展的战略，通过开展省内区域经济合作与交流，把省内沿海发达地区的产业转移辐射到浙西南山区、海岛等欠发达地区，把欠发达地区的剩余劳动力转移到发达地区。这一战略被形象地称为“山海工程”。2002年4月，浙政办以〔2002〕14号文件转发了省协作办《关于实施山海协作工程帮助省内欠发达地区加快发展的意见》，拉开了全省实施山海工程的序幕。2003年7月，浙江省委第十一届四次全体（扩大）会议作出了发挥“八个优势”、推进“八项举措”的战略决策和部署，提出：“进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为我省经济新的增长点。”2003年8月，浙政办〔2003〕54号文件发布了《关于全面实施“山海工程”的若干意见》。确立了“政府推动，部门协调，企业为主，市场运作，突出重点，梯次推进，形式多样，注重实效”的原则，围绕“深化，拓展，创新”的要求，进一步加强领导，创新思路，加大力度，促进欠发达地区与发达地区的协调发展。经过将近三年的探索，浙江区域协调发展战略作出了重大调整，从开始的扶贫式均衡发展转向互利双赢、共同繁荣的区域协调发展，初步形成区域协调发展和区域经济一体化的浙江模式。

浙江山海协作工程主要包括以下内容：

一是发达地区对欠发达地区的无偿援助。尽管与其他一些发达省份相比，浙江省内各地区之间的发展差距相对较小，但是，浙江西南山区与东部发达地区的发展差距依然较大，而且发展差距扩大的趋势依然没有得到有效的扭转。以杭州与衢州的人均GDP为例，1980年，两者之比为2.08∶1；到了2000年，两者之比已达3.48∶1。为了尽快缩小欠发达地区与发达地区之间的差距，实现全省各区域的协调发展，必须加大发达地区对欠发达地区的援助。按照全省的统一部署，发达地区对欠发达地区实行结对帮扶。发达地区向欠发达地区的教育、卫生、慈善事业捐款捐物，参与欠发达地区的新农村建设，为欠发达地区的干部提供挂职锻炼的平台。这种帮扶要延升到县乡两级，要为落后乡村的发展发挥积极作用，包括帮助修建村庄道路和村级组织活动场所。据统计，从2000年到2007年，在山海协作工程推进欠发达地区新农村建设方面，累计实施新农村建设项目112个，到位资金1513.5万元。发达地区和省直有关单位在医疗、卫生、科技、教育等社会事业方面给于欠发强大地区大量的帮扶和支持，累计帮扶资金达1.07亿元。^〔12〕

二是发达地区与欠发达地区之间的资金和劳动力要素流动。经过改革开放以来几十年的快速发展，浙江省大部分发达地区的经济都已上了一个大台阶，成为国内较发达和较富裕的地区，积累了较充裕的资金。但是，经济发展所急需的土地、水以及劳动力等资源却越来越缺乏，成为经济进一步快速发展的重要制约因素。而欠发达地区由于经济不活跃，就业岗位少，大量的劳动力闲置，急于寻找就业出路。山海协作工程像一座桥梁，把发达地区与欠发达地区紧密地联结在一起，实现各取所需、优势互补。据统计，截至2007年12月，全省累计签订山海协作项目4006个，欠发达地区到位资金700.89亿元，有组织输出劳务32.12万人。^〔13〕

三是欠发达地区与发达地区在土地资源与产业技术方面的合作。我国人多地少，土地资源一直是我国经济发展的一个最主要的制约因素，发达地区经过改革开放以来的快速发展，建设用地十分紧张。这种情况在浙江省表现得十分充分。浙江省的发达地区都有较为成熟的产业、技术、信息和市场渠道，但是普遍面临土地资源缺乏。相反，欠发达地区在产业、技术、信息和市场渠道方面相对较为薄弱，而土地资源相对较充裕。尤其是浙江的衢州，有较多属于地丘缓坡可以开发利用的土地。为了发挥各自的优势，使区域协调向着共同繁荣和可持续发展的方向发展，欠发达地区与发达地区开始了资源和产业的合作，即欠发达地区以土地与发达地区换资金和产业。2006年7月，衢州与杭州、宁波两市签订了《关于加强资源与产业合作的协议书》，约定在新一轮土地利用整体规划内，衢州分别为杭州、宁波代保基本农田，代建标准农田，代造耕地。杭州、宁波支付衢州土地资源补贴费，并引导产业向衢州转移。

同时，在欠发达地区的省级开发区中设立山海协作示范区，建立山海协作示范区与欠发达地区开发区结对机制，利用发达地区开发区在投资开发、规划管理、招商引资等方面的优势和欠发达地区的既有工业园区，帮助山海协作示范区加快提升产业发展能力，推进欠发达地区跨越式发展。

（二）山海协作的成效与经验

浙江的山海协作工程实施7年来，引起了省内外越来越多人们的关注，取得了辉煌的业绩。一方面，山海协作工程有力地推动和促进了欠发达地区的发展。山海协作工程的实施，使舟山、衢州和丽水在许多方面享受到了特殊的优惠政策，在资金、技术和项目等经济发展的关键环节得到了各个方面前所未有的帮助，大大加快了这些欠发达地区经济社会的发展速度。最近几年，舟山、衢州、丽水三市的地区生产总值增长速度都排在全省前列。另一方面，山海协作工程的实施也对发达地区经济的可持续发展起到了积极的作用。发达地区经济发展中的一些资源要素制约得到了一定程度的缓解，拓展了经济发展的空间，为发达地区经济的可持续发展创造了条件。更为重要的是，浙江的山海协作工程为我国如何有效解决地区差距，实现区域经济一体化发展，找到了一条具有普遍意义的思路和途径，即有效发挥政府与市场两种力量的作用。

首先，要充分发挥政府在协调区域经济发展中的引导和组织作用。

浙江省的山海协作机制使政府与市场两种力量都得到了较好的发挥，但是，这个设想首先是由中共浙江省委、省政府提出并逐步组织实施的。没有中共浙江省委、省政府的引导组织并建立有效的工作机制，没有各级地方党委和政府的贯彻落实，就不可能有浙江的山海协作。浙江在这方面采取的有效措施和机制有：一是明确定位区域协调发展的目标是共同繁荣和持续发展，而不仅仅局限于扶贫，也不是要求均衡发展。否则，既不能培育欠发达地区的内生发展活力，又不可能有效激发发达地区投身区域协调发展的积极性。正是共同繁荣和持续发展的目标，使山海协作能够实现互利共赢，才能真正激发出活力和动力。二是建立健全了各级“山海协作工程”领导机构及其办事部门。建立了发达地区与欠发达地区对口协作的市县行政首长定期联席会议制度，以及省外浙江企业联合会、商会与欠发达县（市、区）的定向联系制度。三是制定了山海协作的规划和考核体系。出台了《浙江省山海协作工程“十一五”规划》，《浙江省山海协作工程考核办法（试行）》。四是出台并实施了激励政策，对山海协调工程在立项、用地、贷款、税收、产品出口等方面予以优先安排。并每年举办一届高规格的全省山海协作工程系列活动，搭建山海协作的平台。

在浙江的山海协作中，政府协调区域经济发展作用的有效发挥，不仅取决于中共浙江省委、省政府的正确决策，还取决于地方党委和政府的配合，取决于发达地区和欠发达地区政府的积极参与。浙江的经验在于中共浙江省委、省政府很好地运用了经济激励和政治激励，不仅有效调动了欠发达地区政府参与山海协作的积极性，而且使发达地区政府也能高度重视并积极参与到山海协作工程中来。

其次，要有效发挥市场在区域协调发展中的基础性作用。

互利共赢共同发展被中共浙江省委、省政府定位为山海合作的目标，而要实现这一目标，就必须发挥市场在区域协调发展中的基础性作用。一是通过市场机制来引导要素流动。山海协作工程虽然由政府提出，由政府来推动，但是，政府并没有采用行政命令的方式，而是通过政策手段，利用市场机制引导要素流动。宁波市明确规定，各区县从衢州获得的土地指标与投资到衢州的资金挂钩，超额投资每增加100万元次年增加1亩年度用地指标额度。二是以项目为中心，实现资源和产业的合作。市场机制在山海合作中的作用，主要通过互利的项目合作来体现。区域协调发展的好处，关键在于项目的推进。为了有效开展互利的项目，浙江创造性地提出了资源与产业合作的模式，通过互利的资源和产业合作，充分发挥了欠发达地区的土地等资源优势，同时，对发达地区有序推进产业梯度转移，推进发达地区经济结构调整，促进产业优化升级，拓展发达地区的发展空间都发挥了积极的作用。

注　释

〔1〕　张可云：《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社2001年版，第243－247页。

〔2〕　陈瑞莲、张紧跟：《试论区域经济发展中政府间关系的协调》，《中国行政管理》2002年第12期，第65页。

〔3〕　陈秀山、张可云：《区域经济理论》，商务印书馆2003年版，第274－275页。

〔4〕　嘉兴市政府《关于江苏盛泽工业污水长期污染嘉兴北部水域引起省际水污染和水事纠纷的主要情况》，2001年12月。

〔5〕　刘冬华、李琴：《区域经济发展与地方政府间关系：以长三角为例》.《上海理工大学学报》（社会科学版）2005年第3期。

〔6〕　陈瑞莲：《论区域公共管理研究的缘起与发展》.《政治学研究》2003年第4期。

〔7〕　卢东等.《区域经济一体化需要政府提供优良的公共产品》.《集团经济研究》2006年2月上半月刊。

〔8〕　卢东等.区域经济一体化需要政府提供优良的公共产品［J］.集团经济研究，2006年2月上半月刊。

〔9〕　“两税”是指消费税和增值税。

〔10〕　翁礼华：《“两保两挂”的实践和思考》.见蔡惠明《浙江经济与社会发展的理性思考——浙江省政府系统优秀调查报告选（1997）》，杭州大学出版社1999年版，第239－246页。

〔11〕　刘俊月、邓集文：《我国非政府组织发展中存在的问题及其对策》.《行政论坛》2006年第2期。

〔12〕　《突出重点完善机制加强领导努力开创“山海协作”新局面》，《浙江日报》2008年1月13日第一版。

〔13〕　《突出重点完善机制加强领导努力开创“山海协作”新局面》，《浙江日报》2008年1月13日第一版。