浙江农村公共物品供给机制的进一步完善

改革开放以来，浙江许多地方在农村公共物品供应方面进行了很有价值的探索和尝试，有效推动了这些地区的新农村建设和城乡一体化进程。但是，相对城市的发展和城市的公共物品供应，浙江也和全国的情况一样，农村的公共物品供应依然存在较大的差距，浙江农村公共物品的供给机制需要进一步完善。

（一）加快建立公共财政体制，进一步明确城乡一体化的公共物品供应导向

党的十七大明确提出了建设服务型政府的要求，与此相适应，财政体制也必须及时从经济建设型财政向公共服务型财政转型，把公共物品供应和公共服务作为财政支出的主要内容。而在公共物品的供应领域，则需要进一步明确城乡一体化的公共物品供应导向，加大公共物品供应向农村倾斜的力度，努力缩小城乡之间在公共物品供应中的差距，尽快实现基本公共服务均等化。为此，就必须调整财政支出结构，加大财政对农村公共物品供应的投入力度，尤其是加强农村社会公共事业和基础设施的建设。这是农村发展欠账多包袱重的两个领域，是农村社会发展需重点抓好的两个薄弱环节。《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出，“国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重。”要有效贯彻落实中央的精神，各级地方政府一方面要高度重视加快发展农村文化教育事业，巩固提高普及九年义务制教育。加强农村公共卫生和医疗服务设施建设，努力改善农村疾病预防保健和医疗救治条件。建立健全农村最低生活保障制度和养老制度以及农村特困人群的救助制度。另一方面，要积极抓好农村道路、饮水安全、农村能源、电力通讯、广播电视等基础设施建设，为农村经济社会发展提供坚实的基础。浙江的财政体制有着自己的优势，改革开放以来，浙江率先在全国建立了省管县的财政体制。财政管理层级的减少有效提高了财政的运行效率，增强了县域经济的活力。但是，实行省管县的财政体制只是财政管理层级的调整和变化，并不意味着公共财政体制的建立。与全国一样，要有效解决农村公共物品的供应问题，浙江同样面临着如何尽快建立健全公共财政体制的艰巨任务，只不过浙江的公共财政是建立在省管县财政体制的背景之下的。尽管如此，省管县的财政体制对于农村公共物品的供应来说，依然有着显而易见的积极意义。因为从总体上来说，县一级管理的依然是广大的农村区域，县乡关系相对容易协调处理。因此，利用好省管县财政体制的优势，在省管县体制的基础上加快公共财政体制建设，浙江农村的公共物品供应完全有可能克服现存的各种困难和矛盾，为全国创造出更多的成功经验。

（二）改革现行的财政管理体制，完善政府间的事权与财权划分

我国在1994年实施分税制时明确了“一级政府、一级财权、一级事权”的基本原则，但是，实际运作的结果，却出现了层层“上收财权，下放事权”的趋势，最终农村的各项事权更多地落到了行政级别最低的乡镇政府身上。而农业税费改革之后，乡镇政府由于缺少稳定的收入来源，财政遇到了困难。实际上，许多公共事务，包括许多公共物品的供应，乡镇政府是无法有效承担的。浙江的经济状况尽管相对较好，又率先在全国实行了省管县的财政体制，但这个问题在不同程度上同样存在。因此，要有效加强农村公共物品的供应，就必须改革现行的财政管理体制，完善政府间的事权与财权划分。浙江实行的省管县财政体制，在一定程度上解决了省、市、县的事权和财权划分中出现的矛盾，但是，浙江省管县财政体制主要解决的是市对县的过多干预问题，省、市、县之间，以及省与县之间的事权和财权依然存在许多亟待解决的矛盾。因此，不仅需要对各级政府在公共物品供应和公共服务中的事权和财权从一般原则性的角度进行更加科学合理的划分，尤其需要对当前问题比较突出的基础性公共服务的权责进行比较具体的划分。（1）基础教育由各级政府共同提供，实现事权与财权基本匹配。由于义务教育存在一定程度的区域性外溢效应，尤其是在劳动力流动比较频繁的发展中国家和一个国家内部的不发达地区之间，因此，一般应由各级政府共同来提供。例如我国中西部不发达地区为东南沿海发达地区提供了源源不断的劳动力，中西部地区义务教育的区域性外溢效应十分明显，应此，中央政府和东部地区应该为西部地区的义务教育承担一定的责任。鉴于农业税取消之后，县乡财力相对薄弱，即使在东部发达地区一些县乡也难以完全胜任义务教育工作，因此，各级政府共同负担十分必要。因此，义务教育，主要是教师工资应该根据东中西部地区义务教育外部性大小，分别由中央、省、地市、县统筹解决。学校基础设施按照属地原则分别由市区或县乡政府负担，必要时上级政府给予一定的协助。^〔16〕（2）公共卫生服务采取分级管理办法，各级政府的事权和支出责任则需要因事而异进行划分。关系到全民健康和整体人口素质的公共卫生服务，类似SARS这样的大面积急性传染疾病或艾滋病这样的高危传染病防治，需要由中央政府承担主要的财政职责。同时，中央政府还应在一般医疗保健领域承担起更大的一般管理和支出责任。危害严重的地方性的疾病和传染病，可由省一级政府承担主要财政职责，并由中央政府支持、指导、监督。同时，省级政府通常可在一般医疗保健领域承担比较大的一般管理和支出责任。市县政府重点负责本地区小范围的疾病控制、社区卫生建设、环境改善等。公共卫生事务则通常由市县级和乡级政府具体执行管理，中央和省级政府给予部分补助。另外，在农村基础设施建设中，各级地方政府之间也需要进行合理的事权财权划分，电力通讯、广播电视等基础设施要由省级政府统筹安排，而农村道路、饮水安全、垃圾处理等基础设施，则需要市县政府与乡镇政府根据各地的实际情况作出合理的责任分担。

（三）转变乡镇政府职能，探索新的管理方式

在农村公共物品供应的所有环节中，乡镇政府起着非常特殊的作用。无论是农村公共物品供应中各级政府不同作用的发挥，还是农村公共物品供应中政府与市场关系的协调，以及农村公共物品供应中政府与民间力量的合作，都在很大程度上受到乡镇政府工作状况的影响。乡镇政府是国家设在农村最基层的政府机构，是农村公共物品供应中各种影响因素的交汇点，乡镇政府的作用状况在很大程度上直接决定了农村公共物品供应的有效性。因此，要有效提高农村公共物品的供应质量和效率，必须采取措施使农村乡镇政府能够发挥更加积极的作用。浙江庆元县从2004年5月开始，在全县乡镇开展了“培养技能型干部、建设技能型政府”活动，历时5年，在实践中探索出了“让干部经常受教育、使群众长期得实惠”的有效载体，经过实践、总结、再实践的反复，乡镇政府职能和工作方式发生了根本性变化，初步形成了符合现代公共服务政府建设潮流的新型乡村治理模式，被理论界称为“庆元模式”。^〔17〕乡镇政府能否在公共物品供应中发挥积极作用的关键是乡镇政府的职能转变。我国农村基层政府长期以来以组织生产和经济建设为主要职能，随着农村家庭联产承包责任制、村民自治制度的实施和农业税的取消，乡镇政府的职能定位发生了根本性的变化，组织生产和经济发展的功能不再成为乡镇政府的主要职能，公共物品供应和公共服务的职能变得越来越重要。因此，必须积极探索乡镇政府新的工作方式和管理方式。乡镇政府要从对农民居高临下的命令、指挥、检查、监管、收费、罚款等传统管理方式中摆脱出来，通过主动服务、引导规划、协调矛盾、解决困难等方式，实现更有效的公共物品供应和公共服务，为农民的生产和生活营造良好的外部环境。

（四）构建农村公共物品多元化供给机制

要有效解决农村公共物品供给不足的问题，需要创新供给机制，建立农村公共物品多元化供给机制。（1）形成多元化的供给主体。一是根据公共物品的性质特点，政府应该成为农村公共物品的主要供给主体。农村中属于纯公共物品性质的基础设施应主要由政府来提供，如村庄道路、村内环境绿化、村庄整治规划、公共厕所、公用水塘等。总体来说，浙江各级政府在这方面发挥了积极作用，但是，省市县乡各级政府在这些公共物品供应中的职责权限的划分依然存在许多不清楚的地方，既影响了不同层级政府供应公共物品积极性的发挥，也妨碍了它们承担供应公共物品责任的有效落实。因此，进一步科学合理划分省市县乡各级政府在农村公共物品供应中的事权财权，浙江各级政府在农村公共物品供应中的作用将会得到更有效的发挥。二是农村村集体在农村公共物品供应中的作用需要得到进一步加强。通过村集体这种方式来供应公共物品，能够把公共物品的供应范围缩小到一个以村落为中心，以生活和工作为纽带的小的群体之中，它的最大优势在于它是基于生活聚居区居民的实际需要，由居民根据协商原则集资完成的。一般来说，这类公共物品往往更能够符合农村的村情民意，提高农民的满意度。因此，村集体提供公共物品容易获得有效的供给，能够较好地弱化“搭便车”现象。浙江在这方面创造了许多成功的经验，浙江温岭的民主恳谈，浙江武义的村务监督委员会等形式都有效提高了村集体提供公共物品的质量。只要注重实践，尊重群众的创造，村集体在浙江各地公共物品供应中必将能发挥出更加积极的作用。三是非营利组织也是农村公共物品重要的供给主体。非营利组织由于不以盈利为目标，因此，必然要追求公共利益，它们能够在公共物品供应中发挥政府难以发挥的作用，有效弥补政府的不足。通过非政府、非营利的特殊身份，这些组织和机构可以在沟通政府与市场、政府与社会组织的关系方面发挥特殊的作用，使民意得到更充分的表达，决策得到更充分的论证，矛盾得到更及时的疏导和解决，从而使公共物品得到更有效的提供。浙江由于市场机制较为发达，非营利组织一直较为活跃，只是由于一些制度不够配套，过去这些非营利组织在农村公共物品供应中的作用未能得以有效发挥，因此，加快政府相关制度改革，采取更有效的促进非营利组织作用发挥的政策措施，非营利组织在浙江各地农村公共物品供应中将会发挥更加积极的作用。四是私人部门通过市场机制也可以成为农村公共物品的供给主体。对于农村公共物品中外部性不强、进入成本较低的部分，如农村自来水供给、垃圾处理等一些生活性基础设施，可以按照谁投资、谁收益的市场原则，由政府与生产单位订立质量标准与生产数量，以私人企业独自供给、公私合营或私人企业与村集体联合供给的方式，使私人部门参与到农村公共物品的供应中来。同时，农村部分公共物品还可以鼓励广大农民群众参与投资。农民是农村公共物品的受益主体，他们在这些领域积极投入建设资金，既可以更直接有效地改善自身的生活环境和生产条件，又可以推动和改善整个农村公共物品的供应状况。在浙江经济发展中，市场机制和私人部门发挥了十分积极的作用，相比较而言，在浙江农村公共物品供应中，市场机制和私人部门的作用发挥得并不充分，因此，要积极探索利用市场机制和私人部门供应农村公共物品的有效途径。（2）中心的资金安排。农村公共物品供应中不同供应主体作用的发挥，是与相应的资金联系在一起的。任何主体良好愿望和要求的实现，都离不开起码的资金作保证。与多元化的供应主体相一致，必须建立多中心的资金安排机制，通过政府财政、村集体、企业、非营利组织等多种渠道筹集资金。值得强调的是，农村公共物品供应中资金筹集的市场渠道应该引起足够的重视。市场筹资方法有利于解决农村生活性基础设施建设资金不足的问题，它在推动农村生活性基础设施供给上可以发挥很大的弥补性作用。因此，政府可以通过政策上给予优惠和适当财政补贴等方式，将大量的私人资本引入到农村公共物品供应领域中来，为农村公共物品有效供给提供所需资金。农村有大量土地资源，可通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，来吸引产业资本投资，吸引产业资本到农村进行改造。另一方面，通过对出资支持农村公共物品供应的企业，实行地方所得税减免或对隶属于政府管理的企业实行上缴利润的部分减让，鼓励其积极参与公共物品供应的投资，以扩大筹资。

附录：

农村公共物品有效供给的长兴经验及其借鉴^〔18〕

浙江省长兴县在2004年初制定的《城乡一体化行动纲要》（县委［2004］1号）中，提出了城乡一体化五个方面的内容，即城乡空间布局一体化、城乡经济一体化、城乡基础设施一体化、城乡劳动就业和社会保障一体化与城乡社会事业一体化等。为实现这些具体目标，《纲要》确定了八大重点行动，“村庄示范整治工程”就是其中之一，其实质就是要改善农村的生活环境、增加农村生活性基础设施。根据计划安排，这一工程的内容包括村庄示范整治、区域供水、农村生活垃圾收集处理、村庄规划等项目。该工程2003－2007年的总体目标是：在全县16个乡镇的224个行政村中，每年完成10％行政村的全面整治，人口受益面积每年提高10个百分点；同时完成3～5个示范村建设。总计划完成21个示范村、100个整治村建设，人口受益面积达80％，其中6个示范村争创省级全面小康建设示范村。到2007年底，在全县范围内全面实行农村垃圾统一收集处理，并建立长效机制，使全县农村环境卫生面貌得到明显改观。按照“扩网延伸、进村到户、合理配置、逐步集中”的改水思路，大力推进农村供水，使全县农村饮用水通村率达到100％，入户率达95％，受益人口33万人。^〔19〕2007年3月5日，长兴县村庄示范整治工程指挥部重新布局工程实施方案，计划每年完成6个左右行政村的省市级示范村建设，至2011年全面完成主要交通干道沿线村庄的整治；实现城乡供水一体化，使区域供水内的行政村通水率达到96％，入户率达到92％；积极探索垃圾处理方式方法，到2011年使全县行政村生活垃圾收集率达到90％以上。

1．工程实施的基本原则

（1）规划先行，统筹安排。按照统一规划中心村、逐步缩减自然村和加快建设新农村的要求搞好村庄规划。村庄规划编制始终坚持了人与自然环境的和谐，贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，并与土地利用总体规划、工业园区建设规划、基本农田保护规划、城镇体系规划以及交通、水利等相衔接。

（2）农民自愿，因地制宜。在工程规划和开展的过程中，充分调动广大人民群众的积极性和创造性，充分尊重农民的意愿。坚持因地制宜的原则，多层次地推进环境治理、新农村建设和特色村建设。

（3）保护生态，协调发展。村庄示范整治很好地重视了生态环境建设和保护，结合建设生态县的要求，实行田、林、路、河、住房、供水、排污、坟墓等综合治理。同时，还注意保护古树名木、名人故居、古建筑、古村落等历史文化遗迹。

（4）统筹兼顾，整体推进。在村庄示范整治过程中，坚持物质文明、精神文明、政治文明的协调发展，坚持生产与生活条件同步改善，建设与管理同步推进，完善村庄管理制度等村规民约，整体提高农民的民主法治意识、科学文化素质、思想道德素质和健康素质。

（5）各方支持，密切协作。建立了集体和农民自筹为主、政府补助为辅、社会各方力量支持的多渠道筹集建设资金的有效机制，组织和引导社会各界及农村先富裕起来的群体，支持、参与村庄示范整治建设。还要求各乡镇政府必须明确有关部门的职责，整合各方力量，加大他们的工作扶持力度。

2．工程实施的主要内容和措施

为了实施村庄示范整治工程，政府成立了工程指挥部，出台了一系列文件，制定了工作计划、实施意见以及资金补助、税收减免等一系列相关政策。根据统一部署，工程的主要内容及实施措施可以概括如下：

（1）示范村整治建设。示范村整治分为两类：一类是示范村建设，另一类是整治村建设。参加示范村建设的村庄要求达到“村美、户富、班子强”的条件。“村美”就是要达到布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、环境美化、长效管理的“七化一长效”。“班子强”就是要求村级班子坚强有力，各项组织制度创建齐全。整治村建设条件比较宽松，这类村庄主要以因地制宜开展“三改”（改水、改路、改厕）为重点的环境整治，达到道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、环境美化、建立长效管理机制的“六化一长效”。

无论示范村还是整治村，都要经过计划、申请、批准、实施、验收等几个阶段。从2003、2004年两个年度的建设情况来看，长兴县共完成6个“全面小康建设示范村”的创建，51个整治村、21个城中村的整治建设。2005年共完成7个示范村和19个整治村的建设与验收，使示范村的总数达到13个，其中包括11个省级示范村、2个市级示范村。整个村庄示范工程2005年度资金投入共计4000多万元。

（2）垃圾收集处理。长兴县的农村垃圾收集处理按照“户集、村收、乡（镇）运、县处理”的原则，建立垃圾清扫环境保洁制度，配备收集清运设备，落实垃圾堆放与中转场所，实行垃圾集中处理，逐步推行垃圾分类收集，加快垃圾焚烧发电项目的建设。整个农村垃圾收集处理的流程如图6.1所示：

图6.1　长兴县农村垃圾收集处理流程

针对垃圾清理工作，一是成立了全县城乡环境卫生专项规划编制小组，着手编制规划；二是明确了一期新建9个乡镇垃圾中转站的规划选点工作；三是对村级垃圾中转站进行了建筑方案的设计，并明确要求各示范村、已整治的村庄必须建设垃圾中转站，县级相关职能部门设计的村垃圾中转站的建筑施工图下发到各示范创建村和整治村。截至2005年底，工程共投入资金800多万元，新建了四个乡镇的中转站，建成村级垃圾收集房45座。水口和小浦两个乡镇已经全面完成垃圾统一收集处理的试点。在垃圾的处理清运过程中，村级垃圾箱与垃圾堆放房的建造、保洁员工资一般由村集体（企事业单位）、村民等共同承担。垃圾中转站和垃圾清运人员的工资由所在乡镇负责，焚烧发电厂和垃圾填埋场的兴建由县财政和民营资本共同承担，政府财政另以50元/吨的价格给予补贴。

（3）区域供水。在区域供水工程实施以前，长兴县农村饮用自来水、山泉水和深井水的人口35.57万，占全县总人口的56.7％，其中饮用自来水的人口19.15万，占总人口的43.3％。鉴于此，中共长兴县委、政府办于2004年1月16日联合下发《关于印发长兴县区域供水实施意见的通知》（县委办〔2004〕3号）文件，确定区域供水工作的总体目标：计划投资4亿元，改扩建水厂7座，建设加压泵站11座，全县分为六大供水区域分片独自供水，新增用水人口43.95万人，使全县农村基本解决用水问题（见表6.1）。

表6.1　长兴县2005－2008年度区域供水实施计划

经过工程建设，2005年度，农村区域供水在12个乡镇展开，有41个行政村实现全面通水，新增受益人口8.2万人。全县开展区域供水从2004年开始至2005年底，共有90个行政村实现区域化供水，受益人口达18万人，完成一级总管铺设268公里，包括一级管网、二级管网和部分水厂扩建。在区域供水工程的资金筹措中，资金来源最多的是社会投入（主要来自农户和供水企业），其次是各级政府（见表6.2）。

表6.2　长兴县区域供水项目资金实际投入结构单位：万元

3．工程实施的成效和经验

长兴县村庄示范整治工程的开展取得了良好的成效。截至2006年，全县共创建市级以上全面小康建设示范村20个，其中省级11个。完成64个行政村的环境整治工作，60％的农村生活垃圾得到集中处理，16个村开展了农村生活污水处理试点，149个行政村完成改水任务，94个行政村实现了区域集中供水，受益面达到了65％以上。^〔20〕另据不完全统计，自2003年开展村庄示范整治工程以来，共计投入建设资金1.2亿元，填埋露天粪池4000多处，新建公厕298所，共硬化道路148.21万平方米，砌筑驳岸23000米，白化外墙30多万平方米，新增绿地8.0685万平方米。通过该项工程的实施，农村生活性基础设施供给显著提高，村庄环境面貌得到明显改善，实施整治建设的村庄基本达到了道路硬化、河道净化、外墙白化和四旁绿化。因而，有效地改善了农村的生态环境，极大提高了农民的生活条件。

农村生活性基础设施建设是农村公共产品供给的重要组成部分。当前，我国农村生活性基础设施建设还相当落后。资金投入严重不足是造成这种现象的一个重要原因，而且在相当一个时期内，这一问题也不可能得到完全解决。因此，政府在千方百计加大农村生活性基础设施建设投入的同时，还需要探讨基础设施筹资、建设与管理等各个环节的更有效的治理机制，以弥补农村生活性基础设施建设能力的不足。长兴县“村庄示范整治工程”在筹资、建设与管理维护诸环节中采用“政府引导、乡镇管理、鼓励企业参与、教育群众支持”的原则，通过工作程序的衔接与运行机制的配合等途径，形成了政府、企业、村自治组织和村民多方互动合作的农村生活性基础设施建设的新治理模式。

（1）充分发挥政府的主导性作用

在“村庄示范整治工程”的实施过程中，长兴县县乡两级政府、尤其是县政府充分发挥了主导性作用。政府的主导作用主要体现在以下方面：

一是政府积极制定相关政策、行动规划，加强农村生活性基础设施供给。“村庄示范整治工程”是长兴县城乡一体化行动的一个组成部分，城乡一体化行动是由县政府根据中央、省市发展战略提出的。在城乡一体化行动实施之前就制定了《长兴县城乡一体化行动纲要》（县委〔2004〕1号文件），对全县城乡一体化行动的八项内容进行规划设计。在《长兴县城乡一体化行动纲要》精神的指导下，长兴县城乡一体化行动领导小组办公室于2004年4月1日又制定了《长兴县城乡一体化行动村庄示范整治工程实施方案》，该方案进一步明确了“村庄示范整治工程”的具体内容、目标、任务、措施以及相关规划。在区域供水方面，各职能部门相继编制出台了《长兴县2010年乡镇供水规划》、《长兴县城镇供水水源规划报告》、《长兴县区域供水初步规划》，为优化配置水资源，科学保护水源、合理布局水厂和延伸管网提出了具体方案。《长兴县区域供水实施意见》划分了雉城、泗安、和平等六大供水区，并提出了分步实施意见。

二是政府有效整合自身资源，形成强有力的领导体制。为了保障城乡一体化行动的顺利开展，长兴县在行动实施之初就成立了城乡一体化行动领导小组。依照《城乡一体化行动纲要》，专门成立了村庄示范整治工程指挥部。指挥部对城乡一体化行动领导小组负责，指挥部成员则包括了县委、县政府相关职能部门的负责人。这等于在现有的行政体制上构建了一个凌驾于各部门之上的机构，使平级的部门之间的协调机制，变成了一种垂直的行政体制。不仅如此，各乡镇也相应地建立了领导小组，并有乡镇主要领导负责。为有效整合政府自身资源，工程的领导机构、各相关部门、乡镇都有明确的分工，同时赋予明确的责任，工作受到有效监督。这种整合型的机构设置突破了原有体制的局限，便于明确工程实施目标、制定实施计划，使之相互支持，相互配合，共同推进工程的建设。另外，各子项目也设有垂直型的协调性专门领导机构，如在区域供水方面，成立了县委书记任组长，包括常务副县长在内的两位副县长任副组长，各职能部门负责人为成员的工作领导小组。在垃圾集中收集处理方面也成立了类似的专门领导机构（见图6.2）。组建此类型的机构，一方面可以促使成员部门在技术、资金上予以大力支持，另一方面可以有效协调各成员部门积极主动地参与工程的建设。

图6.2　垃圾集中处理领导机构设置

最后，政府的主导性还体现在对工程的资金投入和引导上。一方面，政府加大对工程项目的资金投入。长兴县对示范村建设实行资金重点投入，投入方式主要是以奖代补。政府对正在实施的示范创建村、整治建设村预拨部分建设经费，对示范村、整治村验收通过后，补助建设资金。另一方面，由于工程任务繁重、政府缺乏足够的建设资金，政府便积极引导，充分调动各方面的力量参与到工程建设中来，如示范村建设中积极引导村民投工投劳、鼓励企业捐助，区域供水方面则采取招商引资的方式，积极引导企业参与饮水工程建设。

总之，村庄示范整治工程的示范村、整治村建设的资金来源很大一部分来自于各级政府的补贴，不足部分则主要依靠村集体经济予以解决，村内企业和个人予以适量支持（见表6.3）^〔21〕，而区域供水的建设资金则是在政府的引导下，主要依靠参与企业的自身解决。

表6.3　长兴县村庄示范整治工程资金补助方式

（2）有效实现政府与社会的良性互动

“村庄示范整治工程”的得以顺利开展，还得益于政府与社会之间良性互动关系的建立。在工程实施的过程中，村民的主体地位、知情权、参与权等权利得到落实，社会力量与政府之间的协作加快了农村生活性基础设施供给的进程。村民主体地位、知情权和参与权的落实主要体现在：一是决策上充分尊重村民意见。在村庄示范整治工程中，政府通过各种形式进行广泛的社会动员，让广大农民充分理解工程的必要性和实施计划，取得了广泛的支持和理解。由于各个村庄的具体情况不同，至于是否进行示范村建设、如何建设以及村资金筹集办法等问题，最终都是形成决议（一事一议）确立的，真正落实了尊重村民主体地位的原则。村庄示范整治建设使得农村面貌大大改善，农民生活更加便利。因此，村庄示范整治工程都得到了建设村村民的大力拥护和支持。二是教育、鼓励村民积极参与工程建设和管理活动。一方面，由于政府和村民的充分沟通，并尊重村民的意愿，村民的积极性得到很大提高，使得他们积极参与到示范整治工作中来。村民除了向工程集资以外，还投工投劳，直接参与工程建设，为工程提供了廉价或免费的劳动力，而且还在村庄的整治中，积极配合工程建设规划，及时拆迁规划范围内的自家建筑。另一方面，村民主动承担起生活性基础设施维护管理的责任。农村生活性基础设施建设是其有效供给的前提，但后期的维护管理则是其有效供给的根本保障。在村庄示范整治工程实施的过程中，村级组织承担了工程最直接管理的责任，村民则成为工程建设的主动维护者，如在村庄环境绿化和卫生的保持方面，村民能够自觉保护绿化植被与维持环境的卫生。在有些村庄，村民还参与了部分管理活动，如自来水水费的管理方面，一些村庄实行收费总表到村的做法，村里每家每户的水费收取由村里自行完成，并从中扣除一定的劳务费用。事实证明，村庄示范整治工程是受村民欢迎的工程，因为这一工程契合民意需求、满足农民愿望、尊重村民在建设家园中的主体地位。

（3）积极发挥市场的弥补性作用

由于对公共部门有效性的质疑，改善公共管理机制和手段，发挥市场机制的作用，引入私营部门管理的模式，就成为提高公共部门组织绩效和效率的重要途径。公共物品实证研究也为非政府提供和引进市场机制提供了重要的理论依据。忽视社会力量的政府是乏力的，而忽视市场力量的政府是自大的。长兴县政府在村庄示范整治工程实施的过程中，也没有试图替代市场的功能，而是在尊重农民意愿和首创精神的前提下，十分重视与市场力量的合作。为了引导企业投入工程建设上来，政府在土地、税收和拨款方面给予了企业较大的利润空间，以便使企业始终按照市场规律和利益机制的激励运作。在各种政策的鼓励和引导下，整个工程基本是通过招投标的形式由企业完成。如区域供水设施的建设全部由相关的八家供水企业完成，政府给予一定的补贴和政策优惠，其他具体项目很多都是通过发包的形式交给承包商完成的。另外，一些乡镇的污水处理厂、垃圾处理厂等生活性基础设施建设和保洁队伍建设也开始了市场化尝试，以政府出资、企业生产的方式购买公共服务。

（4）采取多元化的资金筹集措施

由于农村范围广泛，生活性基础设施建设成本高等原因，资金缺乏成为困扰长兴县政府的主要障碍。为了摆脱资金不足的困扰，根据各示范创建村的集体经济实力和实际情况，工程采取了多元化的资金投入机制。当地人员把它归纳为“十个一点”：一是农户出一点，二是村集体拿一点，三是驻村干部和个体经营户凑一点，四是向有关部门争取一点，五是在外经商户捐一点，六是企业赞助一点，七是向社会各界筹一点，八是乡镇配套拨一点，九是县以奖代补一点，十是市场运作搞一点。在村内道路的建设过程中，还采取了农户补贴的方式将水泥路修至农户门口。在整个工程的实施过程中，村庄的整治、垃圾处理等方面主要以政府投入为主，而在区域供水方面，政府与社会的合作发挥了不可或缺的作用。2002年至2005年区域供水的资金投入中，各种方式的政府财政投入仅占总投入的21％，而社会性投入（主要来自农户和供水企业）则占据总投入的69％，村集体投入占总投入的10％。为了壮大集体经济实力，长兴县还大力招商引资，因地制宜地引进私人资本。在长兴，很多农村都拥有大片没有利用的荒山，由于这些荒山土地流转费用低，劳动力价格低，可以大大降低生产成本，所以吸引了大量私人投资。私人资本的进入，最直接的效果就是村级集体经济的增强，而村集体经济的强大则可以直接补充到村庄示范整治工程的建设项目中去，进一步拓展工程建设的融资渠道。

注　释

〔1〕　参见2008年8月29日《中国青年报》。

〔2〕　杨斌：《西方模式个人所得税的不可行性和中国式个人所得税的制度设计》，载《管理世界》2002年第7期。

〔3〕　统计数据转引自杨红：《中国农村公共产品特殊论》，中国税务出版社2006年版。

〔4〕　王安、覃芸：《改革农村公共产品决策机制才能消除减轻农民负担的体制障碍》，《农业经济问题》2000年第3期，第58页。

〔5〕　廖奕：《中国农村公共品供给制度变迁的宏观观察与求解》，《理论观察》2002年第3期，第78页。

〔6〕　叶兴庆：《论农村公共产品体制的改革》，《经济研究》1997年第6期，第57－62页。

〔7〕　魏建：《“公共产品”的强制性供给与农民负担的谈判制度》，《南开经济研究》1998年第1期，第15－20页。

〔8〕　马凯：《加强农村基础设施建设，夯实新农村建设的物质基础》，中共中央党校报告汇编2006年版。

〔9〕　刘保平、秦国民：《试论农村公共产品供给体制：现状、问题与改革》，《甘肃社会科学》2003年第2期。

〔10〕　《我省扎实推进农村饮用水工程建设与长效管理》，http://www.zhejiang.gov.cn/，2008‐12‐24。

〔11〕　《浙江农村推进垃圾集中收集处理调查》，http://news.sohu.com/，2008年3月12日。

〔12〕　《浙江新型农村合作医疗制度实施情况分析》，http://www.stats.gov.cn/，2008‐01‐14。

〔13〕　中国统计年鉴2005卷，中国统计出版社。

〔14〕　中华人民共和国审计署：《审计结果公告》2004年第2号（总第03号）。

〔15〕　郭永芳：《我国教育投资及改革问题研究》，《经济研究参考》2005年第8期。

〔16〕　劳舒：《政府事权、财权划分问题研究——公共服务供给中各级政府事权与财权》，《经济要参》2005年第38期。

〔17〕　《浙江省庆元县培养技能型干部建设技能型政府》，http://www.people.com.cn/2009年04月28日。

〔18〕　本附录材料由浙江省委党校2007级行政管理专业硕士研究生魏涛撰写。

〔19〕　长兴县城乡一体化行动村庄示范整治工程实施方案（长一体办〔2004〕5号）

〔20〕　长兴县2004—2006年新农村建设工作汇报。

〔21〕　郁建兴：《统筹城乡发展与地方政府》，经济科学出版社2006年版。