结构限制与征地冲突的持续

6.1.2　结构限制与征地冲突的持续

笔者针对一些农村的调研和文献阅读中发现，农民与政府双方征地冲突的形式大同小异，即：政府征地开发——农民不满补偿费而抵抗——政府强征双方冲突加剧——农民持续上访及集体“闹事”——政府多方“维稳”——事情“闹”大（或农民放弃抗争）——农民得到补偿而官员受到处分（或农民抗争失败）——零和博弈。笼统地说，农民遵循的逻辑是只有“闹”才能解决问题，“会哭的孩子有奶吃”“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，而地方政府往往采取“哄骗”“打一巴掌”等方式，实在不行就利用政治手腕进行“维稳”。

在对抗的策略和工具的选择上，对底层农民的研究包括“日常抗争”“依法抗争”“以身抗争”“以势抗争”“以气抗争”“以利益之网抗争”等等“以……抗争”概念的谱系。在以上的研究中笔者已经强调，这种诸多、形式多样的抗争式样，虽然可以让研究抗争多一些视角，但未必能有效解释中国目前的农民抗争。例如在S村农民的“非暴力不合作”行为，又可以引申出很多抗争工具和视角。面对农民的闹事，政府成立“信访办”“维稳办”“综治办”等组织机构和人员编制，推行干部考核中的“零指标”“一票否决”等制度安排，对“麻烦制造者”采取“多跟一”24小时监控、说服、教育、打压等“维稳”措施。实际上，对农民和政府来说，“闹事”和“维稳”都陷入了困境，农民“闹事”成功的寥寥无几，而政府也出现了“利益结构失衡论”，“社会虚弱论”和“维稳异化论”（容志、陈奇星，2011）等说法。

如果能用更高的一个理论来统摄全局，笔者认为是“国家——社会”关系理论，从“结构——行动”视角进行切换和研究。在第一章已经介绍，赵鼎新认为：“所谓结构，包括两个方面，一是国家的结构及其行为方式，二是社会结构及其社会行动者的结构性行为”；对于“行动”，在韦伯（Max Weber）那里就有了一些研究，即谁为了什么，采用什么方式行动，在外在的环境下取得了什么样的结果。后来的图海纳也很重视“行动者的归来”，实际上都是强调主体的人，在运动中的作用不可忽视。虽然他们都重视人的作用，但是并没有忽视“结构”的力量，只是面对以前强大的“结构”论时才提出的。所以，后来的学者，包括吉登斯（2003），都既重视“结构”，也重视“行动”，为了避免出现“强结构弱行动”或“强行动弱结构”的弊端，提出了“结构”与“行动”互动的“结构二重性”的研究视角。在本文中，笔者也力图实现“结构-行动”的双重统一的视角。

首先从“结构”上来考察，农民与国家的关系，往往可以细化为农民、地方政府和国家的关系，而这种关系，正如赵德余（2009）所说：“过去20多年地方政府在以工业化为导向的经济发展目标的诱导下，不断通过土地征用获取租金最大化，其后果不仅引起农民的强烈不满和大量抗争活动，而且还威胁到中央政府的粮食安全目标以及社会的公正和稳定性。为此，中央政府在过去10多年以来做出积极的回应。”简单地说，地方政府与国家的利益具有一致性，例如发展经济和获取租金，进行有效的管理；不一致的地方是国家站在整个社会的角度进行思考，对各个地方政府的逐利行为，国家必须要保证国家的粮食安全、社会的公正和稳定，所以对地方政府的行为也有较多的限制。又因为中国是“威权国家”政体，农民与国家的关系是“强国家——弱社会”，农民的权利有限，所以在整个征地的过程中，农民处于被动的地位，从土地的规划、征地补偿价格的制定，征地的程序以及安置补偿和征地冲突的解决，实际上主动权完全掌握在政府手里，农民鲜有话语权，政府的政策调整多数是“事后调整”。

在S村，何时成为了H经济开发区的工业腹地，何时征地，征地补偿费用的制定，征地程序是否合法，以及政府土地利用是否规范，这些问题农民“一概不知”；当农民不满征地或认为补偿款价格不合理之时，采取了一系列措施，这些措施体现了一种这样的抗争政治：即农民希望利用更大的权力来制止地方政府的违法行为。因为中央政府（或者说国家）与地方政府有其利益的一致性，所以才会出现一级一级的上访，最后到中央，按程序走了一遍之后，还是地方事情地方解决，也就是向H县信访局的人员所说：“家事家里解决”；另一方面，国家自身有其特殊的价值和利益考量，所以S村不断的上访和对抗，中央政府并非不管或者任由地方政府来处置，也曾经委派息访人员了解民情，也曾经下发督办函来督促地方政府做好农民的安抚工作，只有在农民“闹”的不可开交难以控制之时，中央政府会出面干预，并且对地方政府人员会“毫不留情”，媒体也会跟风报道。所以农民是深知“闹事”的精髓，地方政府人员的基本功就是学会“摆平之术”。

从这种农民与地方政府、国家的结构关系来看，农民的权利是有限的，被动的。从合法性上来看，赵鼎新把国家的合法性归结为三种方式，即“法律——选举型、意识形态型和绩效型”，在中国是意识形态型衰落，主导的是绩效型合法性，当征地过程中，处于被动地位的农民遭受利益受损时，其国家能持续为农民带来绩效的合法性出现危机，所以农民才会为利而抗争。与之比较人民公社时期，强大的意识形态具有统治的合法性，即便农民食不果腹，很少采取公开的形式去抗争。

从社会结构来看，“社会结构包括相对独立于国家之外的各类社会中层组织的发达程度及其性质（如多元化程度）。^[1]”在我国，这种社会民间组织并不发达，大多数民间组织是挂靠在政府的相关部门，与政府的关系千丝万缕，往往是变相的隶属关系，更多的是代表国家的利益和价值。在中国，比较纯粹的民间组织，类似于西方的NGO还非常少见，因为国家对这种民间组织的审批和管理非常严格。在农民维权的问题上，很少有媒体能够真正地介入，有时候即便有，也是“有利可图”，例如在S村，中国某访谈杂志记者帮助，在网上“宣传”，也收取了费用。

在S村，农民因对征地价格不满成立的组织，也并不是公开化的，其串联、组织活动等因担心公安部门的制止而采取隐蔽形式，所以这种组织是比较初级的，目标只是物质利益，没有明确的口号和话语，对组织成员的管理非常松散，整合程度低，在与地方政府的纠纷和讨价还价之中，并不容易达成协议，农民的要求很少有明确的目标，往往没有底线。分散的组织形式，搭便车现象较为严重，不是严格的统一行动，违法等暴力行为就会凸显出来，例如王M“跳塔吊”（这是对自己的暴力和对村委会的威胁）、赵E的暴力抵抗等行为就可见一斑。然而，作为其他农民，特别是上访农民代表敬B（他在叙述这两起事件之时，都说过类似“如果这次事件死人了，我们的事情也就解决了。”），希望他们“死人”把事情闹大，该村（包括自己）的征地补偿问题就能搭“受害者”的便车而解决。根据赵鼎新等学者研究，民间社会的原子化、碎片化，很容易产生克里斯玛精神特质的人物（详见第五章）和极端的民粹主义行为。

从行动者的主观努力和行为来看，实际上是力图利用或突破结构的限制，“以……抗争”系列就是农民行动的理论抽象。农民在抗争的过程中，是学习的过程，是实践的过程，类似汤普森（2001）所说：“工人阶级并不像太阳那样在预定的时间升起，他出现在自己的形成中。”也正如施芸卿（2007）研究那样，行动者会利用客观的结构，积极进行“机会空间的营造”。在S村，以敬B为代表的农民组织，从最初的“冒险”组织农民开会、集体与政府谈判、在剪彩现场打横幅等行为，到后来在法律许可的范围内进行行动，“踩线不越线”是其行动的限制，在对抗的过程中，他们清晰了行动的边界，同时这种边界，也是在对抗中进行再生产（刘威，2012）。随后，他们又采取了信访的方式，“认认真真地走了一遍程序”之后，在反复上访的过程中，结识了一些“志同道合”的朋友，他们之间相互交流经验，相互鼓气，进行顽强的抗争。在诉求的内容和方式上，不断清晰，借助国家的法律法规更能应用自如，从最初的“法盲”变成了比地方政府某些人员更加“懂法”，接下来，在持续的维权抗争中，向媒体爆料、找人大代表进行监督，又找到记者、民盟成员进行举报，最后在政府人员强力“维稳”思维逻辑下，以“非法聚会”影响省政府“正常办公”为由拘留其15日，并且接到“信访终结”意见后，虽然行动陷入了低潮，一些农民开始失去了信心，但是他们又开始对村党支部书记张A“下手”，并采用新型的技术，利用新浪“微博”进行爆料。

政府和农民在支配和对抗的不断互动中，作为行动者的农民，其权利和谈判的空间不是缩小，反而是扩大的，从赵德余（2009）的研究结果就可以看出：“中央政府在过去10多年以来做出积极的回应，一直试图重新界定中央与地方以及农民在土地征用过程中的权利关系。在中央政府一系列政策的调整之下，地方政府对土地征用的范围、规模以及审批权限乃至土地出让收入的支配权益等都被中央政府明显地削弱了。”作为行动者的农民，在不断的“试界”，“越界”的过程中，增长了权利以及权利意识，例如S村，之前政府征地是非常顺利，并且可以说农民必须得“无条件”同意，而目前征地过程“难之又难”，征地工作人员需要反反复复做工作，采取各种手腕，使用强制手段进行征地已经是下下之策，从另一个角度证明了农民的抗争使制度的不利降至最低或者发生改变。正如图海纳（2008）所预测的那样，行动者在改变结构。总之，应该从“结构——行动”双重视角来审视征地冲突问题。