重新调整征地冲突中的“结构”现状

本节中所指的结构，包括两个方面，一个是宏观结构，一个是中观结构。宏观结构，沿用赵鼎新所定义的结构：“所谓结构，包括两个方面，一是国家的结构及其行为方式，二是社会结构及其社会行动者的结构性行为。国家的结构包括国家的性质（如民主的、威权的和独裁的），国家权力的合法性基础（如法律——选举型的、意识形态型的或绩效型的），以及国家在社会结构和政治文化共同作用下形成的特有的行为方式，等等。社会结构包括相对独立于国家之外的各类社会中层组织的发达程度及其性质（如多元化程度），以及人与人之间在经济生产中建立起来的各种关系（如资本家——工人关系、地主——佃农关系，等等）。”^[1]中观结构，是指涉及到征地过程中的土地产权、土地规划、征地程序、补偿价格、纠纷调解等相关制度、结构。

在宏观上，根据黄冬娅（2011）的研究，不同的国家性质和结构造就不同的社会抗争和运动。虽然，目前中国的国家性质和结构有多种说法和解释，但是有几点是可以肯定的，那就是处于社会转型时期的中国，正逐步走向民主、开放的政体，在这个未完全实现民主和半封闭半开放的社会，产生社会抗争和运动是一种必然。但是，值得关注的是，在冲突中，如何进行结构调整，以引导冲突走向体制内的可控制的路径，是解决各种冲突的前提条件。

所以，宏观结构变革，刻不容缓，它是最终解决征地冲突问题的前提。笔者认为，应该逐步解决以下三个大方面的问题：

第一，大力推进民主化进程。只有实行了民主，才能让各种冲突，在平等协商的机制下得到一种相对公平的解决；第二，国家的合法性基础，应该摆脱“意识形态——绩效型”的困境。正如赵鼎新所说，在上世纪80年代末期，意识形态合法性基础已经遭到严重削弱，而国家的合法性基础主要依靠经济的发展。实际上，经济的快速发展，能够化解或缓解一些历史遗留问题和现有的冲突矛盾，但是，一旦经济发展放缓或停滞，各种社会问题会一下子凸显。国家为了不出现巨大的社会冲突，一直紧绷着神经快速发展经济，实际上几十年的“以经济建设为中心”，已经造成诸多的负面影响。所以在经济环境尚好的情况下，需要居安思危，把国家的合法性建立在“务虚”的基础之上，例如西方发达国家“法律——选举型”合法性值得借鉴；第三，允许一些独立于国家之外的中层民间组织的发展。良好的民间组织，更有利于社会的整合，也有助于冲突的化解，使冲突在进退有度的良性轨道上发展，例如，以敬B为首的农民代表，虽然是非常松散、弱小的组织，但是自始至终没有发生严重的暴力冲突事件。而无良好中层组织，分散的个人和群体，非常容易引起情绪化上的暴力冲突行为，例如王M“跳塔吊”和赵E家暴力冲突事件。国家打压民间组织，会使一些组织走向地下，成为“黑社会”，更难于管理和控制。严重的情况，会产生极端的民粹主义倾向，增大国家社会的风险。

在中观层面上，需要对征地制度进行改革，这是解决征地冲突问题的根本。

第一，需要出台一部较为完善和统一的“土地征用（收）法”。目前中国有关土地征收、征用的法律、法规、政策较多，有些地方含糊不清或者相互矛盾，造成了地方政府和农民，都选择自己有利的法律条款施行征地或维权抗争，所以法律本身是造成冲突的一个重要原因。只有出台一部统一的、完善的“土地征用（收）法”，才能从法律的层面上解决土地征用的乱象问题。

第二，调整土地规划和征用过程中政府的角色。发展中国家的城市化，多数是在政府的主导下进行的，在中国表现得更为明显。土地规划权在政府可以说是毋庸置疑，但是在我国还需要较为完善的民主和论证程序；作为征地主体的政府，不仅要严格区分征地的“公用”还是“公目的”，保证政府征地的公益性，而且其征地价格不能与私人用地价格差距悬殊。例如，S村政府征地价格25元/平方米，而私人用地200元/平方米。这必然会造成被征地农民的被剥夺感。如果私人用地，例如土地开发商，政府要做好监督者、管理者和仲裁者的角色，不能低买高卖赚取差价。这种“生财有道”的做法，多为农民诟病，也是农民抗争的焦点问题之一。

第三，在征地补偿的价格制定上，要逐步走向市场主导。农村征地冲突问题的焦点，就是被征土地补偿价格高低的问题。因为征地的主体是政府，各个地方政府根据《土地管理法》制订了不同的征地补偿价格及安置办法。只因为这不同的补偿价格，让补偿价格较低的农民产生不平等感，成为农民持续抗争的理由之一，并把矛头都指向了政府，增加了国家的政治风险。所以，征地补偿价格，应该逐步走向市场来定价。农民作为土地承包者，应该给予与开发商或政府有关土地征用价格等问题的谈判权利。如果是私人用地，政府要作为土地管理者和监督者。如果是政府作为公益性征地，需要经过一定的严格的民主程序。

第四，强制征地，应在合理合法的前提下，不得已而为之。目前中国征地过程中的暴力事件，多数是在强制征地过程中发生的，政府的公安、司法以及城管等多个部门“强势出击”，有时即便是开发商的行为，有些也是在政府的默许下进行的，例如本文介绍赵E家暴力征地事件，这是造成冲突的直接原因。强制征地，特别是暴力征地，不能以常态的方式出现。强制征地，只有在政府以公共利益为要件，在经过诸多合法程序仍不能解决的情况下，最后以法院的判决为准绳，进行强制征地。而私人用地等情况，不支持强制征地程序。

第五，征地过程中产生的矛盾、纠纷或冲突，要诉诸于法律，而非信访。目前在农村，征地冲突的解决路径看似多样，实质上最后都走上了信访之路。原因有二：一、法律要不“无法可依”，或者是“违法不究”；二、信访，以上级部门的权力对下级进行施压，有成功的案例。有关信访的弊端，于建嵘（2010）等人已做了深刻的剖析，不再赘述。笔者认为，信访制度作为社会冲突的调节机制，不适宜完全取消，应该进行改革和精简，最后作为法律调节之外的辅助工具。征地冲突问题的解决，还是需要通过法律，这需要两点，一是确保司法的独立性，实现公平公正的判决，二是要对征地问题“有法可依”，例如“土地征用（收）法”的出台。只有在法律的框架内解决问题，才会避免地方政府或农民，利用利益竞争的原则，不择手段的在进行博弈。这也能使持续的冲突，免于走向极端，而在法律的框架内进行。

总之，在我国快速的社会变迁过程中，因征地而产生冲突是必然的，但是，如何才能让冲突在持续的过程中得到化解，让类似的冲突不再发生，这是解决问题的关键。所以，宏观结构的制度转型，中观征地制度的变革和建构，可以说是一种必然选择。