我国东北地区人力资本运营现状

我国东北地区广义上包括东北三省和内蒙古东部地区的三市一盟，狭义的东北地区就是指东北三省，本文论述的东北地区主要是指狭义的东北地区，即以东北三省作为研究的对象。

（一）东北地区人力资本运营的主体现状

政府作为区域人力资本运营的主体和微观人力资本运营主体最大的区别在于它以提高整个区域的收益为目的进行人力资本运营，即以追求区域的公共目标为前提来运营人力资本，在这个目标前提下，政府在区域人力资本运营中的主体，其现状主要体现在三个方面的主体功能发挥上。

1.对区域人力资本运营客体界定的功能

区域人力资本运营的客体是政府运营人力资本的对象，如果界定不清的话，政府的人力资本运营活动就会和微观主体——企业和家庭混淆不清，政府的人力资本运营行为就会对微观主体的人力资本运营行为产生干扰，这样一方面会破坏市场价值规律对微观主体运营行为的引导，阻碍市场的公平有序竞争，另一方面也不利于政府公共职能的发挥，使区域人力资本运营达不到预期的目的，造成政府资源的浪费。所以政府作为区域人力资本运营的主体，首先必须站在区域宏观的角度进行观察、分析，结合区域的经济发展水平，产业结构的特点及发展方向，全面分析区域人力资本的供给、需求状况，以便界定区域稀缺的人力资本和目前过剩的人力资本，进而通过不同的模式对其进行运营，以达到促进整个区域经济社会发展的目的。

目前东北地区各级政府在实施老工业基地振兴战略过程中，日益意识到专业技术人才对区域经济发展的影响和制约作用，并且积极采取措施进行运营，如加大对职业教育的投入，以解决东北地区老工业改造对技术工人的大量需求，积极从区域外引进高级管理、技术型人才，满足区域经济发展产业结构升级对高层次人才的需求，同时对城镇下岗职工、农村剩余劳动力等过剩人力资本展开各种形式的培训和安置工作。从这两个方面看，东北地区各级政府作为区域人力资本的运营主体，能够客观地界定东北地区目前稀缺的人力资本和过剩的人力资本，并积极承担了区域人力资本运营主体的任务，但是在具体运营过程中还存在着诸多与区域人力资本运营主体地位、与政府的公共职能不相称的问题。首先是在区域稀缺的人力资本的运营上，虽然认识到了其对区域经济发展的支撑作用，但是在具体操作过程中，并没有把它当做资本来运营，在吸引外部人才方面重视货币化收入对人才的影响，忽视人才发挥作用所需的相关环境建设，注重吸引人才，却不注重如何来留住人才和使用人才；其次是对稀缺人力资本的运营重视引进，不重视自我形成和培养，实质上是一种人力资本资本运营中的短视行为。如果在稀缺人才的运营上奉行拿来主义，重视短期效益，不重视人才的自我形成机制的建设，忽视人力资本运营是一个长期的系统的工程，那最终稀缺性人才就会成为一种固态的稀缺，而不是伴随区域经济发展和产业转化的动态稀缺；再次在对过剩人力资本的运营上，东北地区各级政府虽然针对下岗失业群体、农村剩余劳动力群体做了大量工作，但是往往把这项工作当做一项任务来完成，甚至把剩余人力资本当做是一种区域负担，不把区域剩余人力资本当做资本运营，看不到其增值的空间。

2.对区域人力资本进行投资和引导投资的功能

对区域人力资本进行投资是政府作为区域人力资本运营主体的一项主要功能，在区域人力资本形成阶段主要的就是教育投资，其中对基础教育的投入是政府人力资本投资的主要内容。基础教育在区域人力资本运营中属于通识教育，即使区域人力资源具备一般的与经济发展水平相匹配的人力资本，具备进一步提升为异质型人力资本的基础。政府可以通过提高对教育的投资，增加义务教育的年限、界定通识教育的的内容等办法提高本区域内人力资本的数量和质量。东北地区虽然有丰厚的人力资本投资的历史积淀，教育资源丰富，拥有众多的高校和科研院所，但是基础教育，即在培养区域人力资本具备一般的共性人力资本方面还存在着诸多问题。首先受区域经济发展水平的限制，区域政府对教育投资的绝对量少，人均教育经费低，造成政府公共教育对居民的转嫁，这样一方面会增加个人对教育投资的负担，从而影响区域的消费水平提升，区域消费市场对区域经济的推动作用不强；另一方面则会影响个人对人力资本的后续投资，影响区域专业人力资本的形成和提升，这也是造成东北地区低层次人力资本过剩而高层次人力资本不足的主要原因之一。其次，政府投资通识教育的内容结构没有反应区域产业结构的特点，从而使政府有限的教育投入没有发挥充分的作用。通识教育虽然是旨在投资基础人力资本，但是也要和区域经济发展比较优势特别是区域产业结构相结合，在达到通用性的同时又能反应区域的经济特色。这样一方面有利于区域形成满足区域经济发展所需要的专业化人才，另一方面也可以在一定程度上抑制人力资本投资的流失。现实经济生活中我们看到的情况是，经济发展落后的区域不仅是高层次人才外流，一些低层次的具有共性人力资本的劳动力也存在规模化外流现象。如果仅从人力资本投资的角度看，高层次人才所具有的人力资本既有政府、企业投资的成分、更有自身的努力及其家庭投资的成分，也就是说政府投资只占其中一部分，而低层次人才所具有的人力资本，特别是只完成义务教育基本具备了进一步提升累积人力资本基础的青壮年劳动力的流失，则是政府人力资本投资的完全流失，等于是经济落后地区无偿为经济发达地区进行基础教育投资，这种投资的流失不仅仅是当初教育投资的净流失，还包括当初基础教育投资预期收益的流失，这种流失较有形的货币资本流失更为巨大。东北老工业基地高层次人才外流问题已经引起了政府有关部门的注意，并且针对人才外流以及吸引高层次人才到东北工作出台了许多措施，也初现成效，但是对于低层次人力资本外流，即具有一般共性人力资本的劳动力外流问题还没有引起注意，甚至还鼓励这种外流。究其原因，主要在于在基础教育阶段，政府的投资没有充分和区域经济发展和产业特色相结合，比如吉林省是农业大省，在基础教育中完全可以考虑如何为农业的进一步发展储备后续人才，把专业教育提早渗透到基础教育中去，这样既可以为之后的专业教育打下良好的基础，又可以使学生的学习与实践相结合，提高学习兴趣。当然，目前以升学考试为目的基础教育状况，几乎全国各地区都无区域差异而言。这些与本区域经济社会发展关联度极低的基础教育投资所形成的人力资本一旦失去通过升学提升人力资本的机会，其凭借自身所拥有的人力资本当然很难在本区域找到适合的位置，而作为区域人力资本的需求方当然也不需要这样的人力资本，结果必然是人力资本的闲置浪费，即失业。为了解决就业问题，有些地方政府又不得不再继续进行职业技能培训投资，而职业技能培训投资的主体本应是企业和个人，政府投资的替代不仅加重了政府的财政负担，更主要的是会挤占本就有限的基础教育投资资源。而落后地区的这种培训往往是为发达地区输送所需劳动力服务的，更加重了人力资本投资的外流。

如果说政府在区域人力资本运营中扮演着宏观主体角色的话，那么企业和家庭则是区域人力资本运营的微观主体。所以政府在直接对区域人力资本进行教育投入的同时，还担负着利用公共人力资本投资去引导区域微观主体的人力资本投资的职责。这种引导作用可以减少区域微观主体人力资本投资的盲目性，使区域人力资本投资和整个区域的中长期发展战略相协调。目前东北地区各级政府对微观人力资本投资的这种导向作用还不够，主要表现在：

（1）政府的人力资本投资缺乏对农村人力资本投资的引导作用。加快发展现代农业，巩固农业基础地位是国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的重要内容，在2003年发布的11号文件，关于振兴东北老工业基地的文件当中，特别强调了要在东北地区发展现代农业，现代农业的发展首先要有高素质的农村劳动力作支撑^[1]。在东北地区农业现代化战略实施过程中，政府更多的政策和措施是引导货币资本向农村流入，在货币资本流入的初期，资本的边际生产力是递增的，但是物质资本对经济增长的推动作用是有上限的，达到这个上限后，资本的边际生产力开始递减，资本深化就会发生，所以农村经济的发展，农业现代化的实现最终动力源泉是人力资本，况且伴随着大规模的资本流入，如果没有相应的人力资本相协调的话，资本的作用也难高效率地发挥，造成资本利用的低效率，使本来对于农村地区稀缺的资本浪费。目前东北地区从物质资本向农村流动来看，政府主要采取了免征农业税和给粮食生产补贴的办法，这两项措施的结果是增加农民的可支配收入，但是增加的可支配收入只有用于增加对农业的投资，增加农业的资本积累才能促进农业现代化的发展，如果演变成纯粹的消费，无疑又是变相补贴工业，而引导农民增加对农业的投资，不仅是购买农机具的固定资产的投资，也包括对人力资本的投资。除了对农民的私人投资加以引导外，政府在公共人力资本投资上要引导农业现代化过程中所需人才到农村中去，或到农业相关的产业中去。现在东北地区各级政府对农村劳动力职业技能的培训投入较大，但是这种投入仅是有利于农民外出务工，解决农村剩余劳动力问题，属于人力资本的流出行为，而受限于土地流转制度和社会保障体系的制约，这些农村剩余劳动力的流出只能是暂时的流动，而且短期流出的都是青壮年劳动力，承载政府的人力资本投入，且流入的大多是农业以外的产业，这对农业的长期发展来说，无疑是资本的流出，非常不利。所以政府在对农村剩余劳动力进行培训鼓励农民走出去的同时，更要要把农业、农村发展所需的优质人力资本引进来。为此，一是要增加从事农业相关工作，或是到农村去的人力资本的预期收益，以市场引导人力资本流向农业和农村；二是深化经济体制和政治体制改革，消除人力资本城乡间流动的制度障碍；三是对投资农村人力资本的个体家庭实施必要的补贴，支持其人力资本投资的正外部性。但是目前东北地区各级政府还缺乏有关这方面的相关政策和措施，致使政府对农村公共人力资本的投资缺乏引导，农村人力资本投资政策与农业现代化的长期战略不相协调。

（2）政府对人力资本的投资制度设计缺乏对非公有制经济人力资本投资的引导，使区域人力资本投资规划和整个区域的中长期发展战略不相协调。“实施东北地区等老工业基地振兴战略规划”中指出，要推进国有经济战略性调整，积极培育和发展非公有制经济，扩大对内对外开放，增强发展活力^[2]。东北地区是受传统计划经济影响较深的地区，公有制经济占据着市场经济的主体地位，非公有制经济发展相对缓慢，由于实力较弱，一方面自身难以靠自我积累发展壮大起来，另一方面也难以承接公有制企业改制分流的过剩人员以及国有企业改造升级过程中分离出的产能。东北地区的非公有制经济的发展受到物质资本和人力资本的双重约束，缺乏有效的资本投入，相应的规模小，技术水平落后，从业人员收入低，对人力资本缺乏吸引力，而缺乏人力资本又使有限的资本难以驱动起来，资本使用效率低，使企业规模难以扩大，这似乎陷入了一个低水平发展的恶性循环，要冲破这种循环相应要有大量的资本投入，尽管在老工业基地振兴过程中，资本是第一稀缺资源，但是东北地区人力资本相对于物质资本来说相对并不稀缺，长期大工业的发展模式，积累了丰富的人力资本，加之东北地区高校、科研院所众多，人力资本的潜在供给也十分充足，所以如果能够引导公有制经济分离出的剩余人力资本，和新生人力资本进入非公有制经济的话，无疑会带动非公有制经济的发展。但是受现有人事管理制度和社会保障制度的制约，非公有制经济缺乏与公有制经济相一致的人事管理制度，公有制体制内的人员一旦离开公有制单位，则与其自身利益相关的诸如工龄、职称、养老保险、公积金等都很难对接的非公有制企业中，致使大量高层次异质型人力资本滞留在公有制企业，人力资本效率极低，使用浪费。而且公有制企业相对完善的人事管理、福利制度也对潜在的人力资本产生了吸引。目前，东北地区旨在推动公有制和非公有制经济人力资本流动的相关制度设计上还存在着缺陷，甚至在加快国有企业改革过程中，这种制度的差距在继续拉大，使东北地区地域文化中对公有制度的依赖性增强，非公有制经济要想得到自己所需的人力资本必须承担更多的人力资本成本，人力资本个体在选择离开公有制时其预期收益也要足以补偿其流动的成本，这无疑加大了本地区非公有制企业的负担，所以面对实力相对较强的东南沿海的民营企业竞争时，在人力资本的竞争上首先就败下阵来，这也是造成东北地区人才“孔雀东南飞”的主要原因之一。

（3）东北地区各级政府人力资本投资对教育的投资结构也缺乏有效的引导。一般说来在九年制义务教育阶段，是政府教育经费投入的主要阶段，所以各地区之间差异较小，而区域间差异主要表现在中等职业教育和高等教育。在地方政府教育经费有限的情况下，中等职业教育和高等教育是私人教育支出的主要部分，也是容易利用吸引社会资金投入的教育环节。那么社会和私人教育投资在职业教育和高等教育间如何分配，则取决于市场引导和政府引导，由于市场引导具有相对的滞后性，一定程度上造成人力资本投资的浪费，所以政府作为人力资本运营的主体，引导私人和社会人力资本投资在职业教育和高等教育间保持适当的比例就显得十分必要。区域职业教育和高等教育的结构取决于区域产业结构及调整的方向，东北地区是中国重要的重工业基地和粮食生产基地，工农业的发展和自身结构调整需要大量的技术工人做支撑，所以大力发展职业教育无疑是东北地区教育发展的重点，这就需要政府直接资金投入的同时，要加大政策投入的力度，通过政策引导社会资金和个人资金投向职业技术教育。东北地区的职业技术教育曾为老工业基地的发展做出过重要的贡献，为东北地区培养了工业化过程中所需的大量技术工人和技术人员，从使东北老工业基地的振兴具有丰富的人力资本积淀。20世纪90年代以来伴随着经济结构的调整和升级，老工业基地的发展滑坡，职业技术教育因此发展缓慢，对经济的促进作用未能得到发挥，近年来伴随着东北老工业基地振兴战略的提出，东北地区的职业技术教育面临着前所未有的发展机遇，各级政府对发展职业技术教育也尤为重视但是依然存在诸多问题：一是职业技术教育和东北地区的产业特色相结合不够，没有依托工农业长期发展战略形成区域特色；二是职业技术教育的宣传不够，私人人力资本投资主体还意识不到职业技术教育的重要性和发展空间，基本是上大学无望的情况下退而求其次的选择，生源素质较差；三是社会力量参与不够，从各地区民办职业培训机构的综合情况看，东北三省在职业培训机构的个数、经费来源以及培训的规模和时间上与经济发达的江苏、广东以及人力资源大省河南和四川都存在着差距。四是在职业教育的配套服务职业技能鉴定上，东北三省经济发达的江苏、广东以及人力资源大省河南和四川也存在着差距。据中国劳动统计年鉴2009数据显示，介质2008年，东北三省共拥有职业技能鉴定机构236家，江苏是232家、河南是523家，四川是316家，广东省最多，有2963家。东北地区的职业技能鉴定机构显然难以满足职业教育发展的需要。

3.区域人力资本运营环境建设的功能

政府作为区域人力资本运营的主体除了直接承担区域过剩人力资本的运营任务外，为区域微观人力资本运营主体提供一个良好的人力资本运营环境，也是其作为区域人力资本运营主体的一项主要功能，其中最主要的就是制度环境的建设，主要包括畅通人力资本流动的相关制度建设和优化人力资本配置的制度建设。

（1）畅通区域人力资本流动的相关制度建设

畅通区域人力资本流动的相关制度主要包括区域户籍制度、区域人事管理制度和区域职业资格认证制度。

目前户籍制度是阻碍人力资本区域间、城乡间流动配置的主要阻碍因素之一。其实户籍管理制度本身并不会阻碍人力资本流动，而是依附于户籍制度的社会福利制度、受教育机会等由于户籍的不同而带来的区域差异，这种户籍管理制度一方面促使人力资本流向户籍附加收益高的地区而不是人力资本效率最高的地区，在一定程度会造成人力资本的投资浪费；另一方面，户籍附加收益高的地区为了维护既得利益，人为设置进入该区域的门槛，阻碍人力资本的流入，同时户籍附加收益低的地区为了留住人才也认为设置人力资本流出的障碍，两种障碍都以增加人力资本流动的成本为目的，阻碍人力资本的区域间流动，从而使人力资本不能够进入使其效率充分发挥的地区或行业，造成人力资本的使用效率低下，更进一步造成人力资本的潜在流失。近年来，我国的户籍管理制度改革不断推进，一些地区开始把附加于户籍的收益同户籍相剥离，降低人力资本流动成本，畅通了人力资本流通渠道，特别是2009年是我国户籍管理制度改革深入展开的一年，2009年1月1日起，黑龙江省齐齐哈尔市率先在全市范围内实施城乡一体化的户口登记和户口迁移制度改革；2009年2月23日，上海市政府发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》的通知，启动第4次户籍改革；2009年4月13日，国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划（2009-2010年）》，这是中国第一次制定的以人权为主题的国家规划，规划提出，要推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件。此后，河北、安徽都先后放宽了城市落户条件，广州市《关于推进城乡户籍制度改革的实施意见》在2009年7月29日正式出台，《意见》明确打出户籍改革的口号：“推进一元化的户籍管理制度，逐步消解户口的社会区隔功能。”在这个过程中，广州还将逐步改革过去粘附于户籍制度上的各种差别政策。国务院2010年5月27日转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，该意见在“推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度，在国务院文件中首次提出在全国范围内实行居住证制度。但是目前的户籍制度改革从促进人力资本流动的角度看依然存在着诸多问题。首先，目前的户籍制度改革主要是针对城市和农村的差别而进行的城乡一体化改革，而且仅是但方面的城市向农村的开放，而鲜有农村对城市的开放的改革，单向的农村劳动力向城市的流动如果超越城市的承载力，这种流动最终还是会停止；其次，阻碍人力资本流动的不是户籍制度本身，而是粘附于户籍制度上的各种差别政策，某些地区城市户口的福利含金量过高，形成了“户籍福利”，越是在户口中附着较多福利内容的地区，户籍制度改革越难推进。倘若不能实现剥离这些福利，户籍改革恐会陷入“雷声大雨点小”的境地。所以户籍制度改革的重点应是去剥离这些粘附于户籍制度上的各种差别政策，如果忽视了这一点，仅就城乡一体化进行改革的话，将是流于表面的一体化，将无助于人力资本的流动。最后，户籍管理制度的改革目前旨在消除城乡一体化的改革较多，较少有考虑区域经济一体化的。东北地区是进行户籍制度改革较早的地区，辽宁省早在2001年户籍制度的坚冰就开始松动，此后黑龙江、吉林也不断加大针对城乡一体化的户籍制度改革，但是迄今为止，还没有针对促进东北地区区域内人力资本流动的统一户籍制度改革，东北三省户籍管理制度执行的尺度存在一定的差别，缺乏实现区域经济一体化的人才流动户籍管理模式，都还是各自为政的局面，这既不利于整合东北地区现有的人才优势，也不利于提升整个区域竞争力。另外和其他地区的户籍制度改革类似，改革没有触及到“户籍福利”，改革的创新点不多。

人事制度与户籍制度一样，也是目前人力资本运营环境中一个非常重要的影响因素。不同地区人事制度的管理方式不同，有些地区人事制度较为灵活，但有些地区则相对死板，变通性差，甚至一些地方政府和单位，把人事制度给作为限制人才流动的工具，这就造成了不同区域间人事管理制度的差异，从而形成人力资本流动环境的差异。人事管理制度的差异在经济发达和经济发展相对落后的区域之间，在国有企业事业单位和民营企业之间尤其形成了反差，一些经济落后地区的地方政府和国有企事业单位为了防止人才外流，往往利用人事制度给人才流动设置关卡，比如滞留档案是惯用的手段，把人事档案为其管理的一个砝码。而经济发展相对较好的区域和民营企业为了吸引人才流入，往往实行更为灵活的人事管理制度，二元的人事管理制度在市场经济环境下碰撞的结果是，硬性的、强制性措施是阻挡不住人才流动的脚步的，国内人才的“孔雀东南飞”现象、国际的人才向发达国家流动的现象已经充分说明，强制性的人事管理制度已经不适应新的人才战略的要求，况且人力资本本身的特殊性，其作用效率的发挥与否取决于其本身的主观能动性，强制性的措施往往可能只是留下的只是人力资本的载体。

东北老工业基地，国有大中型企业众多，在计划经济时期，人才为企业所有、部门所有，人力资本流动的环境条件差，同时在计划经济时期单位职工收入由于企业所有制不同而有很大差异，所以国有企事业单位吸引、滞留了大量的人才。但是，伴随着市场经济的发展和经济体制改革的不断深入，一方面一些依附于国有企事业单位的福利逐渐被剥离，失去了对人才吸引的固有优势；另一方面一些国有企业事业单位不能够放弃人才为企业所有、部门所有的旧的人事管理制度，仰仗人事档案为其管理的一个砝码，对人力资本流动采取主要采取堵的办法，对人才流动的阻碍，不仅不能挡住人才流失，反而使更多的人才伤心离去。缺乏必要的利益吸引和不当的人事管理制度，没有形成和东北老工业基地产业结构特色和经济发展相适应的人才选用、人才管理相协调制度环境致使改革开放后东北地区专业技术人员携带专利、成果外流，大量的人才流失已经成为制约东北地区经济可持续发展的关键。

职业资格认证制度和职业技能鉴定制度能够真实地反映人力资本供给方的人力资本水平，促进人力资本流动，克服无序流动带来的低效率。资格认证制度是对从事某种职业的资格进行认定的一系列制度安排，它要求从业人员应该具有一定的与本职工作相适应的能力，它是对从业人员的最低能力要求。职业技能鉴定制度是对已具有从业资格人员的能力进行等级鉴定的制度安排，是在资格认证的基础上对其能力的进一步定级，从而更清楚地反映人力资本水平。我国的职业技能鉴定工作开始于1993年7月《职业技能鉴定规定》的颁布和实施。在这个由原劳动部颁布的规定中，明确提出了“职业技能鉴定”的概念，同时对与职业技能鉴定相关的一系列管理体制、运行条件等都做出了规定。随着职业技能鉴定工作的开展，职业资格证书制度也逐步得到确立和推广，1994年颁布的《劳动法》和1996年颁布的《职业教育法》，明确规定实行国家职业资格证书制度，并将其上升为一项法律制度。但是这两种制度都是针对中、低层次的人力资本而言的。即人力资本具有可测度性才可实行，如钳工、铆工、焊工、工程师等技能性人力资本可以使用。但对于高级人力资本则难以实行，如对企业家、科学家等实行资格认证制度，这种做法是欠妥的，因为高层次的人力资本具有很强的创新性和不确定性，这种人力资本只有在实际操作中，并经过长期的观察才能确认，而资格认证制度是一种事先行为，是不适合应用于高层次人才的。

东北地区的职业资格认证制度和职业技能鉴定制度开展的较早，尤其是吉林和辽宁是走在全国前列的，而且相对形成了自己的地域特色，比如吉林省针对重点建设汽车、石油化工、农产品加工、现代中药和生物药以及光电子信息等高新技术五大产业基地的需要，加大了行业、企业在职职工的通用工种职业技能鉴定工作力度，切实提高企业在职职工的技能水平，逐步建立技能人才初、中、高的阶梯式培养考核模式，为吉林老工业基地的振兴提供坚强的技能人才保障。辽宁省在振兴老工业基地和“五点一线”沿海经济带以及中部城市群整体开发，打造世界级制造业基地的背景下，初步建立了由初级、中级、高级、技师、高级技师五个等级构成的国家职业技能资格体系，构建了技术工人职业生涯发展通道。

但是伴随着东北地区两种制度的开展，职业资格认证和职业技能鉴定过程中的诸多弊端也逐渐显现出来。和全国其他地区一样，东北地区两种制度在鉴定实施过程中也存在着如下一些共性的问题：

一是，目前推行的职业资格认证和职业技能鉴定制度的管理模式，采取的是由政府或者政府授权的权威机构集中管理的模式，带有强烈的官方色彩，市场上第三方介入程度低。这种管理模式虽然在某种程度上能够提高职业资格及技能鉴定的可信度，但在实践中却缺乏有效的竞争，使鉴定的质量得不到保证；而且由于行政权力的干预，很可能使之不能适应经济和社会发展的需要，容易和市场需求，不能及时反映劳动力市场的变化。

二是在职业技能鉴定工作实施的过程中，存在着严重的条块分割，地方保护主义问题，不能做到全国统筹、区域统筹、规范统一。东北三省具有相同的产业结构特点，同时各省又有各自的优势，如果子在职业资格认证制度和职业技能鉴定制度实施中在区域一体化之路，既能够节约投入，又能够发挥各自悠长，更有利于人力资本的区域内流动。但是目前东北地区的两种制度实施依然是各自为政、各自精彩，如果人力资本都不能够实现区域一体化，则很难实现东北区域经济的一体化，就难以为老工业基地的振兴提供坚强的技能人才保障。

三是鉴定机构设置不合理、鉴定的地域或范围划分不公正、由经济利益驱动产生不正当竞争等原因，致使一些地方的职业技能鉴定机构置国家政策于不顾，导致鉴定失真，损毁了国家职业技能鉴定机构在人们心目中的形象。被鉴定者所获取的证书就失去了它的严肃性和权威性，不利于职业资格认证制度和职业技能鉴定制度的健康发展。

四是考试模式上缺乏灵活性，试题标准显得滞后、内容陈旧，考核的内容过于狭窄，在客观上过分依赖于同一行业的技术专家、学者的经验，与不同行业的同一工种有现实差距问题，不能适应劳动力市场多样化需求，另外我国的职业资格证书的公信力还有待提高，外资企业对我们的职业资格证书认可度低。

（2）优化人力资本配置的制度建设

优化人力资本配置的制度建设主要包括就业制度、收入分配制度和人力资本的法律保护制度

人力资本必须与一定的物质资本相结合才能发挥作用，这就要求人力资本所有者必须在一定的岗位上，即就业。因此，建立合理的就业制度就成为人力资本配置的第一步。在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，我国的就业制度和就业机制发生了重大变化，国家改变了计划经济体制下统包统配的就业制度，逐步过渡为市场经济条件下的市场就业。实行国家促进就业、市场调节就业和劳动者自主择业的市场就业新机制。以市场为导向的就业制度能够充分发挥市场配置人力资本的功能，使人力资本供需双方充分挖掘自身潜能，扩大就业数量和质量。但是以市场为导向的就业制度容易造成人力资本投资流动的盲目性，所以政府根据情况适时进行调控，弥补市场缺陷是非常必要的，政府主要通过总量调控与结构调控来弥补市场缺陷。总量调控是通过控制劳动力的供给，增加劳动力的需求，实现劳动力的充分就业，降低失业率；结构调控是通过产业结构和人力资本的层次结构的调整，实现就业结构调整，减少结构性失业。两者在就业体制中具有重要地位。东北地区目前普遍实行了城乡统筹的就业制度，体现了在就业制度改革方面又前进了进一步。但是合理的城乡统筹就业制度应该实行城乡兼顾，形成城市劳动力向农村转移，农村劳动力向城市转移的双向就业机制，在双向流动中，实现城市与农村劳动者人力资本的合理配置。而目前东北地区在实施城乡统筹的就业制度中主要强调的是农村劳动力如何向城市转移，还没有关于城市劳动力向农村转移的相关政策措施，单向的农村劳动力向城市流动，不但会增加城市的负担，而且也不利于实现城市与农村劳动者人力资本的合理配置，最终很难真正实现城乡统筹的就业制度。

收入分配从微观层面上看是对人力资本发挥作用的经济性激励，从宏观层面上看，区域收入分配制度的合理程度，决定着区域人力资本的层次结构的合理性，是影响区域人力资本运营的主要因素，也是提高区域人力资本运营水平的主要手段。相对于人力资本运营来说，合理的区域分配制度首先要能够反映区域人力资本的层次结构和稀缺性。高层次稀缺型的人力资本理应给予高额回报，传统的按劳分配在实践中的缺陷就在于它是按劳动成果分配，没有反映出不同层次、质量的劳动者对劳动成果贡献的大小，因而对人力资本的激励作用是间接性的。其次是不同层次人力资本实行不同的报酬主要反映在报酬差距的大小，通过报酬差距反映不同层次质量的人力资本之间的差距。这个差距不仅表现为一种货币收入的差距，也表现为诸如地位、荣誉等非货币收入的差异，只有拉开差距，才能起到激励作用。东北地区目前收入分配的差异主要体现在制度体制上的差异和城乡间的差异，收入分配的差异主要表现为货币化差异，差异的拉开还没有形成对人才的吸引作用。

市场为导向的就业制度和收入分配制度可以有效促进人力资本的配置流动，但是如果缺乏相应的法律规范，就会陷入盲目混乱状态，不但不会促进人力资本的配置流动，反而会阻碍人力资本的科学合理配置，甚至对人力资本造成损害。

由于历史的原因，认为区域经济发展的动力源泉在于物质资本的积累，因而对物质资本相应地建立起了一整套严密的保护制度体系。对于人力资本由于缺乏应有的重视，相应的也就缺乏针对人力资本的保护制度，所以在现实生活中由于人力资本的配置使用不当所造成的无形损耗和浪费随处可见。东北地区大中专院校和科研院所比较集中，科技人才资源丰富，人才总量较多，即使在一些下岗人员中，由于多年工业发展的累积，也存在着经验丰富的工程师、技术工人，可以说从人力资本总量上看，东北地区并不缺乏人力资本，特别是高层次的人力资本，而是缺乏让现有人才发挥出应有的能量的激励制度，人才对GDP的贡献小，以吉林省为例，省政府发展研究中心研究振兴老工业基地所需人才课题时发现，2000年，全省技术人员占就业人员的比例与工业领域研发人员的比例都远高于全国平均水平，而全省工业技术人员人均工业增加值和技术人员人均GDP分别比全国平均水平低50%和34%，这说明大部分人才没有产生应有价值，存在着人才隐性浪费的问题。同时东北地区人才分布也不合理。高级专业技术人员大多集中在机关、事业单位中，高素质人才远离生产一线。辽宁省专业技术人员68%在事业单位，其中正高职称人才98%在事业单位；研究生以上学历人才57%在机关和事业单位，43%在企业^[3]。一项对辽宁省14个城市的调查显示，机关的工作岗位需求不到1%，人才过度集中在少数单位中的直接结果就是，工作任务不饱满，造成人才闲置浪费现象。同时人力资本作为一种“生物”资本，其所拥有的人力资本在使用过程中会伴随着年龄和工作年限的增长，身体状况和心理状况的下降而发生自然损耗，无论是自然损耗还是由于配置使用不当造成的无形损耗浪费，都有必要建立包括社会保障制度和法律保护制度的保护机，同时还应考虑在市场经济条件下，人力资本的法律地位问题。针对自然损耗，要加强医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障机制的建设，以保证劳动者人力资本生产的连续性；针对无形损耗和浪费，要通过立法明确人力资本的法律地位，建立起完善的人力资本法律保护制度，切实树立起人力资本是“国家财富”的观念；规定鼓励高效合理配置人力资本的行政性法规，对配置不当造成的大才小用，偏才不用的行为，实施惩罚；建立对人力资本所有者保护的相关法规，防止人力资本市场的各种恶性竞争行为和欺诈行为的发生，保护人力资本交易双方的权益。

（二）东北地区人力资本运营的客体现状

1.区域过剩人力资本现状

从区域过剩人力资本看，东北地区的人力资本运营客体呈现出很强的群体性特征，即农村剩余劳动力群体、下岗失业人员群体和大学毕业生群体。

我国农村剩余劳动力据估算总量在1.2-1.8亿之间，但从区域间的状况对比来看，东北地区农村剩余劳动力总量上要小于东部地区和中西部地区，且从形成上看主要不是农村劳动力相对于耕地的绝对供给过剩，而主要是农业自身的发展水平低，对农村新增劳动力的吸收能力弱。这个群体大多是青壮年劳动力，虽然人力资本含量层次低，但是从人力资源角度看，则属于优质资源。

下岗失业人员群体是东北地区比较典型的人力资本运营客体。我国的下岗失业是20世纪90年代中后期才大规模出现的一种经济现象，传统计划经济体制基础的东北地区，在改革大潮推动下，以往经济发展诸多前提条件逐渐消失，体制性、结构性矛盾日渐显现，计划经济体制下形成的重型产业结构和单一的所有制结构成为东北地区经济发展的严重障碍。大量的国有企业倒闭，失业下岗人员显著增多。国有企业职工失业下岗规模最大的是辽宁省，仅1998年失业下岗人员就达58.9万人，同期黑龙江和吉林分别是52.8万人和34万人，三省失业下岗人员占全国当年总数的25%^[4]。东北地区下岗失业人员表现出诸多的群体性特征：首先是表现为下岗失业群体的共性特征：一是年龄偏大，多为40-50人员，受教育程度低，自身技术结构单一，在劳动力市场上竞争力差，缺乏自我运营的条件；二是下岗失业群体一般具有相对稳定的住所和基本的生活保障以及工作经验，受现有的社会保障等制度的限制，区域间流动局限性较大，流动成本高。其次，东北地区的下岗人员还表现出特殊的地域性特征：一是东北地区的下岗职工群体具有较强的制度依赖性，因为从东北地区经济发展历史看，无论是早期的农业开发，“日伪”时期的资源掠夺，还是新中国成立后的大规模经济基础建设，都是在制度的驱使下开始和完成的，在这种背景下，东北文化模式中就渗透着强烈的制度性因素，这种制度性因素在下岗群体上主要表现为“等靠要”思想严重，缺乏的创业精神；二是东北地区的下岗失业群体缺乏独立精神，由于东北地区的下岗群体下岗前多为国有大中企业的产业工人，长期程式化的工作使其具有较强的纪律性，反映到性格的另一面就是“顺从性”，缺乏根据地域独特环境自我追求发展道路的勇气和魄力，缺乏独立的自我运营能力。

东北地区高校众多，根据2009年东北三省国民经济和社会发展统计公报计算，东北地区仅普通高校在校生人数就达210.1万人，在校研究生达17.88万人，不算各类职业技术学院和各类成人高校，每年普通高校毕业生达50多万人。由于东北地区经济发展水平低，民营经济发展滞后，加之受国有大中型企业改制、改造的影响，区域内很难消化吸收如此多的高校毕业生，因此大学生群体也成为东北地区剩余的人力资本之一，成为区域人力资本运营的对象。大学毕业生群体作为人力资本运营的客体与农村剩余劳动力和城镇下岗职工相比，拥有丰富的知识且学习能力较强的优势，但是与城镇下岗失业职工相比，他们又往往缺乏最基本的生活保障和工作经验，与农村剩余劳动力群体相比，他们不愿从事纯体力劳动，且对自己的能力又都往往估计过高，在择业时常常出现“高不成、低不就”的现象。同时东北地区的大学几乎都是依托老工业基地的背景建立发展起来的，良好的工业文化背景使东北地区的理工科大学形成了自己的办学优势和特色，因而理工科大学生具有相对较强的市场运营优势。与此相对应，由于东北地区自古就缺乏商业文化背景，一些财经类院校基本都是改革开放后兴办起来的，缺少历史积淀和区域产业支撑，所以与华北、华东地区的同类高校相比，财经类毕业生市场运营能力较弱。在我国当前的教育体制下，大学生群体承载了大量的家庭和社会的人力资本投资，如果不能得到有效运营，就意味着人力资本投资的极大浪费。但是就东北地区总体情况上看，虽然高校众多，毕业生规模较大，但是大学生就业难只是短期出现的一种人才的相对过剩，不是总量绝对过多，是在某些领域、某些地域的分布不平衡，特别是东北地区高校现有人才的培养机制和人才供给的知识技术结构与东北地区的经济结构和产业结构调整的方向，短期中产生的错位现象，经过供需双方的不断调整，大学生群体作为较高层次的人力资本运营客体，其在东北地区的运营空间将会具有非常广阔的空间。

2.区域稀缺型人力资本现状

从人力资本的稀缺状况看，东北地区人力运营的客体主要是各类专业技术人员，由于数据来源限制，这里主要采用国有企事业单位专业技术人员数来说明东北地区现有专业技术人员状况。（见表3-1）东北地区专业技术人员从总量上看规模大，各省科技人员的数量均超过科技教育相对发达的北京、上海地区。但是从专业技术人员构成上看，东北地区表现出的共性特征就是半数以上的技术人员属于教学人员，科学研究人员的比率偏低，三省均只有1%的比例。另外工程技术人员的比例与北京、上海地区相比也结构偏低，同时也没有反应出老工业基地的产业结构特征。从现有的专业技术人员的构成上看，结构性问题突出，很难满足东北地区振兴规划的发展要要求，所以东北地区在对这类人力资本进行运营时，首要考虑的就是结构问题。

东北地区人力资本运营的客体除了过剩的人力资本和区域稀缺的人力资本外，还包括人力资本的衍生品，即一定程度上脱离了人力资本的载体，以发明专利、科研成果的形式存在和计量的人的知识和技术的结晶。由于东北地区现有科研体制的限制，技术市场规模小，很难独自承担人力资本衍生品的运营，所以一段时期内需要由政府充当人力资本运营的主体，对其进行运营，以促进区域科研水平的提高，使区域专利技术市场得到发展和完善。

2009年度（自2008年11月1日至2009年10月31日）吉林省国内专利申请量5934件，授权量3274件，分别增长7.2%和10.1%。其中发明专利申请量2166件，授权量718件，分别增长14.3%和25.1%。登记省级科技成果510项，增长23.5%。全年有15项科研成果获得国家科技奖；20项获得省科技进步一等奖；55项获省科技进步二等奖；135项获三等奖。全年共签订技术合同3222份，实现合同成交额19.80亿元^[5]。辽宁省取得科技成果774项（不含高校论文成果及专利成果），其中，基础理论成果28项，应用技术成果698项，软科学成果48项。受理专利申请2.6万件，比上年增长23.5%；授权专利1.2万件，增长14.4%。全年共签订各类技术合同1.6万项，技术合同成交额119.8亿元，比上年增长20.2%^[6]。黑龙江省2009年共取得各类基础理论成果160项，应用技术成果1051项，软科学成果78项。受理专利申请9014件，增长13.0%；授权专利5079件，增长11.0%。全年共签订技术合同2071份，成交金额50.1亿元，增长19.9%^[7]。从以上这组数据来看，东北三省科技进步较快，但是同科技发达的上海地区相比，仍有较大的差距。首先从专利授权量上看，2009年东北三省专利授权总量是20353件，而上海一地专利授权量就有3.49万件，比东北三省的总和还多。其次从取得的科研成果看，虽然统计口径有所不同，东北三省科研成果总量是2573项，而上海是2166项，且质量高，其中，属于国际领先的有260项，达到国际先进水平的有651项。另外技术项目成交规模，在一定程度上反映了区域人力资本衍生品的运营水平。从这一项的数据对比看，东北地区和上海也存在较大的差距。2009年东北三省合计签订技术合同21293份，成交金额189.7亿元，上海全年共签订各类技术交易合同2.71万项，合同金额489.86亿元^[8]。东北地区除了和科技教育较发达的上海地区差距较大外，东北地区内部三省之间也存在较大差异，主要是黑龙江、吉林两省与辽宁省的差异，无论是专业技术人员的拥有量，还是专利申请量、技术项目成交上，黑龙江、吉林两省与辽宁省都存在较大的差异。

东北地区科研成果和专利技术的产出量和市场转化量与发达地区之间的差异，与东北地区重多的高校和科研院所以及良好的企业研发基础是不相称的，这种不相称形成的原因：一是没有形成市场导向驱动的研发和成果转化的原动力，科学研究、研究开发与企业市场需求之间存在着错位。西方国家，市场力量始终是科技成果产生和转化为现实生产力的动力。主要表现在：市场引导科研向应用研究和新产品开发倾斜，如美国目前全国科技投资中约70%向应用研究和新产品开发倾斜；市场竞争迫使企业不断进行技术开发，以参与市场争夺；市场需求产生研究开发项目。我国经济发达地区科研研发和转化的加快也与这种市场化程度提高密切相关。目前东北地区的高校、科研院所的科研活动还主要停留在重视立项和纯学术研究阶段，科研成果社会应用的价值低。好的科研成果市场转化率低，缺乏为企业所用的渠道，同时当企业面临市场竞争迫切需要新产品新技术进行开发投资时，又难以得到高校和科研院所的长期支持，从而形成研究单位与企业之间相互抱怨的局面。这种局面形成与东北地区科研成果和技术市场机制不健全有关，没有形成引导研发和成果转化的供给者和需求者行为的市场机制。二是研究与开发部门自身存在的问题。首先，在现行科研管理及考核标准的影响下，高校和科研院所的科技人员、管理人员比较重视科研经费的投入和科技论文的发表，而由于管理体制中没有把科技成果的转化与实施列入考核标准，还没有建立起以专利、科研成果转化为核心科研成果评价机制，这必然造成高等院校、科研院所忽视对专利技术转化工作的开展。其次，高等院校及科研院所的知识产权管理工作也相对薄弱，很多单位没有把专利工作纳入议事日程，甚至东北地区的许多高等院校、科研院所都还没有建立起专利管理制度。再次，从科学研究到应用的客观过程看，高等院校及科研院所也不可能独立完成专利技术产业化的全部工作。因为，专利项目若要最后进入工业化生产，必须进行中试开发，中试开发的过程耗资大、风险高、时间长，高校和科研院所一般都难以独立完成，从而阻碍了许多专利技术进入市场转化成生产力。三是东北地区的企业依然受计划经济管理模式的影响，不能够作为真正的市场主体自主地决策，总体上缺乏对科技成果利用的需求动力。同时也应看到，即使企业在竞争压力下对科技成果信息资源产生积极的需求，也会由于科技信息市场的发育不全，缺乏系统的对科技成果的市场前景和应用价值进行科学评价的体系，在企业自身在难以鉴别真伪的情况下，面对大量的科技成果也不敢贸然投资。最后还没有形成满足市场经济发展需要的风险投资和融资制度。科技的研发和成果的转化风险程度高，属于一种风险投资行为，目前我国还没有形成促进风险投资和交叉融资的技术创新机制。目前设立的各类创业基金、风险投资资金等，还没有切实走向市场，形成对科技研发和成果转化的系统支撑功能。所以企业和研究机构由于缺少风险投资的支持，仅靠自身化解风险的能力弱，致使科研成果和技术专利只能停留在理论研究阶段，很难得到进一步开发和转化。

（三）东北地区人力资本运营的模式现状

目前东北地区过剩的人力资本运营模式主要以横向运营为主，政府首先对农村剩余劳动力群体和城镇下岗失业群体进行职业技能的培训，使之具有适应市场需要的一技之长，这种培训可以由政府有关部门直接进行，或者委托职业学校进行培训，然后再借助市场机制或行政手段使其在企业间、行业间和城乡间进行流动配置，达到人力资本运营的目的。这种横向的人力资本运营模式虽然拓宽了区域人力资本运营的空间，但是这种横向运营的模式付出的成本也较高，首先从政府运营主体看，政府对农村剩余劳动力群体和城镇下岗职工群体的投资培训，实质上是对两个群体的劳动力原有的人力资本类型进行改造的投资，以适应不同行业、不同地区对人力资本的不同需求，这笔改造投资的费用是巨大的，如果少就达不到改造的目的。另一方面，政府在对农村剩余劳动力和城镇下岗职工进行培训技术改造的同时，农村剩余劳动力和城镇下岗职工自身原有的甚至是长期累积的人力资本就贬值或提前报废，使用周期缩短，这无疑是一种人力资本的巨大浪费。同时横向运营如果是运营到区域外的话，又涉及到迁移成本，如果收益不足以弥补迁移成本的话，劳动者接受政府运营的积极性就差，又会造成政府培训投资的二次浪费。所以在进行人力资本横向运营的同时，纵向运营也是十分必要的。

纵向运营更强调在同一产业内部通过产业链延伸的方式来吸收运营区域过剩的人力资本。这种纵向运营模式由于是在同一产业内部，甚至是同一行业的上下游企业间进行运营人力资本，所以过剩的人力资本原有的知识、技术不但不会贬值，甚至可以成为竞争的优势，同时还可以节约政府的培训支出。目前，东北地区人力资本运营的纵向运营水平还有待于进一步提高，特别是农村剩余劳动力群体的运营，这种纵向运营对于促进传统农业向现代农业转变，推动农业产业化经营具有重要意义。东北三省，尤其是吉林黑龙江两省，农业在国民经济中占有重要地位和比重，发展现代农业，提高农业机械化、集约化水平，需要更多有知识懂技术的新型农民的支撑，而不是把大量的农村青壮年劳动力从农业中赶走，而是要在农业内部以及与农业相关的第三产业中去运营农村剩余劳动力，通过对农村剩余劳动力的投资，提高农村劳动力素质，从而使其成为农业现代化的动力源泉。

大学毕业生群体与农村剩余劳动力群体和城镇下岗失业群体比较，人力资本含量高、适应力强，更适于横向的人力资本运营模式。只不过政府在具体的运营方式上不同于对农村剩余劳动力群体和城镇下岗失业群体，政府要更多地借助于市场机制的引导来对其运营，通过优化边远地区、农村地区的创业环境，提高预期收益等办法引导大学生到边原地区、农村地区等稀缺高层次人力资本的地方去，同时要与运营稀缺人力资本的模式相结合，即调整东北地区高等教育的投资结构和层次，使东北地区高等教育的层次和结构与区域经济发展水平相适应，与区域产业结构的调整相适应。

从区域人力资本运营的内容上看，东北地区目前的人力资本运营模式处于数量化运营向质量化运营转变的时期，但是仍以数量化运营为主。观察区域人力资本运营模式是数量化模式还是质量化模式，关键是看区域经济增长是主要依靠运营劳动力的数量还是质量来实现。目前东北地区农村剩余劳动力的转移问题，实质上就是一种数量化运营模式。通过减少农村劳动力的数量来的办法来保障农业集约化、机械化对土地数量的需求。