民营优先与规制优先的选择

4.3.3　民营优先与规制优先的选择

所谓民营优先是指在完善的规制体系建立之前就迅速开展民营化；而规制优先是指应优先建立完善（或部分完善）的规制体系，再大规模地开展民营化。同产权转移优先的主张相类似，主张民营优先的人认为市场机制会随着民营化的过程自然建立，市场机制有其自身调节机制，因而并不需要事先为其确定规制框架。本书将从民营化和规制之间的关系出发来探讨民营优先与规制优先的选择。

1.私有产权效果的发挥需要有效的政府规制

对于私有产权效果的考察，除了要考虑竞争机制的影响，同样要放在一定的监管框架内。私有产权效率的提高在很大程度上依赖于规制的有效性，如果缺乏规制，私人参与本身并不能保证企业具有足够的激励。约翰.维克斯与乔治.亚罗认为^[55]：所有制的确对企业内部效率具有重要的影响，因为它可以决定企业“所有人”的目标和经营业绩的监督体系。所有制影响了企业的激励结构，从而影响企业的经营行为。但这些变化对企业激励结构的效率影响在很大程度上取决于特定企业运营所处的竞争和监管环境。企业产品市场竞争力的强弱和监管政策效力的大小一般比所有制问题本身对经营业绩的影响更大。对于私有权来说，只有建立一个强有力的管制框架来确保私营企业顾及其所有消费者的需求，并支持更广泛的公共政策目标时，私有制才能发挥作用。如果监管机制不完善，那么私有产权带来的绩效差异就不是那么明显，产权的转换也就缺少了实际意义。

2.基础设施产品的公益性需要有效的政府规制

私营部门“嫌贫爱富”的本性意味着他们会为了利润而忽视公共服务的普遍服务责任。对追求利益最大化的民营企业来说，在损失得不到相应补偿的时候，它们只愿活跃在获利最丰的市场而放弃无利可图的市场；或者为了获得商业上的成功而采取歧视性定价和“撇奶油”行为，即仅为利润更大的富人服务或者为富人、穷人提供的服务在质量上有显著的不同。这是与基础设施产品的普遍服务要求相违背的。在坦桑尼亚水务私有化的案例中，国营水务公司尽管效率低下，但他们有给市内穷人便宜供水甚至无偿供水的内在意向；而私有化后穷人难以负担高额的净水供应费用（Bayliss，2001）。因此，保证基础设施产品的普遍服务需要有效的政府规制。

3.民营化的推进需要有效的政府规制

民营化的重要内容是引入民营部门以促进市场竞争，如果缺乏有效的监管框架，原有的垄断公司会采取种种手段限制新公司的介入，使真正的竞争无从开展。比如在电信行业，如果原来的垄断公司不允许其他新进入的公司互联接入，或者采取交叉补贴的形式，通过在其他垄断业务的高价来弥补竞争业务的低价，新的进入者就很难取得成功。因此，民营化并不能自然而然地带来市场机制，如果没有监管机制的保证，真正的市场竞争机制无法建立。

4.民营优先与规制优先的选择

从上述分析可知，基础设施民营化的有效实施必须事先确定监管框架。越来越多的理论研究和实践经验表明了这一点的重要性。斯科特.沃尔斯顿通过对电信业改革顺序效果的检验，验证了事先建立政府规制框架的重要性。研究结果显示，那些先于民营化确立监管机构权威的国家里，电信行业的投资、安装电话的透明度、移动电话普及率等方面都有明显的增长^[56]。John.Vickers and George Yarrow（1988）在总结英国自然垄断产业民营化改革教训时指出，由于事先没有对竞争和规制政策进行必要的考虑就大规模的开展国有企业民营化活动，给后来的市场结构调整带来了很大的障碍^[57]。