组织机构方面的现状及问题分析

5.1.2　组织机构方面的现状及问题分析

我国政府主要管制机构如图5.1所示。从图中可以看到，除了国务院直属机构——国家电力监管委员会负责电力行业的总体监管，基础设施领域其他行业的管制责任均落在各部委。建设部负责管制城市供水、燃气、热力、公共客运、地铁；交通部负责管制公路、水路建设和运输；铁道部负责管制铁路。

按照我国政府组织机构设计的原则，各省、地区、直辖市都设有与大部分国务院各部委对接的地方机构。以建设部为例，各省、地区、直辖市设有建设厅或建设管理委员会，许多城市都设立了城乡建设委员会和公用事业管理局管制地方基础设施行业。可以看出，我国主要基础设施产业均处于“管理”和“管制”混杂的情况下，各部委并未能真正发挥管制作用。“管理”机构与“管制”机构重合，其结果是使政府管制受到宏观调控和微观管理政策的干扰，从而偏离其自身的政策目标，牺牲管制的效率^[65]。

在国有产权转移方面，我国设立了国有资产监督管理委员会负责统一监督管理国有资产，该委员会属于国务院直属特设机构。委员会内设政策法规局、企业改组局、产权管理局、企业改革局等机构，并在各省都设立了地方国资委管理监督各地的国有资产。国资委的建立主要是使国有产权能得到更好的管理，虽然国有产权转移也在其管理范围内，但显然不是重点。因此，对于国有产权民营化工作缺乏专门的机构对其进行全面的管理。

除了管制机构的缺乏，很多地方的民间资本进入基础设施领域时，在运用BOT和TOT等市场化项目时，遇到了不知道谁应该代表政府与民营部门签约的现实问题。国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同，这样一来，具有法人资格的政府部门并不存在。目前已有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的，代表政府一方的签约主体较为混乱。法人主体地位的不明确为合同的履行增加了风险。在很多案例中，合同的履行主要取决于政府的守信，而不是依靠合同本身的法律效力。一旦政府领导人的岗位发生变动，民营企业投资的权益就很可能无法得到保障，这也是当前制约民间资本进入基础设施领域的一大障碍。