我国城市基础设施民营化组织机构的设置

5.2.2　我国城市基础设施民营化组织机构的设置

1.国有企业民营化专门机构的设置

不同于德国设定托管局直接与企业和个人签订购买合同，我国主要通过产权交易机构来减持国有股。主要有上海联合产权交易所、北京产权交易所、天津产权交易中心和重庆联合产权交易所。《企业国有产权交易操作规则》中规定产权交易机构负责受理产权转让申请、发布转让信息、登记受让意向、组织交易签约、结算交易资金、出具交易凭证。但我国缺乏国企民营化专门领导机构。目前，国务院国有资产监督管理委员会，简称“国资委”，主要负责国有资产的统一管理，其中就包括对国有资产转让的管理。但从目前国资委的机构设置来看，并没有专门的机构负责管理国有资产转让，且对国有资产转让的管理内容有限。在国资委22个厅局机构中，与国有资产转让内容相关的主要是产权管理局，其主要职责是“研究提出完善国有产权管理的意见，拟订国有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等方面的规章制度和管理办法；承担所监管企业国有资产产权界定、登记、划转、处置及产权纠纷调处等工作；承担所监管企业资产评估项目的核准和备案工作；审核所监管企业资本金变动、股权转让及发债方案；监督、规范国有产权交易。”^[73]从产权管理局目前的职责描述来看，凡是涉及国有资产产权的问题都由其管理，国有资产产权转移的问题当然也在其中，但仅仅是资产的评估、产权交易的审核及监督，缺乏对国企产权转移的整体规划、协调和控制。国企民营化的管理不仅仅是对产权交易过程的管理，因此，必须建立国企民营化专门机构，如在国资委下设国企民营化管理局，对国企民营化进行全面的管理。该机构的主要职责应包括：规划国企产权转移目标，审批产权转让申请，审核产权转移方案，监督产权交易过程，对比产权转移前后企业绩效，审核、监控国有企业与民营部门的其他合作形式。

2.独立管制机构的设置

从发达国家民营化实践来看，基础设施产业专门管制机构的建立对于民营化改革具有重要作用。基础设施民营化改革使政府不再实施行政管理而改为行业监管，因此，专门管制机构的设立是非常有必要的。

英国和美国都设立了独立管制机构。独立管制机构既有优点也有不足。其优点是：专业性、独立性强；职能专一、人员机构稳定，利于积累经验，保持政策的连续性；合议制的投票方式有利于避免“长官意志”。其缺点是：职能单一的独立性使其缺乏对经济政策的协调能力；掌握信息有限，影响管制效果；管制者容易被“俘获”[70，90页]。

我国应效仿英国和美国的做法，建立独立的管制机构。由于各个基础设施行业具有很强的专业技术特点，应对各个基础设施行业分别建立管制机构，且必须保证这些机构的法律地位，使其具有实质的监管权力。监管机构应由合议机构来集体领导，由行业技术、经济和法律等方面的人员构成。对于地域性较强的市政公用事业，应建立国家与地方分层管理机构。国家级管制机构负责全国范围内的总体管制，制定相关法规、促进各地区协调、获取整体信息；各地区的管制机构是本地区管制职责的主体，具体负责制定行为准则和监管标准、颁发许可证、实行进入管制、监督产品价格、监督和惩处不正当行为。管制机构应由专业人员构成，地方级别的管制机构受国家级别管制机构的领导。

不过，由于目前我国管制法律尚不健全、管制环境复杂，立刻建立独立的管制机构有很大的困难，但独立的管制机构仍是我国管制体制改革的方向。目前，可以暂时将各管制机构设置在各部之下，相对于以前缺乏明确机构而言，专门机构的设置一定有利于提高管制效率，但长久而言，管制部门服从于管理部门是不能保证管制效率的，我国应逐步过渡到独立管制机构阶段。从国外经验看，职业化资格、独立预算、对规制机构引入公众监督、细化规制机构对公众的责任目标以及组成合议机构（委员会制）来集体负责规制机构而非单个规制者等等，都是促进公用事业规制机构独立的常用方式^[74]。

3.协调服务机构的建立

尽管我国从2001年就放宽了民营部门投资的范围，允许民营部门投资法律未禁止的基础设施、公用事业等行业和领域，但基础设施行业对民营部门来说还是比较陌生的，再加上我国民间资本的社会中介组织不健全，投资服务市场落后，都阻碍了民营部门的参与。同时，对政府部门和民营部门来说，城市基础设施民营化都是一种摸索和尝试。因此，需要一个协调服务机构把政府部门、民营部门和基础设施行业联系起来。该机构的主要职责可以体现在两方面：一方面是针对民营部门的职责。主要是帮助完善民间资本投资基础设施产业的投资服务市场，为民营部门提供咨询；为民营部门及其生产经营活动提供项目、政策、管理、信息、融资、技术咨询及其他各种服务。另一方面是针对政府部门的职责。负责搜集整理管辖范围内民营部门参与基础设施行业的信息，分析问题并提出解决方案，供政府决策参考；协助政府进行基础设施项目的招、投标工作，就项目合作中发生的问题进行协调和处理。总而言之，该机构扮演的角色是政府部门和民营部门的联结纽带。