基础设施民营化改革有哪些特点

5.4.2　政府职能的转变

公用事业民营化不是简单地将其推向市场，而是要在民营化的同时，放松或取消与计划经济相对应的旧管制，建立和改善与市场经济相适应的新管制。本质上，这是一个取消管制和强化管制并行的过程（李建琴，2002）。政府职能的转换不是取消政府职能而是改变政府职能的中心和管理方式。

政府职能的实现主要有3种方式。第一种是法律手段，即国家机关按照一定的立法程序制定与颁布的规范性文件以及其他行政机关和地方政府在自己的职权范围内制定的法令、条例、章程等行政性法规。第二种是行政手段，即各级政府机构凭借上下级之间的权威和服从关系，对社会进行管理的各种方法和途径。第三种是经济手段，即政府依据客观经济规律，用物质利益去影响人们行为的管理方法。任何管理手段都不是万能的，都有特定的使用范围。

城市基础设施民营化改变了以往政府直接生产基础设施产品的供给方式，政府不再扮演直接生产者的角色，政府的职能也应相应的发生转变。基础设施民营化改革以前，政府是公共产品的直接生产经营者，具有行政垄断与自然垄断合二为一的典型特征。基础设施产业的产权安排和组织形式都是以国有企业的形式存在，即由公用事业管理局或类似的政府机构所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动。各企业的投资决策、生产经营计划编制都由政府审批，经营者由政府委派，企业亏损则有政府提供财政补贴，是一种典型的政企不分的管理体制。政府与基础设施企业之间是上下级的关系，主要管理手段是行政管理。这种管理手段对于建国后迅速建设我国基础设施发挥了相当大的作用，但随着我国经济、技术的发展也带来了很多的问题。基础设施的民营化改革改变了政府单独提供公共产品的状况，通过吸引民间投资，引入了市场竞争，丰富了基础设施产品的生产主体。但是基础设施的民营化改革不是简单地将其推向市场，由于基础设施在国民经济和国民生活中的“基础性”地位，政府有责任保证基础设施服务的稳定和普遍供应。原因在于民营化改革后的基础设施企业是法律上、经济上独立的主体，如果不对它们进行有效监管，他们难免会利用基础设施供给的垄断性牟取暴利，使基础设施的资源配置扭曲，使服务的普遍性受到影响。由此，政府的角色由原来企业活动的直接经营者转变为管制企业经济活动的间接调控者。政府的职能从原来国家投资体制下国营事业单位的行政管理转变为对基础设施行业的政府监管。

监管不等于行政管理。行政管理是基于上下级之间权威和服从的关系而进行的管理。民营化改革以前，基础设施企业是政府部门的下级（下属）单位，两者是上下级的关系，政府主要依靠（主观的）行政命令直接控制下级（下属）单位；而监管的实质是政府依据各种规则（或制度），明确规定限制被管制者的什么决策？如何限制？以及被管制者违反规则将受到的各种制裁。民营化改革后，各个基础设施运营企业是产权和经营权独立的主体，与政府部门不是行政上的上下级关系，政府不再行使行政管理权，而需要依靠（客观的）法律来规范和约束经济上、法律上独立的市场主体。民营化促进了投资的主体多元化，但国有企业依然存在，而通过政企分离，政府将不再直接干预企业的日常经营活动，国有企业和其他民营企业一样，接受政府监管机构的监督和管制。

值得注意的是，市场化改革并不意味着政府对公共责任的推卸，因为政府的角色只是由直接的生产者转变为行业的监督者，政府作为公共服务提供者的职责并没有改变。以城市供水行业为例，对于水价的频频上涨，有公众认为是水务行业市场化造成的。甚至有人认为，各城市要求提高水价的原因是迫于外资水务公司的压力，自来水价格的调控在一定程度上并不完全掌握在政府的手中。种种声音表示了公众对水务行业市场化改革的质疑，认为是政府对公共责任的推脱。这种认识是有失偏颇的。市场化改革就是要引入多元投资运营主体，转变经营机制，降低成本，保障水质，改善服务，其最终目的是有利于供水行业的健康发展。合理的水价机制并不能替代政府的公共财政投入。尽管居民理应为消费的水产品付费，但政府作为公共服务的提供者，依然有义务向水务行业注入资金，而不是单纯依靠消费者付费。在管网改造、二次供水和抄表到户中，政府都要加大公益性投入，缓解水价压力，体现政府公共服务的责任。